Приватизация земельных участков под объектами недвижимости

ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПОД ОБЪЕКТАМИ НЕДВИЖИМОСТИ

Е. В. ЕЛЬНИКОВА

Ельникова Е. В., кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Курского государственного технического университета.

Одним их важных направлений реализации принципа единой судьбы земельного участка и расположенного на нем строения (ст. 1 Земельного кодекса РФ 2001 г.) является закрепление в законодательстве правовых норм, регулирующих порядок и условия приватизации земельных участков под объектами недвижимости. Ранее, до вступления в действие Земельного кодекса РФ 2001 г., осуществление приватизации государственного и муниципального имущества не предусматривало необходимости одновременной приватизации и земельного участка, расположенного под приватизируемыми объектами недвижимости. В Федеральном законе от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <*> (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ) закреплен иной подход: п. 7 ст. 3 данного Закона предписывает, что со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации приватизация зданий, строений, сооружений промышленного назначения не допускается без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте. Дальнейшее развитие приведенные положения получили в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" <**> (далее - Закон о приватизации), в соответствии с п. 1 ст. 28 которого приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. (ред. от 31.12.2005) N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ". 2001. N 44. Ст. 4148. <**> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

В п. 7 ст. 28 Закона о приватизации устанавливается общий порядок определения цены выкупа земельного участка субъектами Российской Федерации в зависимости от численности населения, исходя из ставки земельного налога. Так, в поселениях с численностью свыше 3 миллионов человек цена выкупа может быть установлена в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка, от 500 тысяч до 3 миллионов человек - в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога, до 500 тысяч - в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога (на начало текущего года). До установления цены выкупа земельных участков субъектами Российской Федерации цена соответствующих земельных участков определяется исходя из указанных минимальных размеров. Следует согласиться с Д. В. Добрачевым в том, что, если до определения субъектом РФ цены земли в договоре купли-продажи по соглашению установили цену земельного участка без учета требований ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, данное обстоятельство не влечет признания договора незаключенным. Условие о цене в этом случае определяется исходя из соответствующей минимальной ставки земельного налога <*>. -------------------------------- <*> Добрачев Д. В. Проблемы судебной практики в сфере оборота земли. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 106.

Таким образом, положения данной статьи закрепляют императивный порядок исчисления выкупной цены земельного участка на основе ставки земельного налога. Следовательно, положения Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <*>, устанавливающие порядок определения рыночной цены земельного участка, не могут применяться в отношении земельных участков, приватизируемых одновременно с иными объектами недвижимости, а также собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (ред. от 22.08.2004, с изм. от 05.01.2006) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

Положения п. 7 ст. 28 Закона о приватизации об установлении цены выкупа земельных участков соответствуют положениям п. 2 ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ. Однако в нем не воспроизведено положение п. 3 ст. 2 этого Закона о том, что при продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Там же, в п. 3 ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, установлено, что поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3. Однако в связи с тем, что до настоящего времени Правительством РФ данные поправочные коэффициенты не утверждены, при расчете выкупной цены они принимаются равными единице. Отсутствие поправочных коэффициентов, учитывающих основной вид использования расположенных на земельном участке здания, сооружения, строения, не может служить основанием для отказа в продаже земельного участка. В результате анализа данных по 49 субъектам РФ установлено <*>, что максимально возможную кратность по всем земельным участкам применяют только 19, остальные устанавливают либо минимальную кратность, либо дифференцируют ее по категориям земельных участков и собственников объектов недвижимости, расположенных на них. В некоторых субъектах предусмотрены более низкие ставки для промышленных предприятий. В 2003 - 2004 годах появилась тенденция к снижению цены в регионах с развитой промышленностью. Так, например, в Перми кратность была снижена с 17 (максимальная) до 8. Цена земли снижена в Псковской, Архангельской, Волгоградской, Самарской, Омской, Свердловской, Новосибирской, Ростовской областях - т. е. в регионах, где расположено много крупных промышленных предприятий, которые в силу специфики их деятельности (оборонная промышленность, машиностроение и т. п.) обладают значительными по площади земельными участками. В Свердловской области установленная дифференцированная по категориям кратность снижена с 17 до 9,5 <**>. -------------------------------- <*> См.: Греф Г. О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 2. С. 13 - 14. <**> Там же.

