Отбор банков в систему страхования вкладов граждан: какие надо извлечь уроки

(Хандруев А. А.)

("Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2006, N 3)

Текст документа

ОТБОР БАНКОВ В СИСТЕМУ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ ГРАЖДАН:

КАКИЕ НАДО ИЗВЛЕЧЬ УРОКИ

А. А. ХАНДРУЕВ

А. А. Хандруев, доктор экономических наук, профессор.

Вплоть до самого недавнего времени Россия оставалась одной из немногих индустриальных стран, в которой отсутствовала система обязательного страхования вкладов граждан в коммерческих банках. В течение почти 10 лет Госдума обсуждала различные версии законопроекта, регулирующего условия и порядок защиты интересов вкладчиков. Результатом этой работы, как известно, стало принятие в декабре 2003 года Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Как свидетельствует общемировая практика, в различных странах при всей общности понимания существа страхования депозитов складываются специфические законодательные, организационные и финансовые механизмы защиты вкладов физических лиц. Не стала исключением и Россия, обогатившая международный опыт страхования вкладов целым рядом новаций.

В задачи нашей статьи не входит развернутый анализ особенностей российской системы страхования вкладов, которая делает только первые шаги и не накопила эмпирического материала, достаточного для широких обобщений. Ограничимся только одним элементом, который в течение почти двух лет держал в напряжении российское банковское сообщество, а именно процедурой отбора банков в систему страхования вкладов граждан. Без преувеличения можно сказать, что разработка системы количественных и качественных показателей соответствия банков предъявляемым требованиям с последующей громоздкой процедурой их отбора, пожалуй, главная новация, привнесенная Россией в копилку мирового опыта страхования депозитов.

Желание подвергнуть все без исключения коммерческие банки жесткой проверке на предмет их финансовой устойчивости родилось не сразу и имело свою историю. Дело в том что в течение многих лет противники формирования системы обязательного страхования вкладов выдвигали аргумент, что сначала необходимо очистить банковскую систему от нежизнеспособных и потенциально несостоятельных организаций, а только затем ставить вопрос о принятии закона о страховании депозитов частных лиц. Объяснение было очень простым: в случае допуска потенциальных банкротов в систему страхования вкладов вся тяжесть по выполнению обязательств ложилась на плечи финансово устойчивых банков.

Еще один довод в пользу целесообразности сплошной проверки коммерческих банков основывался на широко бытующем представлении, особенно за рубежом, о слабости российского банковского сектора и низкой степени доверия к нему со стороны кредиторов, клиентов и вкладчиков. Именно по этой причине Банк России как орган банковского надзора инициировал эту затратную и не во всем бесспорную акцию.

Российская процедура отбора в систему страхования вкладов основывалась на трех принципиальных моментах.

1. В ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" статьями 44 и 45 были определены требования к участию в системе страхования вкладов и порядок вынесения Банком России соответствующего заключения.

Важно подчеркнуть, что депутаты Госдумы заложили в нормы Закона не только количественные, но и качественные показатели, которые имеют оценочный характер и могут быть подвержены субъективной интерпретации. Кстати, на стадии обсуждения проекта данного Закона представители банков и банковских ассоциаций высказывали опасения относительно показателей, оценивающих качество внутреннего контроля и управления рисками.

2. В соответствии с п. 3 ст. 44 ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" состав показателей финансовой устойчивости банков и методики их расчета определялись Банком России и регулировались его нормативными актами.

Строго говоря, в таком подходе нет ничего необычного. Вполне объяснимо, что именно орган банковского надзора отбирает показатели финансовой устойчивости банков и методики их расчета. Однако депутаты Госдумы не учли того существенного обстоятельства, что в состав показателей Банком России будут включены такие, которые присущи банковскому надзору, основанному на профессиональном суждении. Между тем Банк России только начинает переход к риск-ориентированному надзору за деятельностью банков, который предполагает наличие встроенных механизмов согласования конфликтных ситуаций, сведение к минимуму риска предвзятого отношения и атмосферу доверия между надзорным органом и кредитными организациями. К сожалению, но это факт, что законодательная база регулирования банковской деятельности и надзорная практика к моменту запуска отбора банков в систему страхования вкладов не были адаптированы к использованию показателей, основанных на оценочном суждении.

3. ФЗ " О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" в ст. 45 определил порядок подачи повторных ходатайств о допуске в систему страхования и заявлений об обжаловании отрицательного заключения.

По чисто внешним признакам эти нормы Закона закладывали надежную основу для объективного рассмотрения повторных ходатайств банков и заявлений об обжаловании отрицательного заключения. Проблема заключалась только в одном, а именно: повторные ходатайства и заявления об обжаловании рассматривались органом государственного управления, который ранее уже вынес отрицательное заключение. Иными словами, коммерческие банки жаловались Банку России на Банк России. Депутаты Госдумы начисто отстранились от процедуры отбора банков в систему страхования вкладов. Ими не был предусмотрен механизм парламентского контроля и гласности, они не позаботились о создании независимой экспертной группы, которая могла бы взять на себя функции уполномоченного наблюдателя. Госдума ни разу не рассмотрела ход отбора банков в систему страхования вкладов. Не было проведено ни одного парламентского слушания по этому вопросу. Результаты отбора банков не стали предметом рассмотрения на заседании Госдумы или ее профильного комитета. В результате, судебные органы встали перед неразрешимой дилеммой: либо de facto брать на себя несвойственные им функции и полномочия органа банковского надзора, либо полагаться на решения Банка России.

