Бюджетный кодекс и договор: единство или противоречия

БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС И ДОГОВОР: ЕДИНСТВО ИЛИ ПРОТИВОРЕЧИЯ

О. СТРУНСКАЯ

Оксана Струнская, юрист.

Одной из достаточно распространенных категорий дел, рассматриваемых арбитражными судами, являются различные иски, связанные с признанием сделок недействительными по мотиву их несоответствия законодательству о бюджете. БК РФ не предусматривает специальных оснований для признания сделок недействительными, поэтому в качестве такового используется общая норма ст. 168 ГК РФ.

Ненадлежащие счета

В практике прокуратуры предъявление подобных исков встречается достаточно часто, поэтому интересно было бы проанализировать, какие основания являются наиболее типичными для их предъявления. Так, например, из отчета прокуратуры Омской области следует, что одним из основных нарушений бюджетного законодательства является открытие счетов бюджетов в коммерческих кредитных учреждениях (соответственно прокуратурой предъявляются иски о признании недействительными договоров банковского счета). БК РФ предусматривает обслуживание счетов бюджетов всех уровней только Банком России. Кредитные организации выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. В г. Омске учреждениями Банка России, которые могут и должны обслуживать счета бюджетов муниципальных образований, являются РКЦ Главного управления ЦБ РФ по Омской области. Прокурорская проверка выявила ряд нарушений: в частности, органами местного самоуправления г. Омска и Омской области нарушались требования в части обслуживания лишь учреждениями Банка России бюджетных счетов муниципальных образований. При наличии на соответствующей территории учреждения Банка России, имеющего возможность обслуживать счет муниципального образования, именно в нем должен быть открыт и обслуживаться единый действующий счет бюджета муниципального образования. Согласно информации ГУ ЦБ РФ по Омской области такая возможность имеется. Таким образом, прокуратурой был сделан вывод о том, что открытие вышеназванных счетов было совершено с нарушением бюджетного законодательства. Поскольку такие сделки ничтожны согласно ст. 168 ГК РФ, прокуратура предъявила иски о признании сделок ничтожными <*>. Однако, как показывает практика, в большинстве случаев рассмотрение подобных исков не доходит до стадии вынесения решения по существу и завершается прекращением производства в связи с тем, что ответчики добровольно выполняют требования прокурора о закрытии указанных счетов. Тем не менее интересен ряд примеров таких встречающихся в практике арбитражных судов округов. -------------------------------- <*> Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении арбитражными судами дел о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (интернет-журнал "Прокурорский надзор").

Так, например, ФАС ПО в Постановлении от 10 мая 2005 г. N А12-33438/04-С40 указал, что в соответствии со ст. 216 БК РФ, устанавливающей принцип единства кассы, осуществление всех расходов бюджета производится с единого счета бюджета. Данный счет в соответствии с ч. 2 ст. 155 БК РФ подлежит открытию в Банке России. Следовательно, открытие МУП бюджетного счета распорядителя бюджетных средств в кредитной организации (а не в Банке России) противоречит ч. 2 ст. 155 и ст. 216 БК РФ, а договор банковского счета, заключенный ответчиками, является недействительной (ничтожной) сделкой в силу ст. 168 ГК РФ. Последствием данной сделки явилось открытие счета, в связи с чем требование прокурора о применении последствий недействительности сделки подлежит удовлетворению путем закрытия этого счета. В Постановлении ФАС ПО от 25 ноября 2004 г. N А12-8961/04-С32 отмечается, что ст. 114 Положения о бюджетном процессе в г. Волгограде устанавливает принцип исполнения бюджета города с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в Департаменте финансов г. Волгограда для каждого распорядителя и получателя бюджетных средств. Следовательно, открытие ответчиком бюджетного счета распорядителя бюджетных средств в кредитной организации, с закреплением договором банковского счета права ответчика, не являющегося органом, на который возложено кассовое исполнение бюджета, самостоятельно распоряжаться находящимися на счете бюджетными средствами, минуя при этом счет бюджета, противоречит ст. 215, 216 БК РФ. Договор банковского счета является недействительной (ничтожной) сделкой в силу ст. 168 ГК РФ. Аналогичные выводы и правовая аргументация содержатся и в ряде других Постановлений ФАС (см., например, Постановления ФАС ПО от 3 сентября 2004 г. N А12-8271/04-С32, от 3 сентября 2004 г. N А12-8269/04-С32, ФАС ВСО от 14 февраля 2005 г. N А33-17831/03-С1-Ф02-238/05-С2, А33-17831/03-С1-Ф02-239/05-С2).