Вместе с тем существуют примеры повышения органами власти субъектов РФ цены выкупа. Например, в Кемеровской области кратность сначала была снижена с 17 до 5 по всем населенным пунктам области, а затем вновь увеличена до 17 - по Кемерову и Новокузнецку, а по всем остальным населенным пунктам - до 10. В Новосибирской области по Новосибирску произошло увеличение кратности с 6 до 10, по остальным населенным пунктам изменилась разнонаправленно - по большинству снизилась с 6,7 до 3, но в некоторых, напротив, возросла с 5 до 10. В Самарской области с 1 января 2005 г. установлены максимально допустимые значения кратности, хотя до этого действовала формула расчета, в соответствии с которой устанавливалось, что чем больше выкупаемый земельный участок, тем ниже кратность. Те регионы, в которых изначально были установлены минимальные выкупные цены, начинают отказываться от такой практики. Это свидетельствует о том, что установление минимальной цены не приводит к массовому выкупу земельных участков, а также о том, что отдельные землепользователи, имеющие высокодоходный бизнес на небольших площадях (торговые центры, рынки, мастерские, АЗС), в состоянии платить максимальную цену за выкуп земельных участков <*>. -------------------------------- <*> Там же.

В 2005 г. цена выкупа земельных участков составила максимальную 10-кратную величину в Белгородской, Воронежской, Калининградской, Кировской, Кемеровской, Тюменской областях, Ставропольском крае, Республике Чувашия и др., 17-кратную величину - в Краснодарском крае, Свердловской области, минимальная ставка цены выкупа (3-кратная) применялась в Архангельской, Новгородской, Вологодской, Пермской областях, Красноярском крае (5-кратная). В Ханты-Мансийском АО действовала 5-кратная ставка, в Ростовской области 6-ти кратная, в Саратовской, Астраханской области, Республике Мордовия - 7-кратная, в Волгоградской области - 10-кратная <*>. -------------------------------- <*> Данные приведены на основе сравнительного анализа действующих цен выкупа за земли. См.: Греф Г. О. Указ. соч. С. 17.

В отношении земельных участков, подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, действуют специальные правила определения стоимости, устанавливающие еще более низкие ставки цены выкупа земельных участков. Так, в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона о приватизации стоимость земельных участков принимается равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тысяч человек или трехкратному размеру ставки земельного налога в остальных случаях. Следует отметить, что положения п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 подвергались критике, и в связи с этим предлагались их изменения. В частности, в пояснительной записке к проекту федерального закона N 183721-3 <*> "О внесении изменения и дополнения в ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, изменений и дополнения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", изменений и дополнений в статьи 11 и 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" отмечалось, что определенная в соответствии с п. 3 ст. 11 стоимость земельных участков отличается от кадастровой, т. е. рыночной, стоимости в десятки раз. Такая крайне заниженная цена означает практически бесплатную передачу земельных участков в собственность частных организаций, что противоречит основному принципу приватизации государственного имущества - государственное имущество должно приватизироваться по максимально возможной цене. Именно такой принцип реализован в законодательстве Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества и относится ко всему имуществу, за исключением земельных участков. В результате федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты несут ежегодные потери, исчисляемые миллиардами рублей. -------------------------------- <*> Пояснительная записка к проекту федерального закона N 183721-3 "О внесении изменения и дополнения в ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, изменений и дополнения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", изменений и дополнений в статьи 11 и 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СПС "КонсультантПлюс".

