Право частной собственности на земельный участок лиц, обладающих двойным или вторым гражданством

ПРАВО ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ЛИЦ, ОБЛАДАЮЩИХ ДВОЙНЫМ ИЛИ ВТОРЫМ ГРАЖДАНСТВОМ

А. И. МЕЛИХОВ

Мелихов Александр Иванович - научный сотрудник отдела научной информации и координации научных исследований Волгоградской академии МВД России.

Земельная реформа, проходящая в России, имеет множество аспектов, представляющих интерес для теории и правоприменительной практики. Одним из них является вопрос о земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц, апатридов и бипатридов. Важность исследования правосубъектности последних заключается в том, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы", признав возможность иностранных граждан и лиц без гражданства иметь в частной собственности земельные участки на территории Российской Федерации, не затронул вопрос о распространении данного правила на лиц, имеющих гражданство как Российской Федерации, так и гражданство иностранного государства (бипатридов). Действующая Конституция РФ в статье 62 закрепляет право гражданина России иметь гражданство (подданство) иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Статья 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изм. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г.) (далее - Закон о гражданстве) раскрывает содержание данного права, указывая, что гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. Буквальное толкование вышеприведенных норм позволяет нам включить бипатридов в число субъектов права частной собственности на земельный участок без учета ограничений, предусмотренных по категориям земель и их местоположению для иностранцев и лиц без гражданства. Однако если рассмотреть данную категорию граждан с позиции целей данных правоограничений, то правомерность такого утверждения вызывает у нас сомнения. Особый правовой статус иностранцев и лиц без гражданства, как было отмечено в вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ, "...имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым - реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности" <*>. -------------------------------- <*> Постановление от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Фактически Конституционный Суд РФ признал потенциальную угрозу неограниченной возможности лиц, не являющихся гражданами РФ, обладать на праве частной собственности земельными участками как публичным интересам Российской Федерации (территориальной целостности, суверенитету, экономическим интересам), так и частным интересам граждан РФ (равные условия конкуренции). Если оценивать возможность нанесения вреда указанным государственным и частным интересам со стороны бипатридов, то, на наш взгляд, она еще выше, чем у лиц, не обладающих гражданством РФ. Такой вывод основан на том, что бипатриды, располагая более широким кругом прав и свобод, чем иностранные граждане и лица без гражданства, имеют и более широкие возможности (по сравнению с гражданами России) избежать исполнения обязанностей. Примером может послужить уклонение бипатридов от воинской обязанности, когда лица, подлежащие призыву в России, якобы выезжают на постоянное местожительство в страну второго гражданства, регистрируются в российском посольстве, а по возвращении в Россию выписываются с постоянного места жительства и становятся фактически недоступными для воинского учета. В сфере земельных правоотношений бипатриды также имеют ряд возможностей уклониться от выполнения обязанностей частного собственника земельного участка. Например, гражданин России, разработав месторождение полезных ископаемых и не желая производить дорогостоящие работы по приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, должен будет при попытке выхода из гражданства России выполнить перед Российской Федерацией обязательства, предусмотренные федеральным законом (ст. 20 Закона о гражданстве). В противном случае ему будет отказано в выходе из гражданства. У бипатрида в подобной ситуации никаких затруднений не возникает. И это далеко не единственный случай возможного уклонения бипатрида от исполнения предусмотренных законом обязанностей <*>. -------------------------------- <*> См., например: Свинарев В. В. К вопросу о правовом регулировании статуса лиц с двойным гражданством // Право и политика. 2001. N 2; Авакьян С. А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5 и др.

Необходимо отметить, что явление "бипатризма" неоднородно и, как отмечают исследователи <*>, может существовать в двух формах. Первая - легальная форма бипатризма, предусмотренная в вышеназванных статьях Конституции и Закона о гражданстве, официально именуется двойным гражданством <**>. В качестве юридического основания для возникновения у гражданина двойного гражданства выступает наличие международного договора Российской Федерации или федерального закона. В настоящее время федерального закона, регулирующего проблему двойного гражданства, не существует, а международные договоры, касающиеся данной проблемы, заключены только с Таджикистаном и Туркменистаном. В данных договорах специально оговорены такие вопросы, как военная служба, социальное обеспечение и объем других прав и свобод граждан, имеющих двойное гражданство. -------------------------------- <*> См.: Белов А. В. Двойное гражданство и проблема лояльности // Правоведение. 2002. N 2. <**> См., например, ст. 3 Закона о гражданстве: "двойное гражданство - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства".

