Земельные участки под жилыми домами: проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики

ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ПОД ЖИЛЫМИ ДОМАМИ: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ <*>

С. Г. ПЕВНИЦКИЙ

Закон относит к недвижимым имуществам не только одни строения, но строения вместе с землей, на которой они были возведены. И. Францессон <*>

Певницкий С. Г., юрисконсульт компании MR group.

Как и в ранее действовавшем Законе о ТСЖ (ст. 7), в общее имущество многоквартирного дома (ранее - кондоминиума) входит земельный участок, на котором тот расположен (ст. 36 ЖК РФ). В ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (ред. от 26 декабря 2005 г.) впервые в отечественной практике устанавливается порядок перехода земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Более того, в п. 1 названной статьи декларируется, что в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Формулировка процитированной нормы наводит на мысль, что здесь возможна фикция, аналогичная установленной п. 4 ст. 1152 ГК РФ, когда принятое наследство признается принадлежащим наследнику со дня открытия наследства независимо от времени его фактического принятия. Как будто бы есть достаточные основания полагать, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, включается в состав общего имущества, принадлежащего собственникам помещений в многоквартирном доме на праве общей долевой собственности в силу прямого указания закона. Однако в ч. 2 ст. 16 Вводного закона установлено, что земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет <*>, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Ясно, что речь идет о возникновении права собственности только на земельный участок, границы которого установлены, межевание <**> проведено, ибо до момента проведения государственного кадастрового учета земельный участок ни как объект недвижимости, ни как объект прав еще не существует, поскольку недвижимостью признается лишь индивидуально-определенная вещь, т. е. вещь индивидуализированная до степени невозможности смешения со сходной вещью. Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом. Индивидуализация земельного участка является итогом проведения работ по его кадастровому учету, в результате которых участок приобретает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из состава других объектов недвижимости: местоположение (адрес), описание границ, площадь, целевое назначение (категория земель и разрешенное использование), кадастровый номер. -------------------------------- <*> Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) "О государственном земельном кадастре" (см.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 149) кадастровый учет земельных участков - это описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. <**> Под межеванием земельного участка согласно Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" понимаются мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности.