Предусмотренная зависимость конкретной цены земельного участка от количества жителей в населенном пункте является экономически не обоснованной, т. к. рыночная цена земельного участка зависит от соотношения спроса и предложения, качества, конкретного месторасположения, целевого назначения земельного участка. Например, в пос. Барвиха Московской области, где проживают 2 тысячи человек, земля очевидно гораздо дороже, чем в Екатеринбурге, численность населения которого превышает миллион человек <*>. Постановлением Государственной Думы от 5 февраля 2003 г. N 3590-III проект федерального закона N 183721-3 был все же отклонен <**>. -------------------------------- <*> Борисов А. Н., Гладких С. Р., Любимов А. П., Щербинин С. С. Комментарий к Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ) (постатейный) / Под ред. В. А. Вайпана // СПС "КонсультантПлюс". <**> Собрание законодательства РФ. 2003. N 7. Ст. 570.

Правительство Москвы обращалось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности п. 3 и п. 7 ст. 28 Закона о приватизации, п. 2 и 3 ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ. По утверждению Правительства Москвы, установлением необоснованно заниженных цен продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований свободно распоряжаться землей, собственниками которой они являются; ограничена их свобода экономической деятельности; нарушен конституционный принцип признания и защиты равным образом всех форм собственности; не учитываются особенности земли как объекта окружающей среды, являющегося невосполнимым природным ресурсом; нарушаются законные интересы народов, проживающих на соответствующих территориях. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 г. N 403-О, содержащиеся в запросе Правительства Москвы доводы фактически сводятся к тому, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны быть наделены правом определения в иных пределах стоимости земельных участков при продаже их собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений. Разрешение данного вопроса Конституционным Судом РФ фактически означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодательного органа, что не входит в полномочия Конституционного Суда РФ. Исходя из этого, в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы было отказано. Однако в мотивировочной части указанного Определения Конституционный Суд РФ все же указал, что оспариваемые положения, касающиеся принципа определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже их собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений, а также применяемых до установления субъектом Российской Федерации цены земли минимальных ставок земельного налога, не могут - с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в его решениях, - рассматриваться как нарушающие конституционные права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <*>. -------------------------------- <*> Определение Конституционного суда РФ от 05.11.2003 N 403-О "По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Российская газета. N 2. 14.01.2004.

По мнению Д. В. Добрачева, "закрепленный федеральным законом принцип расчета выкупной цены на основе действующих ставок налоговых платежей приводит к проблемам правовой неопределенности и порождает противоречивую судебную практику. В частности, действующее законодательство не позволяет однозначно определить единообразный механизм установления ставок земельного налога на всей территории Российской Федерации. В результате зависимости выкупной цены земли от ставок земельного налога цена купли-продажи земли в некоторых регионах бывает неоправданно завышенной или заниженной по сравнению с другими регионами. Нередко это приводит к продаже земли по явно завышенным ценам, в десятки раз отличающимся от реальной рыночной стоимости земли" <*>. С 1 января 2006 г. исчисление земельного налога будет проводиться на основании кадастровой стоимости земельного участка. Таким образом, кадастровая стоимость земельного участка становится одним из важнейших финансово-экономических показателей землепользования <**>. -------------------------------- <*> Добрачев Д. В. Проблемы судебной практики в сфере оборота земли. М., 2005. С. 107. <**> Там же. С. 111.

В целях обеспечения экономически обоснованной дифференциации выкупных цен на территории Российской Федерации Министерством экономического развития и торговли РФ предложена Концепция изменения порядка установления цены при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которая предусматривает установление выкупных цен законами субъектов РФ, исходя из кадастровой стоимости, в пределах не более: 20% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в поселениях с численностью населения свыше 3 млн. чел.; 5% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности. Ограниченные выкупные цены должны применяться также для случаев выкупа застроенных участков, ранее предоставленных для строительства на конкурсной основе по рыночной стоимости. В случаях, если на земельный участок, выкупаемый по правилам ст. 36 ЗК РФ, зарегистрировано право федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципального образования, полномочия по установлению цены выкупа земельного участка целесообразно передать соответственно Правительству РФ, органу государственной власти субъекта РФ, но с учетом ограничений, установленных субъектом РФ. Оплата приобретаемого земельного участка должна производиться единовременным платежом до регистрации перехода права собственности на земельный участок <*>. -------------------------------- <*> Греф Г. О. Указ. соч. С. 17 - 18.