Вторая форма бипатризма существует вне сферы российского правового регулирования и может возникнуть вследствие юридического события как результат коллизий "принципа крови" и "принципа территории" в законодательстве двух стран либо вследствие сознательных действий граждан РФ по самостоятельному приобретению или восстановлению гражданства другого государства. Возможность наличия у гражданина второго гражданства не устраивала ни советского, ни современного российского законодателя, что следует из ряда действующих Конвенций между СССР и Румынией 1978 г., СССР и ЧССР 1980 г., закрепивших намерение сторон ликвидировать на основе добровольного выбора гражданства заинтересованными лицами имеющиеся случаи двойного гражданства, а также предотвратить возникновение случаев двойного гражданства в будущем. В настоящее время законодатель также не поощряет наличие двух гражданств, поскольку в силу пп. "г" п. 1 ст. 13 Закона о гражданстве при приеме в гражданство России гражданин иностранного государства должен обратиться в полномочный орган своего государства с заявлениями об отказе от имеющегося у него иного гражданства. Разумеется, такого отказа не требуется, если двойное гражданство предусмотрено международным договором Российской Федерации или Законом о гражданстве. Данной нормой законодатель не позволяет распространяться указанной форме бипатризма. Несмотря на отрицательное отношение ко второму гражданству со стороны ведущих правоведов <*> и российского законодателя, оно принимает распространенный характер, причем в подавляющем большинстве случаев это происходит не в результате юридического события, а вследствие сознательных действий граждан России. Так, уже хрестоматийным можно назвать случай, когда заместителем секретаря Совета безопасности РФ стал Б. А. Березовский - россиянин с израильским гражданством, хотя, на наш взгляд, обеспечивать безопасность одного государства, сохраняя лояльность к другому, довольно сложно. -------------------------------- <*> См. например: Авакьян С. А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5.

Более того, представляются совершенно неясными политические последствия избрания президентом России лица с двойным гражданством, например, российско-украинским. Как он будет решать проблемы Черноморского флота <*>? -------------------------------- <*> Авакьян С. А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5.

Таким образом, российская правовая система оказалась не готова к массовому появлению лиц с двойным гражданством, что представляет угрозу безопасности Российской Федерации и частным интересам граждан России. Попытки законодательно разрешить указанную ситуацию со стороны органов государственной власти имеют фрагментарный, а иногда и эмоциональный характер. Так, в связи со скандалом вокруг назначения заместителем секретаря Совета безопасности РФ Березовского Б. А. и его двойного гражданства Государственная Дума Федерального Собрания РФ своим постановлением поручила Министерству внутренних дел РФ проверить наличие двойного гражданства у граждан Российской Федерации, занимающих государственные должности депутатов Государственной Думы <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ N 1099-II ГД "О проверке наличия двойного гражданства у граждан Российской Федерации, занимающих государственные должности" от 12 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1029.

Позже Комитет по законодательству Государственной Думы подготовил проект Федерального закона "О внесении дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации". Он предполагал привлекать к уголовной ответственности российских граждан, которые в корыстных целях незаконным путем приобрели гражданство иностранного государства ("двойное гражданство") во время их временного пребывания за пределами России при сохранении гражданства Российской Федерации <*>. Позже был принят ряд нормативно-правовых актов, ограничивающих возможность доступа бипатридов к государственной тайне <**>, по учреждению теле-, видеопрограмм и организаций (юридических лиц), осуществляющих телевещание <***> и др. -------------------------------- <*> Сообщение РИА Новости от 03.10.2002. <**> Постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1003 "Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне" // СЗ РФ. 1998. N 35. Ст. 4407. <***> См.: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ред. от 2 ноября 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4377.

По нашему мнению, разрешение создавшейся проблемы в обязательном порядке должно найти закрепление в федеральном законодательстве и не носить радикального характера, поскольку бипатризм является естественным результатом глобализации мирового сообщества и, как отмечают некоторые авторы, может использоваться в целях сохранения связи государства со своими гражданами, эмигрировавшими за границу для усиления своего влияния в дружественных странах. При этом государство может извлекать пользу из деятельности и опыта своих сохранивших гражданство соотечественников, "которые могли бы в определенной мере считаться посланниками страны своего происхождения" <*>. Вопрос в том, чтобы адаптировать данное явление к современной российской действительности, не допустив ущемления частных и публичных интересов. -------------------------------- <*> Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойного гражданства. С. 47.