Именно в силу названных причин норма п. 5 ст. 16 рассматриваемого Вводного закона связывает переход в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка, который не был сформирован до введения в действие ЖК РФ, с моментом формирования земельного участка и проведения его кадастрового учета. Поскольку земельные участки в существующей застройке, на которых расположены многоквартирные дома, в большинстве случаев до настоящего времени еще не сформированы, то поступят они в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме очень нескоро. Для таких случаев Законом предусмотрено специальное правило: если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие ЖК РФ, то любое лицо, уполномоченное решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, наделено правом обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. Закон умалчивает о том, на кого будут возложены расходы по проведению соответствующих землеустроительных работ и оформлению весьма обширной документации. Однако ни у кого не возникает сомнений в том, что бремя расходов ляжет на будущих сособственников земельного участка, т. е. собственников помещений в многоквартирном доме. По общему правилу, установленному в п. 2 ст. 8 ГК РФ, права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. В п. 2 ст. 23 Закона о государственной регистрации в отношении общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме предусматривается, что государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество. Закон включает земельный участок в состав общего имущества, следовательно, возникновение права собственности на земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, закон не связывает с моментом государственной регистрации. Право общей долевой собственности на земельные участки, в отношении которых кадастровый учет был произведен до введения в действие ЖК РФ, возникло с 1 марта 2005 г., тогда как право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельные участки, которые не были сформированы до введения в действие ЖК РФ, возникнут с момента их формирования и проведения кадастрового учета. В обоих случаях возникновение права не связано с проведением государственной регистрации в ЕГРП. Как видим, замысел законодателя был направлен на исключение или упрощение процедуры признания и оформления прав на земельные участки, однако вряд ли эта благая цель оказалась достигнутой, а вот отсутствие в Едином государственном реестре прав сведений о земельном участке, на котором расположен многоквартирный дом и иные, входящие в состав такого дома объекты недвижимости, ничего хорошего не сулит. Всякое действие, направленное на развитие имущественного комплекса многоквартирного дома, неминуемо повлечет за собой необходимость проведения государственной регистрации прав на земельный участок. При анализе норм действующего законодательства возникает вопрос, на каком этапе оценивается наличие земельного участка как сформированного объекта с установленными границами. Так как в соответствии со ст. 55 ГрК РФ акт приемки требуется лишь при осуществлении строительства по договору, то именно принимающая сторона (заказчик) должна проверять наличие такового. В соответствии со ст. 3 Закона о долевом участии в строительстве началу преддоговорной деятельности застройщика по привлечению денежных средств должны предшествовать получение и государственная регистрация прав на земельный участок, что неминуемо сопряжено с его предварительной индивидуализацией. Таким образом, во всех случаях нового строительства и реконструкции многоквартирные дома должны будут находиться на надлежащим образом сформированных земельных участках. Вместе с тем с очевидностью земельный участок может принадлежать застройщику не только на праве собственности, но также и на ином вещном праве, а также может быть передан на основании договора аренды. И если в первом случае дольщики по исполнении договора получают свои квартиры (помещения) и одновременно долю в праве общей собственности на общее имущество, уже включающее земельный участок, то во втором случае при получении дольщиками помещения земельный участок продолжает находиться в публичной (государственной или муниципальной) собственности. Неминуемо возникают вопросы о том, какие же права на земельный участок в таком случае возникнут у собственников помещений многоквартирного дома и просматривается ли обязанность публичного собственника передать земельный участок в общую долевую собственность домовладельцев многоквартирного дома. Статья 36 ЗК РФ устанавливает порядок и условия приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. Норма п. 1 указанной статьи предусматривает, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности недвижимость, расположенную на ЗУ, находящихся в публичной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. При этом исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков признается за гражданами и юридическими лицами - собственниками зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и другими федеральными законами. И только для случаев, когда многоквартирный дом находится в существующей застройке, в п. 2 ст. 36 ЗК РФ предусмотрено исключение. Поскольку вновь возводимые на участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, многоквартирные дома не могут быть отнесены к существующей застройке, постольку земельные участки, на которых такие новые многоквартирные дома возведены, подлежат отчуждению в частную собственность домовладельцев по правилам п. 1 ст. 36 ЗК РФ, т. е. по нормам не жилищного, а земельного законодательства. Согласно общему правилу, сформулированному в п. 2 ст. 28 ЗК РФ, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, за исключением особо оговоренных случаев. Если участок, на котором возводится многоквартирный дом, передан застройщику в аренду, то действуют правила, согласно которым за арендатором земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфраструктуры и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка признано исключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду (п. 5 ст. 30.2 ЗК РФ). В свою очередь арендатор - застройщик по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет наделен правом в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Указание в п. 1 ст. 36 ЖК РФ на земельный участок как на объект права общей собственности нельзя рассматривать в качестве безусловно обязывающего предписания публичному собственнику передать земельный участок из публичной собственности в частную. Это тем более справедливо, что в качестве одного из основных принципов земельного законодательства ст. 1 ЗК РФ предусматривает принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Наряду с этим установлено, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Более того, как известно, п. 3 ст. 3 ЗК РФ устанавливает приоритет норм земельного законодательства перед нормами гражданского по вопросам регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Таким образом, если участок учтен в кадастре еще при его аренде застройщиком, то после возникновения у сособственников права собственности на помещения в многоквартирном доме на компетентный публичный орган не возлагается безусловная обязанность передать им земельный участок в общую долевую собственность бесплатно. Если законодатель, принимая Жилищный кодекс, имел в виду иное, то соответствующие изменения необходимо внести в Земельный кодекс РФ. Ввиду предстоящего определения границ земельных участков в существующей застройке, поступающих в собственность домовладельцев многоквартирных домов, интерес представляет вопрос о том, каким же должен быть подобный участок. Ясно, что размер участка не должен сводиться к так называемому пятну застройки и площади, необходимой для технического обслуживания и эксплуатации дома. В г. Москве, например, разработаны и действуют градостроительные требования комплексного благоустройства территории, нормативы комплексной застройки и благоустройства. Такие требования для территорий жилой застройки устанавливаются нормами и правилами проектирования комплексного благоустройства территории г. Москвы в соответствии с особенностями территорий жилого назначения. Нормы и правила проектирования комплексного благоустройства территории города Москвы разрабатываются и утверждаются в соответствии с Законом города Москвы от 3 октября 2001 г. N 64 "О градостроительных нормативах и правилах города Москвы". Так, согласно нормативам участок жилой, смешанной жилой застройки - это территория, как правило, размером до 1 га, на которой размещается жилой дом (дома) с придомовой территорией. Границами территории участка являются границы землепользования. Участок жилой, смешанной жилой застройки состоит из площади подошвы застройки и придомовой территории. Придомовая территория включает следующие обязательные элементы: подходы и подъезды к дому, гостевые автостоянки, территории зеленых насаждений с площадками для игр и отдыха. Площадки для игр и отдыха следует проектировать по норме 0,5 - 0,7 кв. м/чел. Расстояние от окон домов до границ площадок отдыха и игр - не менее 10 м. При условии обеспечения минимальной нормы озеленения на придомовых территориях рекомендуется проектировать размещение спортивных площадок по норме 0,8 - 0,9 кв. м/чел. Расстояние от окон жилых домов до границ спортплощадок следует принимать от 20 до 40 м в зависимости от шумовых характеристик <*>. Очевидно, что придомовая территория может существенно различаться в зависимости от места расположения дома. Например, районы старой, исторической части городов, как правило, характеризуются большей плотностью застройки, тогда как районы новостроек, напротив, отличаются свободной планировкой. Однако в любом случае земельный участок, переходящий в собственность домовладельцев многоквартирного дома, должен включать придомовую территорию. -------------------------------- <*> Постановление Правительства Москвы от 25 января 2000 г. N 49 (ред. от 11 октября 2005 г.) "Об утверждении Норм и правил проектирования, планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99"; пп. 1.1.38 Постановления Правительства Москвы от 30 марта 2004 г. N 186-ПП "О снятии с контроля постановлений Правительства Москвы". Данное Постановление снято с контроля в связи с выполнением // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 23.