Далее рассмотрим особенности правового регулирования отношений, возникающих в связи с приватизацией земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости. Статья 36 ЗК РФ выделяет в отдельную группу граждан и юридических лиц, имеющих объекты недвижимости на праве собственности, и устанавливает для них "исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды". Поскольку условием предоставления исключительного права является наличие права собственности на объекты недвижимости, из круга юридических лиц, обладающих таким правом, исключаются те из них, которые в силу закона не могут иметь объекты недвижимости в собственности (государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, учреждения). Как указано в п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 24 марта 2005 г., исключительность предоставляемого ст. 36 ЗК РФ права следует понимать в том смысле, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим земельным участком. В связи с этим установленный пунктом 1 статьи 5 Закона о приватизации запрет юридическим лицам, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не превышает 25%, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации указанными юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости <*>. -------------------------------- <*> Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 2005. N 5.

Следует обратить внимание на то, что если п. 1 ст. 36 ЗК РФ предоставляет исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды собственникам расположенных на них объектов недвижимости, то п. 3 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает обязанность собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, взять в аренду либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом ни сроки исполнения такой обязанности, ни санкции за неисполнение не установлены, что лишает ее практической значимости <*>. -------------------------------- <*> Иной подход законодателя имеет место в отношении установления обязанности юридических лиц, за исключением указанных в ст. 20 ЗК РФ, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести их в собственность по своему желанию до 1 января 2006 г. (п. 2 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). Эта норма может быть применена к собственникам объектов недвижимости - юридическим лицам (кроме казенных предприятий и учреждений), имеющим земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, однако вполне очевидно, что круг собственников объектов недвижимости шире, нежели указанные выше субъекты, поэтому одой лишь этой нормы недостаточно.

Процедура реализации исключительного права собственника здания, строения, сооружения на приватизацию земельного участка под этим зданием (или приобретение его в аренду) закреплена в п. п. 5 - 6 ст. 36 ЗК РФ: граждане или юридические лица должны обратиться в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты. Соответствующий орган в двухнедельный срок со дня поступления заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность или в аренду, готовит проект договора и направляет его заявителю с предложением о заключении договора. Отсутствие в формулировке установленного в п. 1 ст. 36 ЗК РФ четкого указания на возможность выбора предоставляемого исключительного права собственником объекта недвижимости породило немало вопросов по поводу того, кому принадлежит возможность выбора права на земельный участок, оформляемого в соответствии со ст. 36 ЗК РФ, - собственнику расположенного на нем объекта недвижимости или органу государственной власти или местного самоуправления. Как правило, собственники объектов недвижимости обращаются в уполномоченные органы с заявлениями о предоставлении им земельных участков в собственность. Для органов же государственной власти и местного самоуправления, как показывает практика, наиболее предпочтительным вариантом оформления правоотношений по использованию земельного участка является аренда, поскольку доходы от использования государственного или муниципального имущества (в том числе посредством сдачи его в аренду) являются одним из важных источников формирования соответствующих бюджетов. Кто же должен принимать окончательное решение о виде предоставляемого права? Складывающаяся практика применения ст. 36 ЗК РФ неоднозначна. Как отмечает В. В. Витрянский, после введения в действие ЗК РФ в судебно-арбитражной практике наметилось два подхода к решению подобных споров <*>. -------------------------------- <*> См.: Витрянский В. В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.