Применительно к исследуемой нами проблеме при определении содержания права частной собственности на землю бипатридов следует исходить из их ограниченного правового статуса. Предпосылки для данных ограничений имеются в российском и международном законодательстве. Так, не ратифицированная до сих пор Российской Федерацией Европейская конвенция о гражданстве (Страсбург, 7 ноября 1997 г.) оставляет возможность государствам-участникам определить в своем внутреннем законодательстве определенный ряд ограничений в отношении лиц с множественным гражданством. Конституция России (ч. 2 ст. 62) также не закрепляет абсолютного характера прав и свобод лиц с двойным гражданством, указывая на возможность их ограничения федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Аналогичные нормы имеются в ст. 6 Закона о гражданстве, а также в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (ред. от 31 декабря 2005 г.) <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670; Российская газета. 2005. 31 декабря.

Анализ вышеперечисленных норм приводит к логическому выводу о необходимости принятия федерального закона, регулирующего правовой статус бипатридов в условиях отсутствия международного договора Российской Федерации. На наш взгляд, данный закон должен регламентировать порядок регистрации наличия второго или двойного гражданства, особенности государственной службы и реализации политических прав, особенности социального обеспечения, прохождения военной службы и другие вопросы. Поскольку правоотношения гражданства не носят частного характера, а представляют собой устойчивую связь между государством и человеком, обязанность декларирования наличия двойного гражданства будет вытекать из общей концепции гражданства, предусматривающей, что "государство в обмен на обязанности, которые оно исполняет по отношению к собственным гражданам, со своей стороны может рассчитывать на определенную лояльность от лиц, которые имеют его гражданство" <*>. Императивность указанным нормам могло бы придать внесение соответствующих дополнений в КоАП РФ и УК РФ, предусматривающих ответственность за умышленное сокрытие факта двойного или второго гражданства, а также за уклонение от выполнения обязательств, предусмотренных законодательством России. -------------------------------- <*> Белов А. В. Двойное гражданство и проблема лояльности // Правоведение. 2002. N 2.

Вопрос о возможности приобретения бипатридами земельных участков на праве частной собственности целесообразно разрешить посредством внесения дополнений в Земельный кодекс РФ, уже предусматривающий дифференциацию субъектов данного права по признаку гражданства. В связи с этим нормы о правовом статусе бипатридов гармонично дополнят его, обеспечив единство норм, регулирующих земельные отношения. Если же международным договором Российской Федерации о двойном гражданстве будут установлены иные особенности регулирования прав на землю лиц с двойным гражданством, чем предусмотренные ЗК РФ, то в силу ст. 4 ЗК РФ будут применяться правила международного договора. Как нами уже отмечалось, второе гражданство в подавляющем большинстве случаев возникает вследствие сознательных действий граждан России по самостоятельному приобретению или восстановлению гражданства другого государства, что подразумевает наличие у них свободы выбора. Поэтому основным принципом ограничения возможностей по осуществлению полномочий частного собственника в отношении земельного участка, расположенного на территории России, должно являться свободное добровольное волеизъявление лица, обладающего или имеющего желание обладать статусом бипатрида. Подобный механизм ограничения конституционных прав уже имеется в российском законодательстве. Так, в соответствии со ст. ст. 10, 56 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утв. Постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1) (с изменениями от 24 декабря 1993 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 22 августа 2004 г.), сотрудники органов внутренних дел лишены предусмотренных ч. 1 ст. 34 Конституции РФ права на свободное использование своих способностей для предпринимательской деятельности, а также права на забастовку. Приобретая дополнительный комплекс прав сотрудника органов внутренних дел, гражданин добровольно отказывается от части экономических и социальных прав в целях обеспечения публичных интересов, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Ограничения бипатридов в возможности обладать на праве частной собственности земельным участком на территории России должны быть основаны на том же принципе сочетания частных и публичных интересов, что и ограничения, связанные с правовым статусом военнослужащего или сотрудника органов внутренних дел. Таким образом, обосновав необходимость и основания для установления некоторых изъятий из права частной собственности бипатридов на земельный участок, необходимо рассмотреть вид и пределы таких ограничений. При этом ограничения вышеуказанного права бипатридов, иностранцев и апатридов не будут одинаковыми по содержанию. Бипатрид, будучи гражданином РФ, обладает правом на бесплатное приобретение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 28 ЗК РФ), в то время как для иностранцев и апатридов земельные участки предоставляются в собственность только за плату. При решении вопроса о возможности бипатридов бесплатно приобретать в собственность земельные участки необходимо обратить внимание на цели и способы такого приобретения. Этих способов два. Во-первых, ч. 5 ст. 20, ч. 3 ст. 21 ЗК РФ предусматривают возможность однократного бесплатного приобретения гражданином в собственность земельного участка, находящегося у него на праве постоянного (бессрочного) пользования или в пожизненном наследуемом владении. По сути дела речь идет о переоформлении титула прав на земельные участки гражданами, уже реально ими владеющими, а не о предоставлении земельного участка впервые. Во-вторых, для некоторых категорий населения (например, Героев России) предусматривается возможность бесплатного получения в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, под садово-огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, устанавливаемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности <*>. -------------------------------- <*> См., например, п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" (с изменениями от 30 июля 1996 г., 7 августа 2000 г., 13 июля 2001 г., 28 декабря 2004 г., 23 июля 2005 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 7. Ст. 247; СЗ РФ. 2005. N 30 (часть 2). Ст. 3133.