Земельный участок многоквартирного дома может быть обременен правами других лиц по соглашению с ними сособственников (установление земельного сервитута). Как уже отмечалось, с этим не следует путать право доступа на земельный участок, регламентируемое п. 2 ст. 262 ГК РФ. Исходя из этого, любое лицо вправе пройти через земельный участок или проехать по пролегающей через него дороге при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственникам. Представляется, что поскольку территории, занимаемые земельными участками многоквартирных домов, сопоставимы с территориями поселений, то запрет прохода через земельные участки, отнесенные к общему имуществу многоквартирных домов, находящемуся в общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирных домах, способен породить серьезные проблемы, связанные с ущемлением прав значительного числа граждан. Граждане не только могут быть лишены удобных и привычных маршрутов передвижения, но и может пострадать их безопасность вследствие сужения или преграждения проездов к домам, необходимых в соответствии с противопожарными требованиями. Следовательно, правовой режим земельного участка многоквартирного дома должен быть аналогичен открытым для всеобщего доступа участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, т. е. земельный участок многоквартирного дома, возможно, с некоторыми ограничениями, должен по общему правилу находиться в общем доступе. Возведение ограждений вокруг таких земельных участков должно быть упорядочено и производиться на основании разрешений, выдаваемых органами местного самоуправления. Так, в соответствии с Законом г. Москвы от 24 января 1996 г. N 1 (ред. от 9 февраля 2005 г.) "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города" <*> установка ограждений без надлежащего разрешения влечет наложение административного штрафа до 100 МРОТ. -------------------------------- <*> Тверская, 13. 1996. 22 - 28 февраля.

В любом случае после оформления права собственности сохраняются все ранее существовавшие обременения земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом. Кроме того, не допускается установление домовладельцами запрета на новые обременения земельного участка, если они необходимы для обеспечения свободного доступа заинтересованных лиц к объектам недвижимого имущества, входящим в состав многоквартирного дома и уже существовавшим до 1 марта 2005 г. Заканчивая краткий анализ существующего регулирования, хочется заметить, что утверждение некоторых ученых, что в ЖК РФ "в основном безупречно отрегулированы земельные отношения по поводу придомового земельного участка" <*>, является как минимум дискуссионным. -------------------------------- <*> Шешко Г. Ф., Литовкин В. Н. Качество закона, или работа над ошибками // Закон. 2005. N 6. С. 7.

Название документа