Существо первого подхода заключается в том, что право выбора вида договора (купля-продажа или аренда) имеет орган государственной власти или местного самоуправления, поэтому возможность обращения с иском в суд о понуждении к заключению определенного договора исключается <*>. Однако в случае, если соответствующий орган не осуществит свой выбор и не направит в двухнедельный срок проект одного из двух договоров заявителю, собственник здания (сооружения) получает право обратиться в суд, арбитражный суд с жалобой на неправомерные действия (бездействие) государственного органа или органа местного самоуправления. -------------------------------- <*> Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 13.05.2004 N Ф04/2808-1064/А27-2004; ФАС Московского округа от 09.07.2003 N КГ-А40/3909-03.

Сторонники данной точки зрения считают, что прерогатива решения вопроса об объеме прав на предоставляемый земельный участок должна принадлежать собственнику земли, который вправе выбирать наиболее приемлемый, приносящий максимальную выгоду способ хозяйствования. Кроме того, появляется возможность утраты муниципальным (государственным) образованием своей экономической основы вследствие массовой передачи земли в частную собственность <*>. -------------------------------- <*> См.: Кливер Е. П., Солодкевич И. М. О толковании статьи 36 Земельного кодекса РФ // Арбитражная практика. 2004. N 11. С. 12 - 14.

По справедливому утверждению С. М. Синицыной, приведенные аргументы не соответствуют введенному ЗК РФ принципу единства земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости. Закрепив указанный принцип в ст. 1 ЗК РФ и развивая его в ст. 36, законодатель предоставил собственникам объектов недвижимости право выкупать земельные участки, на которых данные объекты расположены, не ограничив это право усмотрением органов государственной власти и местного самоуправления. Упомянутый принцип может быть реализован в полной мере только при совпадении собственника земельного участка и объекта недвижимости на нем в одном лице <*>. -------------------------------- <*> Синицына С. М. Вопросы применения статьи 36 Земельного кодекса РФ // Арбитражная практика. 2005. N 10. С. 31.

Суть другого подхода состоит в том, что из названных норм ЗК РФ вытекает обязанность соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления, получивших заявление, направить в двухнедельный срок собственнику здания проект того договора (купли-продажи или аренды), который указан заявителем. При уклонении указанного органа от заключения договора, предложенного собственником здания (сооружения), последний на основании ст. 445 ГК РФ вправе потребовать понуждения к заключению соответствующего договора, а также передать на рассмотрение суда, арбитражного суда разногласия, возникающие при его заключении. Данную позицию разделяют многие специалисты. Так, Е. А. Галиновская считает, что выбор права, "на основании которого должен быть приобретен земельный участок, по смыслу законодательства остается за собственником недвижимости" <1>. В. В. Колотыркин также полагает, что "исходя из смысла ст. 36 ЗК РФ... право выбора принадлежит собственнику недвижимости, расположенной на участке" <2>. Аналогичного подхода придерживаются И. П. Писков <3>, С. М. Синицына, "поскольку он в наибольшей степени согласуется с действующим законодательством" <4>. -------------------------------- <1> Галиновская Е. А. Недвижимость на земельном участке (о некоторых проблемах приобретения прав на землю) // ЭЖ-Юрист. 2003. N 41. С. 10. <2> Колотыркин В. В. Практические аспекты приватизации земельных участков в городе Москве // Бюллетень нотариальной практики. 2003. N 1. С. 24. <3> Писков И. П. К вопросу о приватизации земельных участков // Коллегия. 2003. N 6. <4> Синицына С. М. Указ. соч. С. 32.

Действительно, п. 3 ст. 28 Закона о приватизации предусматривает предоставление земельного участка под объектом недвижимости в аренду на срок до 49 лет лишь по желанию собственника такого объекта. В то же время указано, что договор аренды земельного участка не является препятствием для его выкупа. Таким образом, "из буквального толкования приведенной нормы следует, что приобретение права аренды или права собственности на земельный участок - это право собственника объекта недвижимости" <*>. -------------------------------- <*> Там же.