Более того, практика применения данного Закона показала наличие в нем серьезных изъянов, устранять которые пришлось в "пожарном порядке". В частности, в соответствии с п. 12 статьи 45 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" банки имели право в течение месяца обжаловать отрицательное заключение по итогам рассмотрения повторного ходатайства в Комитет банковского надзора, а в случае подтверждения им отрицательного заключения - повторно обжаловать Председателю Банка России в течение месяца после такого подтверждения. Порядок рассмотрения заявления об обжаловании отрицательного заключения был определен Положением Банка России от 16 января 2004 г. N 247-П "О порядке рассмотрения Банком России заявления об обжаловании отрицательного заключения Банка России на повторное ходатайство о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов". Данное Положение было зарегистрировано Министерством юстиции Российской Федерации 23 января 2004 г. (регистрационный N 5483).

В то же время согласно статье 47 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" Банк России был обязан не позднее 21 месяца со дня вступления Закона в силу ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц для банков, которые не прошли отбор в систему страхования вкладов. Вследствие этого банки, рассмотрение заявлений которых об обжаловании отрицательного заключения Банка России на повторное ходатайство приходилось на период после 27 сентября 2005 г., подверглись необоснованной дискриминации. Эти банки наказывались за то, что действуют в строгом соответствии с порядком, установленным нормативными документами Банка России. Более того, они были поставлены в неравные условия с теми банками, заявления которых были вынесены на Комитет банковского надзора до 27 сентября 2005 г.

Регламент работы Комитета банковского надзора должен был быть определен Банком России таким образом, чтобы к 27 сентября 2005 г. по всем банкам завершить процедуру рассмотрения обжалования отрицательного заключения на повторное ходатайство Комитетом банковского надзора, а в случае подтверждения им отрицательного заключения - Председателем Банка России. Однако график заседаний Комитета банковского надзора был составлен таким образом, что последнее заседание, на котором рассматривались повторные ходатайства, состоялось 21 сентября 2005 г.

Просчеты в организации работы Комитета банковского надзора приводили к тому, что в отношении этой группы банков начинал действовать принцип презумпции виновности. Введение запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц наносило ущерб их деловой репутации и приводило к упущенной выгоде. Между тем имелись примеры того, что Банк России мог в ряде случаев менять ранее принятое решение.

Складывалась ситуация, при которой, с одной стороны, банки строго следовали нормативному акту Банка России (Положение N 247-П "О порядке рассмотрения Банком России заявления об обжаловании отрицательного заключения Банка России на повторное ходатайство о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов"), с другой стороны, они не могли устанавливать сроки рассмотрения их повторных ходатайств и заявлений об обжаловании отрицательного заключения на Комитете банковского надзора, лишаясь тем самым своего законного права оспаривать решения Банка России.

Как известно, выход был найден путем внесения соответствующей поправки. Однако недоработанность данного Закона этим не ограничивалась. Обсуждение заявлений банков на Комитете банковского надзора имело закрытый характер, банки не приглашались на заседания Комитета и, что самое главное, они не получали развернутых мотивированных заключений. В целом ряде случаев банки могли только догадываться о причинах вынесенного отрицательного заключения. Более того, возникали ситуации, когда в актах инспекционных проверок не отмечалось существенных нарушений и по формальным признакам не было поводов отказывать в допуске в систему страхования вкладов. Из этого вытекало только одно: Комитет банковского надзора мог руководствоваться какими-то особыми соображениями. Не исключено, что для этого были веские основания, но тогда они должны были найти отражение либо в актах инспекционных проверок, либо в показателях и критериях отбора банков.

Трудно признать также обоснованной практику вынесения банкам предписаний буквально за 7 - 10 дней до рассмотрения их заявлений на Комитете банковского надзора. Имели место случаи, когда банкам предписывалось в течение 30 дней уплатить штраф и в двухнедельный срок представить отчет о проведенной работе, но рассмотрение повторного ходатайства в экстренном порядке выносилось на заседание Комитета банковского надзора. Складывалось впечатление, что структурные подразделения Банка России, выдав предписание, и не намеревались принимать к сведению актуальную информацию для вынесения объективного решения при оценке качества управления банком, его операциями и рисками.

Результаты марафона по отбору банков в систему страхования известны. 935 из 1150 банков, подавших ходатайства, стали ее участниками. На долю этих банков приходится 99,4% всех вкладов граждан. Для кого-то, возможно, имеются основания говорить, что гора родила мышь. Но для большинства участников рынка банковских услуг проделанная работа была полезной. Она побудила банки заметно повысить прозрачность структуры собственности, улучшить качество капитала и активов, ответственно подходить к организации корпоративного управления и внутреннего контроля, адекватнее оценивать принимаемые на себя риски и повысить качество управления ими. Банк России получил уникальную возможность внести необходимые изменения в надзорную практику и повысить ее эффективность.

Но сделаны только первые шаги. На очереди создание целостной системы мониторинга финансовой устойчивости банков, как уже принятых в систему страхования вкладов, так и тех, кто намеревается в нее вступить. Тем более важно уже сейчас ответственно подойти к внесению необходимых поправок в ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и в соответствующие нормативные акты Банка России. На наш взгляд, они должны в первую очередь коснуться усиления контроля Госдумы за прозрачностью процесса принятия решений, отладки механизмов досудебных и судебных процедур разрешения конфликтных ситуаций, создания атмосферы доверия между надзорными органами и коммерческими банками.

Название документа