К вопросу о правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве России

К ВОПРОСУ О ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РОССИИ

Е. В. МОИСЕЕВА

Моисеева Е. В., аспирант МГЭИ.

Как и любое субъективное право, право публичной собственности характеризуется определенными элементами, среди которых можно выделить объекты, субъекты и содержание. Прежде всего необходимо определить правовые особенности субъектов права публичной собственности. В юридической литературе высказывается мнение о необходимости законодательного закрепления понятия "казна" как субъекта гражданского права, олицетворяющего государство, или понятия "юридическое лицо публичного права" <*>. Так, по мнению С. Г. Сафаралиевой, "образуемая конструкция государства как "особого лица" не обеспечивает в полной мере равноправия публично-правовых образований с иными участниками гражданского оборота". Рассматривая договоры аренды публичного имущества, автор считает, что "государство должно действовать как частное лицо в особом качестве - как казна" <**>. Как считает В. Г. Голубцов, такая концепция неприемлема, так как, "чтобы признать государство юридическим лицом, потребуется ввести понятие "юридическое лицо публичного права", что, в свою очередь, повлечет за собой необходимость серьезного пересмотра существующей теории юридических лиц, что было бы нецелесообразно, так как на сегодня в юридической науке существует достаточно совершенная и отвечающая требованиям времени теория, на которой базируется действующее законодательство" <***>. Тем не менее Гражданский кодекс РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений выделяет Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования. Это свидетельствует о том, что мы имеем дело с особыми субъектами гражданского права, и необходимо раскрытие их особенностей. -------------------------------- <*> Белов В. А. Гражданское право: Общая и Особенная части. М.: АО "Центрюринфор", 2003. С. 109. <**> Сафаралиева С. Г. Договор аренды публичного имущества как способ осуществления права публичной собственности. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Москва, 2003. С. 20; Гринкевич А. П. Правовое положение казны по законодательству Российской империи и в настоящее время // Советское государство и право. 1993. N 5. С. 76. <***> Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб.: "Юридический центр Пресс", 2005. С. 102.

Публично-правовые образования как субъекты гражданского права должны обладать гражданской правосубъектностью. Правосубъектность - это социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений. Проблеме правосубъектности в научной литературе уделено достаточно большое внимание. В советской юридической литературе, и в частности в литературе по гражданскому праву, понятие правосубъектности не получило единообразного толкования. Советские юристы 20 - 30-х годов XX века, по существу, не рассматривали вопрос о гражданской правосубъектности государства, они ограничивались отдельными замечаниями о государственной собственности <1>, о переходе государству бесхозяйного и выморочного имущества <2>, о выступлении государства по внешнеторговым сделкам <3> и т. д. Высказывались и радикальные взгляды на место государства в системе гражданского права. Например, по мнению П. И. Стучки, отстаивавшего незыблемость права государственной собственности, государство не является и не будет превращено в субъект гражданского права <4>. В последующих работах Брагинского М. И., Братуся С. Н., Иоффе О. С., Красавчикова О. А. и других ученых стали рассматриваться вопросы гражданской правосубъектности государства как субъекта гражданского права. Можно выделить следующие направления научных исследований. -------------------------------- <1> Вольфсон Ф. И. Гражданское право. Изд. 1. М., 1927; Рубинштейн Б. К вопросу о хозрасчете // Вопросы советского хозяйственного права / Под ред. Л. Гинцбурга, И. Суворова. М., 1933. С. 69. <2> Стучка П. И. Гражданское право и практика его применения. М., 1929. С. 14, 15; Вольфсон Ф. И. Хозяйственное право (конспект лекций). Вып. 2. М., 1928. С. 85. <3> Курс советского хозяйственного права / Под ред. Л. Гинцбурга, Е. Пашуканиса. Т. I. С. 181, 182. <4> Стучка П. И. Курс советского гражданского права. Т. 3. М., 1931. С. 10.

Первое направление связывает понятие правосубъектности с категориями правоспособности и дееспособности в их неразрывном единстве. Как отмечает Н. В. Витрук, правосубъектность представляет собой единство ее структурных элементов - правоспособности и дееспособности" <1>. Такой же точки зрения придерживаются Толстой Ю. К. <2>, Веберс Я. Р. <3>, Красавчиков О. А. <4> и другие. -------------------------------- <1> Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 89. <2> Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 10. <3> Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском праве. Рига, 1976. С. 19. <4> Красавчиков О. А. Социальное содержание правоспособности советских граждан // Правоведение. 1960. N 1. С. 13.