В связи с наличием такой нормы возникает вопрос: будут ли положения Закона о приватизации действовать в отношении земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, не приобретенные в порядке приватизации (например, вновь возведенные объекты недвижимости), а также приватизированные, но впоследствии перешедшие в собственность других лиц (на основании сделок, при реорганизации юридических лиц и т. п.)? С. М. Синицына дает положительный ответ на этот вопрос, принимая во внимание сферу действия упомянутого Закона, с чем вполне можно согласиться. Так, рассматриваемый Закон регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом <*>. Согласно п. 3 ст. 28 Закона о приватизации отношения, связанные с выкупом земельных участков собственниками объектов недвижимого имущества, которые расположены на этих земельных участках, попадают в сферу действия этого Закона. -------------------------------- <*> Там же.

Подход, согласно которому выбор вида права принадлежит собственнику недвижимости, получил широкое распространение в судебно-арбитражной практике. Так, в Постановлении ВАС РФ от 17 августа 2004 г. N 4345/04 указано, что исходя из ч. 1 ст. 36 ЗК РФ юридические лица, имеющие в собственности здания, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное по своему выбору право на аренду или приобретение в собственность земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости. При этом договор аренды не препятствует выкупу земельного участка <*>. -------------------------------- <*> См. также: Постановления Президиума ВАС РФ от 09.12.2003 N 11314/03, от 28.12.2004 N 10000/04, от 12.04.2005 N 9940/04; ФАС Дальневосточного округа от 27.11.2002 N Ф03-А04/02-2/2111, от 16.05.2003 N Ф03-А04/03-1/1029; ФАС Волго-Вятского округа от 23.05.2003 по делу N А43-11730/02-9-534.

Рассматриваемая проблема отчасти получила освещение в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11. Согласно п. 4 данного Постановления в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 АПК РФ. При этом следует учитывать, что ответчиком по такому иску является собственник земельного участка (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице его уполномоченного органа. Полагаем, что для полного устранения разночтений в целях достижения унификации правоприменения следует внести изменения в ст. 36 ЗК РФ, дополнив ее указанием на возможность выбора приобретаемого права на земельный участок собственником объекта недвижимости и сформулировать абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК РФ в следующей редакции: "Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение прав аренды земельных участков по своему выбору имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами". Аналогичные изменения следует внести в п. 3 ст. 36 ЗК РФ, устанавливающий порядок приобретения прав собственниками объектов недвижимости, расположенных на неделимом земельном участке. Как установлено в п. п. 6, 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 в случае признания действия (бездействия) исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления незаконным суд обязывает соответствующий орган подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости. При рассмотрении споров, связанных с понуждением к заключению договора купли-продажи земельного участка, следует учитывать, что такой договор заключается в порядке, предусмотренном статьей 445 ГК РФ. В качестве одной из особенностей порядка заключения такого договора необходимо отметить, что уполномоченный государственный орган до заключения договора обязан принять, в рамках своей компетенции, решение (постановление), например, о приватизации земельного участка, который будет служить объектом продажи, и т. п. <*>. Примерная форма решения о предоставлении в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, утверждена распоряжением Минимущества РФ от 2 сентября 2002 года <**>. Этим же распоряжением также была утверждена примерная форма договора купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка. -------------------------------- <*> Добрачев Д. В. Указ. соч. С. 98. <**> Распоряжение Минимущества РФ от 2 сентября 2002 г. N 3070-р "Об утверждении примерных форм решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков" // БНА ФОИВ. 2002. 44.