Устанавливая возможность бесплатного приобретения земельных участков в частную собственность для граждан России, законодатель преследовал следующие цели. Во-первых, постепенный отказ от указанных видов ограниченных вещных прав как от пережитков социалистической системы (право постоянного бессрочного пользования) либо явления, присущего переходному периоду российской экономики (право пожизненного наследуемого владения), и замена его правом аренды или правом частной собственности. Во-вторых, поощрение определенных категорий граждан (Героев России, лиц, награжденных определенными государственными наградами, лиц, пострадавших от воздействия радиации, и др.). В-третьих, формирование у граждан России начального капитала, необходимого для использования его как для улучшения жилищных условий <*>, так и для предпринимательской деятельности. Вышеназванные вещные права не давали возможности их владельцу закладывать земельные участки целиком или по частям, сдавать их в аренду, продавать либо осуществлять с ними иные сделки. Кроме того, учитывая тот факт, что земля является основным уникальным и неизменяемым средством производства, данный способ приобретения права частной собственности необходимо рассматривать как передачу государственных средств производства в частные руки, то есть как приватизацию, на что и указывают нормы ЗК РФ (п. 4 ст. 28, п. 1 ст. 36). -------------------------------- <*> См., например: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" (с изменениями от 14 февраля 2002 г., 26 июля 2004 г., 24 октября 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770; 2005. N 44. Ст. 4560.

Из предусмотренных ЗК РФ семи категорий земель, только как средство производства можно рассматривать лишь земли лесного фонда и земли сельскохозяйственного назначения. При этом земли лесного фонда ограничены в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ), а оборот земель сельскохозяйственного назначения допускается в объеме, установленном Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 18 июля 2005 г.). Бесплатное переоформление права частной собственности на земельные участки в составе категории земель сельскохозяйственного назначения создает лучшие условия хозяйствования для граждан России, чем обеспечивает их более высокую конкурентоспособность перед иностранным капиталом. Таким образом, земельный участок при его приватизации можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как объект частного интереса (личное имущество) и, во-вторых, как объект публичного интереса (самостоятельное обеспечение населения продовольствием как залог экономической независимости государства от стран-экспортеров сельскохозяйственной продукции). Как личное имущество бипатрида земельный участок, несомненно, может переоформляться в частную собственность, однако если он обладает свойствами средства производства, т. е. входит в состав категории земель сельскохозяйственного назначения, то использоваться он должен исключительно в интересах населения России. Это является маловероятным, если его владелец проживает и тратит доходы от имущества за рубежом. Кроме того, конкурентоспособность лиц с двойным или вторым гражданством, проживающих за рубежом, будет намного выше, чем у просто граждан России, поскольку ему доступнее зарубежные кредиты, в том числе и под залог земли. Таким образом, мы подошли к такому существенному критерию, определяющему правовой статус бипатридов, как место их постоянного проживания. Большинство юридических коллизий, связанных с явлением бипатризма, разрешаются международными актами именно на основе данного факта. Так, в соответствии со ст. 6 Конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства (Страсбург, 6 мая 1963 г.) (с изменениями от 24 ноября 1977 г., 2 февраля 1993 г.), лицо обязано исполнять воинскую повинность в отношении Стороны, на территории которой оно обычно проживает. Системный анализ международных договоров Российской Федерации с Таджикистаном и Туркменистаном позволяет утверждать, что содержание правового статуса гражданина, обладающего двойным гражданством, полностью зависит от постоянного места жительства гражданина. Согласно Договору между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, постоянно проживающее на территории одной из Сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает. Следовательно, на территории страны своего второго гражданства лицо, в силу своей принадлежности к двум государствам, не обладает всеми правомочиями и не несет всех обязанностей, которыми пользуются ее постоянные жители. Исходя из этого бипатриды, постоянно проживающие на территории России, имеют такой же правовой статус, что и граждане Российской Федерации, и, соответственно, могут обладать землями сельскохозяйственного назначения на праве частной собственности. Напротив, бипатриды, чей правовой статус реально реализуется за рубежом, а следовательно, не заинтересованные в использовании земель сельскохозяйственного назначения в интересах населения Российской Федерации, такими правом, на наш взгляд, обладать не могут. Необходимо отметить, что ограничение прав на землю лиц, постоянно проживающих за пределами страны (даже не обладающих вторым гражданством), предусмотрено в законодательстве Чехии и Словакии, где правом на реституции земли имеют лишь граждане, постоянно проживающие на их территории <*>. В Болгарии действуют правила, в соответствии с которыми право собственности на земельные участки иностранных и болгарских граждан, постоянно проживающих за границей, может возникнуть только в ситуациях, прямо предусмотренных законом. К таковым относится, например, наследование земельного участка по закону. В Законе "О земле" от 22 мая 1991 г. содержится специальная норма, обязывающая болгарского гражданина, постоянно проживающего за границей, которому причитается земля по наследству, передать ее в течение трех лет отдельным лицам, общине или государству. -------------------------------- <*> Быстров Г. Е. Правовое регулирование земельных реформ в зарубежных странах // Государство и право. 1996. N 9. С. 94.