Второе направление включает в понятие правосубъектности не только правоспособность и дееспособность, но и права и обязанности, непосредственно вытекающие из действия законов <*>. -------------------------------- <*> Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 30; Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1969; Бегичев Б. К. Трудовая правоспособность советских граждан. М., 1972. С. 64, 74.

Третье направление представлено учением о правосубъектности Братуся С. Н., по мнению которого понятие "правосубъектность" совпадает по содержанию с понятием "правоспособность" <*>. В качестве обоснования правовой позиции автор подчеркивает, что праводееспособность образует понятие правосубъектности, однако существуют реальные общественные отношения, участниками которых являются правоспособные, но недееспособные граждане. Поэтому делается вывод, что в гражданском праве правосубъектность и правоспособность - идентичные понятия, и для того, чтобы быть субъектом подавляющего большинства гражданских прав, достаточно обладать правоспособностью. Причем данное положение относится именно к отрасли гражданского права, поскольку в некоторых других отраслях права правосубъектность возникает при наступлении одновременно право - и дееспособности (например, брачной, трудовой). Кроме того, в случаях, когда субъективные права и обязанности возникают непосредственно в силу закона, правосубъектность не нуждается в категории правоспособности; дееспособность же в этих случаях необходима для того, чтобы лицо могло осуществлять принадлежащее ему субъективное право. -------------------------------- <*> Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 6.

Автор выделяет и деликтоспособность, т. е. способность самостоятельно нести ответственность за противоправные действия. При этом подчеркивается, что высказываются предложения о выделении деликтоспособности в самостоятельный элемент гражданской правосубъектности. "Так как дееспособность - это способность к волеизъявлению, направленному на достижение допускаемых законом положительных, а не противоправных результатов, то гражданская деликтоспособность должна быть выделена в самостоятельный структурный элемент правосубъектности, ибо это юридическая способность нести гражданско-правовую ответственность за совершенное гражданское правонарушение вне зависимости от того, о какой ответственности - договорной или внедоговорной - идет речь" <*>. -------------------------------- <*> Васева Н. В. Гражданская деликтоспособность и антисоциальные сделки // Правовые проблемы гражданской правосубъектности. Свердловск, 1978. С. 78.

И в настоящее время категория гражданской правосубъектности не получила однозначного толкования. Так, по мнению В. С. Ема, "предпосылками и составными частями гражданской правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъектов... К тому же дееспособность охватывает и деликтоспособность субъекта - способность самостоятельно нести ответственность за совершенные гражданские правонарушения" <*>, т. е. автор выделяет правоспособность и дееспособность, включающую и деликтоспособность. Другие ученые, например Нерсесянц В. С., рассматривают деликтоспособность в качестве самостоятельного элемента правосубъектности <**>. -------------------------------- <*> Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть / Под ред. Е. А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 126. <**> Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 510.

С. С. Алексеев выделяет лишь два элемента гражданской правосубъектности: правоспособность, т. е. способность обладать субъективными правами и нести юридические обязанности, и дееспособность, т. е. способность самостоятельно, своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право / Под ред. С. С. Алексеева. М.: Норма, 2004. С. 135.

При этом исследователи гражданской правосубъектности государства указывают на то, что гражданская правосубъектность государства носит особый, специфический характер <*>. Как отмечает П. П. Виткявичюс, "выступая в качестве субъекта гражданского права, государство в то же время является и носителем политической власти. Поэтому его гражданская правосубъектность определяется нормами различных отраслей права: государственного, административного, финансового, земельного и даже уголовного и уголовно-процессуального, и реализуется посредством не только приемов, предусмотренных нормами гражданского права, но и властных актов, совершаемых государственными органами" <**>. Поэтому гражданская правосубъектность публично-правовых образований определяется Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ и другими публично-правовыми актами. -------------------------------- <*> Пушкин А. А. Советское государство как субъект гражданского права. Харьков, 1965. С. 12 - 13; Иоффе О. С. Советское гражданское право. Общая часть. Л., 1958. С. 119 - 121; Советское гражданское право / Под ред. О. А. Красавчикова. Изд. 2-е. Т. 1. М., 1972. С. 139 - 140; Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. М.: Юрид. Лит., 1984. С. 271; Советское гражданское право. Т. I / Под ред. В. П. Грибанова, С. М. Корнеева. М.: Юрид. Лит., 1979. С. 129 - 130 и др. <**> Виткявичюс П. П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978. С. 6.