При принятии решения о приватизации земельных участков следует учитывать, что не все из них могут быть переданы в частную собственность. В п. 8 ст. 28 Закона о приватизации установлен перечень земель, земельные участки в составе которых не подлежат отчуждению, который соответствует установленному в п. 5 ст. 27 ЗК РФ перечню ограниченных в обороте земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель: сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов; зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению; водоохранного и санитарно-защитного назначения; общего пользования; транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов, аэропортов, а также отведенные (зарезервированные) для перспективного развития; предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования. В перечне земель, земельные участки в составе которых не подлежат отчуждению, указаны также земли, не подлежащие отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации, т. е. изъятые из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами, указанными в п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ. Так как далеко не каждый собственник здания имеет финансовую возможность приобрести земельный участок сразу в собственность, первоначально земельный участок может быть взят собственником здания в аренду с целью последующего выкупа. К сожалению, складывающаяся судебно-арбитражная практика лишает собственника здания, арендовавшего земельный участок после вступления в силу ЗК РФ, возможности выкупить его в дальнейшем <*>. -------------------------------- <*> Синицына С. М. Указ. соч. С. 34.

Как следует из п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11, наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Если же договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ. С. М. Синицына приводит серьезные возражения против подобного ограничительного толкования ст. 36 ЗК РФ. Во-первых, как было отмечено ранее, согласно ст. 28 Закона о приватизации договор аренды земельного участка не является препятствием для его последующего выкупа. Данная норма права не ставит решение вопроса о возможности выкупа земельного участка в зависимость от момента заключения договора аренды (до введения в действие ЗК РФ или после). Во-вторых, согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота устанавливается ЗК РФ, федеральными законами. Однако ни ЗК РФ, ни Закон о приватизации, ни иные федеральные законы не содержат подобного рода запретов или ограничений на приватизацию земельных участков под объектами недвижимости. Таким образом, в п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 N 11, по существу, содержится ограничение оборотоспособности земельных участков, не предусмотренное нормами действующего законодательства <*>. -------------------------------- <*> Синицына С. М. Указ. соч. С. 34 - 35.

При анализе п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 возникает и другой вопрос: в случае отчуждения здания, расположенного на арендуемом земельном участке, вправе ли новый собственник здания, который становится арендатором земельного участка под зданием, выкупить данный земельный участок на основании ст. 36 ЗК РФ? Иными словами, имеет ли он право выбора вида землепользования, предусмотренное п. 1 ст. 36 ЗК РФ, или, поскольку после введения в действие ЗК РФ выбор уже был сделан предыдущим собственником, любой последующий правообладатель здания связан данным выбором <*>? -------------------------------- <*> Там же. С. 35.

Для решения обозначенных спорных вопросов необходимо привести абз. 2 ст. 36 ЗК РФ в соответствие со ст. 28 Закона о приватизации, дополнив его следующим положением: "Договор аренды не является препятствием для выкупа земельного участка". Еще одним недостатком действующего порядка переоформления прав на земельные участки, в основе которого лежит незавершенность процесса разграничения государственной собственности на землю, является сложность установления органа власти, уполномоченного на распоряжение земельным участком. Согласно п. 14 ст. 43 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающему правила определения продавца земельного участка, до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством РФ к собственности РФ или собственности субъектов РФ, принимают: 1) органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости; 2) органы, уполномоченные Правительством РФ, - в отношении земельных участков, на которых расположены иные объекты недвижимости. В целях преодоления обозначенных проблем считаем заслуживающим поддержки предложение Правительства РФ о целесообразности передачи органам местного самоуправления полномочий по распоряжению земельными участками, на которых расположены объекты недвижимости, находящиеся в частной собственности, независимо от того, из какой собственности были приватизированы такие объекты недвижимости, а также от того, какой из уровней власти принимал решение о предоставлении земельного участка <*>. -------------------------------- <*> Греф Г. О. Указ. соч. С. 19.

Подводя итог, следует отметить, что правовое регулирование приватизации земельных участков под объектами недвижимости должно способствовать, с одной стороны, наиболее полному обеспечению интересов собственников объектов недвижимости, с другой стороны, учитывать публичные потребности, связанные с использованием земель в различных целях, только в этом случае его можно считать эффективным.

------------------------------------------------------------------

Название документа