Другим ограничением права частной собственности на земельный участок, основанным на гражданской принадлежности человека, является запрет иностранцам и лицам без гражданства приобретать земельные участки, находящиеся на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (ч. 3 ст. 15 ЗК РФ). Данное изъятие, как оговаривалось ранее, направлено на обеспечение безопасности и суверенитета Российской Федерации. При многократном переделе государственных границ Российской Федерации территориальные претензии соседних стран являются не такими призрачными, как кажется на первый взгляд. Бипатризм, особенно в массовом его проявлении, является эффективным инструментом внешней политики и нередко может привести к кровопролитию, направленному на разрушение территориального единства государства. Интересная тенденция наблюдается в странах ближнего зарубежья. Так, в пограничной с Румынией Черновицкой области Украины наблюдается массовый бум на румынское гражданство. Граждане Украины обосновывают свое решение о приобретении второго гражданства упрощенным безвизовым режимом проезда в шенгенскую зону для румынских граждан. Совсем по-другому обстоят дела в законодательстве Румынии. Статья 37 ее Закона о гражданстве, посвященная бипатридам, гласит: "Иностранные граждане и лица без гражданства, которые были лишены румынского гражданства до 22 декабря 1989 года по разным, не зависящим от них причинам, а также их потомки имеют право на возвращение гражданства Румынии". По сути, речь идет о том, что получить румынское гражданство имеют право все жители Черновицкой области (до Днестра), чьи родители или предки до 28 июня 1940 года обладали паспортом гражданина Румынии <*>. -------------------------------- <*> Гетьманчук А. Бипатрид по-черновицки // Зеркало недели. 2004. N 10 (485).

Таким образом, существуют объективные условия для проведения местными жителями референдума по отчуждению части территории Украины Румынии. Кроме того, румынское гражданство имеют уже сотни тысяч жителей экономически нестабильной Молдавии. В свою очередь правительство Украины, претендуя на влияние в Приднестровье, по представлению председателя Совета национальной обороны и безопасности Евгения Марчука разрабатывает масштабную программу поддержки и помощи находящейся там украинской диаспоре, которая насчитывает около 300 тысяч человек. В Тирасполе открывается украинское консульство, призванное помочь желающим получить гражданство Украины в упрощенном порядке <*>. -------------------------------- <*> http://www. uwtoday. com. ua

В ближнем зарубежье также проживает масса граждан с российскими паспортами. Наиболее внушительно их число в Абхазии. По разным данным, российские паспорта здесь имеют от 80 до 90% населения. По данным переписи, проведенной властями Абхазии, численность населения составляет свыше 320 тыс. человек <*>. -------------------------------- <*> http://www. soroksorok. ru