Однако следует отметить, что "в отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное "расщепление" личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует. И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом" <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право. Часть I / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: "Проспект", 2005. С. 171.

Как отмечал Ю. С. Гамбаров, "государство остается тем, что оно есть, и тогда, когда оно выступает в роли фиска и в этой же роли входит в отношения как гражданского, так и публичного права" <*>. Поэтому особенность участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях проявляется в том, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования наделены публичной властью, в связи с чем обладают публично-властными полномочиями. Однако отмеченное предопределяет лишь их особый гражданско-правовой статус, но не превращает их в носителей властных полномочий в регулируемых гражданским правом отношениях. Публично-правовые образования выступают как равноправные с другими участниками правоотношений стороны, а не как властвующие субъекты. Их гражданская правоспособность носит специальный, а не общий (универсальный) характер <**>. -------------------------------- <*> Гамбаров Ю. С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В. А. Томсина. М.: Зерцало, 2003. С. 50. <**> Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. С. 270 - 271; Гражданское право России. Общая часть. Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Юрист, 2001. С. 250; Белов В. А. Гражданское право: Общая и Особенная части. М.: АО "Центрюринфор", 2003. С. 109.

Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам, хотя существует мнение, что гражданскую правоспособность государства можно назвать не специальной, а целевой: "Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Во-первых, нигде перечень полномочий государства исчерпывающе не описан. Во-вторых, государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности" <*>. Она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство, поэтому является целевой. Следует указать, что какие-либо четкие критерии, позволяющие отграничить специальную правоспособность от целевой, в данной позиции не приведены. -------------------------------- <*> Гражданское право / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 2005. С. 221.

В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к рассматриваемым субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом если проводить сравнение гражданской правоспособности юридических лиц, с одной стороны, и публично-правовых образований - с другой, то она во многом не совпадает. Например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве. Публично-правовые образования не могут приобретать некоторые права, которыми обладают юридические лица (право на пользование фирменным наименованием, производственной маркой, товарным знаком). Также нельзя не учитывать, что государство обладает такими субъективными правами, которые не могут принадлежать юридическим лицам, например, передавать государственное имущество в хозяйственное ведение, оперативное управление, продавать, сдавать в аренду, передавать в залог или в уставный капитал обществ (товариществ) и иное распоряжение имущество, закрепленное за государственными предприятиями, выпускать и размещать государственные ценные бумаги и т. д. Кроме того, особыми правами обладает Российская Федерация, так как гражданское законодательство РФ в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относится к исключительному ведению Российской Федерации, то она принимает законы и иные нормативно-правовые акты, которые обязательны для других субъектов гражданского права. Несмотря на отмеченное, гражданская правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не является неограниченной. Она ограничена теми целями и публичными интересами, которые обозначены в законах, регулирующих гражданские отношения с участием этих субъектов. Специфика гражданской правоспособности публично-правовых образований предопределена двумя обстоятельствами: 1) указанные субъекты права выступают носителями политической власти, выполняют функции, направленные на реализацию публичного интереса: невозможно разделить государство на два субъекта - субъект властвования и субъект гражданских правоотношений, оно едино во всех проявлениях своей деятельности; 2) российское государство является федеративным государством, что предполагает существование субъектов РФ. Кроме того, Конституцией РФ предусмотрено существование таких публично-правовых образований, как муниципальные образования. Гражданским кодексом РФ установлено признание Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в качестве самостоятельных субъектов права собственности. Одним из вопросов является определение объема правоспособности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Как отмечает С. Н. Братусь, объем гражданской правоспособности у различных звеньев государственной системы, находящихся на одной и той же ступени управления, совпадает. Более того, совпадает он и у таких субъектов, как автономные республики, автономные области, края, области и иные административно-территориальные единицы. Различие можно выявить лишь между гражданской правоспособностью Союза ССР, союзных республик и иных государственных образований <*>. -------------------------------- <*> Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. С. 271.