Договор кредита

Достаточно часто прокуратура предъявляет иски, связанные с заключением договоров кредита администрацией муниципальных образований с коммерческими банками. Так, например, прокуратура Астраханской области недавно обратилась с требованием признать недействительными ряд кредитных договоров, при этом по информации Генпрокуратуры, муниципальные образования зачастую заключают договоры на весьма невыгодных для себя условиях либо противоречащие действующему бюджетному законодательству. При этом противоречие заключается обычно в ограничении прав муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений, в частности, договоры могут содержать такие требования: - не привлекать кредиты в иных банках без письменного согласия кредитора; - не предоставлять поручительства в пользу третьих лиц в течение срока действия договора. Тем самым положения договора нарушают ряд положений ГК РФ, в том числе основополагающих, не допускающих произвольного ограничения гражданских прав, а также положения ст. 421 ГК РФ о свободе договора. В то же время в данном случае речь идет о противоречии положений договора нормам гражданского законодательства (как и в тех случаях, когда кредитный договор противоречит положениям ст. 64 ГК РФ об очередности удовлетворения требований кредиторов). Что же касается собственно исков о признании недействительными кредитных договоров в связи с их противоречием бюджетному законодательству, то в основание иска обычно бывают положены следующие положения: - нормы о порядке зачисления средств в бюджет. Так, например, прокуратура Астраханской области предъявила иск о признании договора кредита недействительным в связи с тем, что в нем была предусмотрена обязанность заемщика предоставить в залог право на получение налога на доходы физических лиц. Данное положение противоречит БК РФ, поскольку НДФЛ зачисляется в бюджет в безусловном порядке, не может быть соответственно получен каким-либо иным лицом <*>; -------------------------------- <*> http://www. astrakhan-region. ru

- заключение договора без проведения предварительной проверки финансового состояния заемщиков; - без надлежащего обеспечения обязательств по возврату кредитных средств; - отсутствие условия о возмездности предоставления кредита (без уплаты процентов за пользование денежными средствами). По последним трем основаниям в арбитражный суд Приморского края обратилась прокуратура Приморского края, в связи с чем договоры бюджетного кредита были признаны недействительными как несоответствующие требованиям БК РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Пресс-релизы прокуратуры Приморского края, http://nadzor. pk. ru/

Бюджетные гарантии

Достаточно часто встречается в судах оспаривание сделок по мотиву их несоответствия нормам бюджетного законодательства о порядке предоставления бюджетных гарантий. Так, например, в 2003 году Арбитражный суд Республики Бурятия рассмотрел иск прокурора республики к Правительству РБ, ООО "М." и АКБ "Р." о признании недействительным договора о предоставлении государственной гарантии. Согласно договору Республика Бурятия в лице Правительства РБ обязалась нести ответственность перед банком за неисполнение или ненадлежащее исполнение ООО "М." своих обязательств по кредитному договору. Судом было установлено, что государственная гарантия была предоставлена с нарушением п. 2 ст. 117, п. 2 ст. 134 БК РФ, ст. 31 Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2002 год". В соответствии с п. 2 ст. 134 БК РФ субъект Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ. На момент предоставления государственной гарантии за ООО "М.", согласно долговой книге Республики Бурятия, этот 5%-ный лимит был превышен. Также при предоставлении государственной гарантии ООО "М." не был проведен конкурс <*>. -------------------------------- <*> http://buryatia. nm. ru/user/media. htm, а также Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении арбитражными судами дел о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (интернет-журнал "Прокурорский надзор").