Следует учитывать и такую проблему, как наличие территориальных претензий практически у каждой граничащей с Россией страны (Япония, Китай, Германия). Задача современного российского законодателя состоит в том, чтобы посредствам конституционного и отраслевого законодательства ограничить влияние негативных последствий бипатризма в целях сохранения суверенитета и территориального единства Российской Федерации. В заключение следует подвести основные итоги и сделать следующие предложения по совершенствованию отечественного конституционного и земельного законодательства. 1. Несмотря на то, что случаи бипатризма приобретают широко распространенный характер, в российском законодательстве не предусматривается особого статуса лиц, обладающих двойным гражданством, что позволяет указанным гражданам использовать свое положение в ущерб интересам граждан России и публичным интересам Российской Федерации. 2. Различаются два вида бипатризма - легальный, когда граждане России обладают двойным гражданством на основании международного договора, и не запрещенный - когда граждане России обладают вторым гражданством страны, не имеющей договора с Российской Федерацией. В зависимости от вида должно различаться и правовое регулирование положения бипатрида в РФ. В первом случае регулирование осуществляется на основе международного договора; второй же вид в настоящее время ничем не урегулирован. В связи с этим предлагается принять федеральный закон, регулирующий правовой статус бипатридов при отсутствии международного договора Российской Федерации. На наш взгляд, данный закон должен регламентировать порядок регистрации наличия второго или двойного гражданства, особенности государственной, военной службы, социального обеспечения, реализацию политических и иных прав гражданина России и другие вопросы. При этом императивность указанным нормам придаст внесение соответствующих дополнений в КоАП РФ и УК РФ, предусматривающих ответственность за умышленное сокрытие факта двойного или второго гражданства, а также за уклонение от выполнения обязательств, предусмотренных законодательством России, посредством двойного (второго) гражданства. 3. Поскольку второе гражданство в подавляющем числе случаев возникает вследствие сознательных действий граждан России по самостоятельному приобретению или восстановлению гражданства другого государства, это подразумевает наличие у них свободы выбора. Ограничение возможностей по осуществлению полномочий частного собственника в отношении земельного участка, расположенного на территории России, должно основываться на добровольном свободном волеизъявлении лица, обладающего или имеющего желание обладать статусом бипатрида. Подобный механизм ограничения конституционных прав уже имеется в российском законодательстве. Иными словами, сознательно приобретая двойное (второе) гражданство, гражданин России ограничивает себя в ряде внутригосударственных прав. 4. Вопрос о возможности приобретения бипатридами земельных участков на праве частной собственности целесообразно разрешить внесением дополнений в нормы Земельного кодекса РФ, поскольку он уже предусмотрел дифференциацию субъектов данного права по признаку гражданства. В связи с этим нормы о правовом статусе бипатридов гармонично дополнят его, обеспечив единство норм, регулирующих земельные отношения. Если же международным договором Российской Федерации о двойном гражданстве будут установлены иные особенности регулирования прав на землю лиц с двойным гражданством, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, то в силу ст. 4 ЗК РФ будут применяться правила международного договора. 5. По нашему мнению, на бипатридов должна распространяться часть основных ограничений права собственности на земельный участок, установленных для иностранцев и лиц без гражданства. Рассмотрев законодательные цели наделения граждан России земельными участками, мы пришли к выводу, что наличие в частной собственности бипатрида, постоянно проживающего за рубежом, земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения не отвечает интересам населения России, поскольку их правовой статус реально реализуется за рубежом (проживает и тратит доходы от имущества за рубежом). Следовательно, они не заинтересованы в использовании земель сельскохозяйственного назначения в интересах населения России. Кроме того, конкурентоспособность лиц с двойным или вторым гражданством, проживающих за рубежом, будет намного выше, чем у граждан России, поскольку им доступнее зарубежные кредиты, в том числе и под залог земли. В связи с этим необходимо внести изменения в ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 18 июля 2005 г.), указав в перечне лиц, имеющих право обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, лиц, имеющих двойное (второе) гражданство и постоянно проживающих за рубежом. 6. Учитывая возрастающие тенденции к предъявлению территориальных претензий со стороны соседних государств к странам бывшего СССР (Молдова, Украина, Приднестровье, Абхазия), необходимо рассматривать возможность использования бипатризма в массовом его проявлении в качестве эффективного инструмента внешней политики по захвату территорий. В целях обеспечения безопасности, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации необходимо ограничить массовое проживание лиц с двумя (двойным) гражданствами в приграничных территориях с помощью как конституционного, так и отраслевого законодательства. В связи с чем необходимо распространить действие ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, запрещающей иностранцам и лицам без гражданства обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, на лиц, обладающих двойным или вторым гражданством, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

Название документа