Рассматривая данное положение применительно к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, следует отметить, что объем гражданской правоспособности указанных субъектов не совпадает. Причем ряд законодательных актов, определяя правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, использует различные понятия. Примером тому служит Земельный кодекс РФ, в статьях 9 и 10 которого закреплены полномочия Российской Федерации и субъектов РФ, а в статье 11 речь идет о полномочиях органов местного самоуправления, а не муниципальных образований. В Бюджетном кодексе РФ в статьях 7, 8 и 9 указывается на бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Лишь в Лесном кодексе РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования определены в качестве субъектов лесных отношений, а в разделе III, посвященном государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, названы полномочия Российской Федерации (ст. 46), а полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В ст. 65 Водного кодекса РФ предусмотрены полномочия Российской Федерации, а в ст. 68 - органов местного самоуправления, причем ст. 68 имеет неясное содержание, не позволяющее определить смысл ее закрепления. В частности, в ней определено, что "органы местного самоуправления наделяются всеми полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности", однако какими конкретно полномочиями, в этой статье не указано. Таким образом, не во всех нормативно-правовых актах четко обозначены субъекты соответствующих правоотношений и разграничены понятия "Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования" и "органы государственной власти и местного самоуправления". Различие между указанными субъектами гражданских правоотношений предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений в названные статьи законодательных актов. Так, в статьях 7, 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ должна идти речь о полномочиях Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В статьях 46, 47 Лесного кодекса РФ должны быть разграничены права Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Полномочия Российской Федерации и муниципальных образований в отношении водных объектов должны быть четко определены в Водном кодексе РФ. Реализация указанных положений представляется, на наш взгляд, сложным процессом, особенно относительно муниципальных образований как субъектов права собственности. В соответствии с ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" выделяются следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Причем согласно статье 50 данного Закона субъектами права собственности признаются поселение, муниципальный район и городской округ. Перечень объектов, находящихся в собственности поселений и муниципальных районов, не совпадает. Например, в собственности поселений находятся обособленные водные объекты на территории поселения, а в собственности муниципального района - обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района; в собственности поселений находятся земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселений в соответствии с федеральными законами, а в собственности муниципальных образований - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами. Среди объектов права собственности поселений названы леса, расположенные в границах населенных пунктов поселений, однако они отсутствуют в перечне объектов права собственности муниципальных районов. Данные примеры свидетельствуют о разном объеме гражданской правоспособности муниципальных образований и потребуют внесения многих изменений в действующее законодательство, например в нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения (прежде всего в Земельный кодекс РФ). Кроме того, если объем гражданской правоспособности указанных субъектов не совпадает, то у них существуют различные правовые возможности реализации права собственности. Например, только муниципальные образования имеют право использовать отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также финансовые средства, переданные органами государственной власти для реализации отдельных государственных полномочий. Некоторые виды недвижимого имущества, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т. п.). В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, данные природные объекты не могут стать бесхозяйными, ибо установлена законная презумпция нахождения их в государственной собственности. Эти виды имущества могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством. Все это связано не с особой, повышенной правовой охраной государственной собственности, а с особым публичным интересом к использованию такого рода объектов. Кроме того, муниципальные образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право: В 4 т. Том 2. / Под ред. Е. А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 95.

Государство и другие публично-правовые образования приобретают и осуществляют гражданские права, создают для себя гражданские обязанности и исполняют их. Особенность осуществления гражданской дееспособности публично-правовыми образованиями заключается в том, что, во-первых, от их имени действуют государственные органы и органы местного самоуправления; во-вторых, независимо от того, какие органы осуществляют гражданскую дееспособность, носителями соответствующих прав и обязанностей являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Таким образом, особенность субъектов права публичной собственности заключается в том, что они сочетают функции носителей публичной власти и возможности субъектов гражданского права, выступающих на равных началах с физическими и юридическими лицами в гражданских правоотношениях. Субъекты права публичной собственности самостоятельно, исходя из своей воли и интересов, определяют основания возникновения и прекращения своего права собственности, его содержание и формы осуществления. Так как в соответствии со ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, то ведущая роль в определении указанных вопросов принадлежит именно ей. В целом вопрос о гражданской правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований нуждается в дальнейшем научном изучении и исследовании в гражданском праве России.

Название документа