Целевое назначение

Одним из наиболее специфических оснований для оспаривания договоров на базе норм БК РФ является их несоответствие нормам о целевом расходовании бюджетных средств. При этом суды обращают внимание на то, что БК РФ в ст. 69 прямо закрепляет исчерпывающий перечень оснований для выделения и расходования средств бюджета. Так, например, ФАС СКО в Постановлении от 17 мая 2005 г. N Ф08-1922/2005 указал на невозможность выделения бюджетных средств на такие цели, которые не предусмотрены бюджетным законодательством. В частности, суд отметил, что такая форма расходования средств муниципального бюджета, как выделение органами местного самоуправления ассигнований на приобретение у коммерческой организации права (требования) к должнику (другой коммерческой организации) по цессии, бюджетным законодательством не предусмотрена. Отсутствует такое основание предоставления муниципальным образованием бюджетных средств и в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшем в спорный период). Заключенный сторонами договор уступки права требования не является муниципальным контрактом (ст. 72 БК РФ) или бюджетным кредитом (ст. 76 БК РФ). Не относится оспариваемая сделка и к числу муниципальных гарантий (ст. 115 БК РФ) либо иных договоров по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, поскольку исчерпывающий перечень таких сделок предусмотрен п. 3 ст. 100 БК РФ. В данном случае правовым основанием возникновения долгового обязательства муниципального образования перед ГУП послужила сделка, не предусмотренная бюджетным законодательством в качестве формы расходования средств местного бюджета. Поскольку указанная сделка противоречит нормам БК РФ, то она недействительна (ничтожна) на основании ст. 168 ГК РФ. При этом, рассматривая подобные дела, суды обычно обращают внимание на особое предназначение и статус средств бюджетов различных уровней. В частности, отмечается публичный характер этих средств, который предопределяет особые требования к их использованию.

Порядок расчетов

Еще одним особым основанием признания сделок недействительными является установление в них такого порядка расчетов, который противоречит нормам БК РФ и НК РФ. В частности, речь идет о включении в договоры условия о проведении расчетов путем налогового зачета по платежам в бюджет. Пункт 3 ст. 235 БК РФ предусматривает, что ее положения о зачетах не распространяются на зачет налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет в соответствии с НК РФ и иными законодательными актами Российской Федерации о налогах и сборах. Соответственно такие сделки могут быть признаны ничтожными (см., например, Постановление ФАС ЦО от 4 февраля 2005 г. N А64-3059/04-8). При этом надо заметить, что такой способ расчетов достаточно широко практиковался до недавнего времени, несмотря на то, что суды вполне однозначно высказали свою позицию по поводу законности подобных соглашений. Так, например, ФАС СКО в Постановлении от 14 июля 2003 г. N Ф08-2445/2003 указал следующее. Как видно из материалов дела, ПКЦ, ООО, ОАО, Банк, Минфин РД, ГУ и УМНС РД заключили соглашение, согласно которому стороны согласовали порядок взаиморасчетов на сумму 2250 тыс. рублей, осуществляемых через банк. В этих целях участники соглашения открывают счета в названном банке. Судебные инстанции, давая оценку спорному соглашению, пришли к обоснованному выводу о том, что по существу оно направлено на снижение задолженности ООО по налогу на пользователей автодорог, погашение которого должно было осуществляться третьим лицом, что противоречит ст. 45 НК РФ и ст. 40, 235 БК РФ. В связи с этим правомерно признали сделку недействительной. Помимо указанных выше требований, к договорам бюджетного кредита предъявляется требование об их заключении на условиях возвратности и возмездности. Нарушение данных требований также может являться основанием для признания сделки недействительной в соответствии со ст. 168 ГК РФ. Так, АС Волгоградской области в решении от 26 апреля 2005 г. N А12-4497/05С-35 указал: Из материалов дела следует, что между Администрацией и Кооперативом заключен договор о предоставлении бюджетного кредита. Кооператив свои обязательства в предусмотренный договором срок не выполнил, на 1 февраля 2005 г. задолженность составила 30000 рублей. Задолженность Кооператива перед районным бюджетом по выданному кредиту полностью погашена 16 марта 2005 года. В соответствии с п. 2 ст. 76 БК РФ бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Однако согласно условиям договора Администрацией бюджетный кредит предоставлен Кооперативу на безвозмездных условиях. В нарушение положения п. 6 ст. 76 БК РФ до заключения договора о предоставлении бюджетного кредита проверка финансового состояния Кооператива не проводилась. При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что договор о предоставлении бюджетного кредита не соответствует закону, а поэтому в силу ст. 167, 168 ГК РФ подлежит признанию недействительным (ничтожным) с момента его заключения. Суд считает, что расторжение договора сторонами не препятствует рассмотрению иска о признании его недействительным с момента заключения, поскольку в силу ст. 167 ч. 1 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий и является недействительной с момента ее совершения.

Название документа