Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы

КОНСТИТУЦИОННАЯ ПРИРОДА МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ЕЕ ОТРАЖЕНИЕ В ЗЕРКАЛЕ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ

А. ДЖАГАРЯН

Джагарян Армен - советник судьи Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук.

Развитие социальной государственности в изменяющемся социально-историческом контексте требует постоянного обновления и совершенствования организационного механизма обеспечения достойных условий жизни людей, включая муниципальные учреждения публичного обслуживания. Тем не менее чтобы быть эффективными в правовом и социальном плане, любые изменения в этой сфере должны опираться на прочную конституционно-правовую основу и четкое понимание того, какова природа и назначение учреждений подобного рода, а соответственно - каковы основания и пределы усмотрения законодателя в их преобразовании. В статье обосновывается авторское понимание конституционной сущности муниципальных учреждений, и под этим углом зрения критически оцениваются изменения в их правовом статусе в ходе проводимой реформы бюджетной сферы.

Социальное государство; местное самоуправление; муниципальная социальная политика; муниципальные учреждения; публичные услуги; муниципальные услуги; реформа бюджетной сферы.

Constitutional nature of public institutions and its reflection in the mirror of the budget sphere reform A. Dzhagaryan

Dzhagaryan Armen - counselor of the Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation, Doctor of Law.

Development of the social state requires constant improving of the institutional mechanism for ensuring decent standard of living, including local public institutions of servicing. However, in order to be effective in legal and social terms, any changes in this sphere should be based on the constitutional and legal framework and a clear understanding of the nature and purpose of institutions of this kind, the grounds and limits of legislative discretion in their transformation in particular. In the article author provides his understanding of the constitutional nature of municipal institutions and assesses changes in their legal status in the course of the ongoing public sector reform.

Key words: welfare state; local government; local social policy; local public institutions; public services; municipal services; budget sphere reform.

1. Публичные учреждения в механизме управления делами государства и общества: вводные положения

Формируя правовые основы участия местного самоуправления в решении задач социального государства, Конституция Российской Федерации предусматривает специальную организационно-правовую форму осуществления муниципальной социальной политики - муниципальные учреждения, в частности, в сферах образования и здравоохранения (ч. 1 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43). Это само по себе свидетельствует о признании высокой ценности данного института и о непосредственном его вхождении в состав конституционно-правового механизма функционирования муниципальных институтов социальной государственности. Характер их закрепления в Конституции РФ дает основания полагать, что муниципальные учреждения обладают собственным конституционно-правовым смыслом и предназначением, служат неотъемлемой частью организационно-хозяйственной системы местного самоуправления, на которую возложено непосредственное обеспечение реализации социально-экономических прав граждан. Сегодня такое понимание муниципальных учреждений ставится под сомнение, в частности, самим фактом заметного сокращения объема муниципальной бюджетной сферы и ориентацией на перевод соответствующих услуг в частный или государственный сектор, что актуализирует проблемы, касающиеся формирования конституционного понимания этого института и конституционно-обусловленных направлений его развития в отраслевом законодательстве. Публичные учреждения являются порождением публичной власти, ее своеобразными институциональными продолжениями. В них находят специально-целевое организационное воплощение те или иные конкретные части ее социальных функций. Г. Г. Арутюнян определяет государственное учреждение как организацию, учрежденную и финансируемую государством в целях осуществления определенных функций государственного управления <1>. Указание на функциональную связь государственных учреждений с реализацией государственного управления принципиально. Публичные учреждения характерными для них способами, методами и средствами, отличными от способов, методов и средств осуществления непосредственной властно-распорядительной деятельности, обеспечивают выполнение возложенных на данный конкретный уровень публичной власти полномочий, имеющих не административно-политический, а особый социально-управленческий характер. В известном смысле они соучаствуют в публичной власти, реализуют свою определенную долю специфического управленческого содержания. Следует поддержать концептуальную позицию В. Е. Чиркина, согласно которой публичные учреждения, хотя и не обладают формами принуждения, которые вправе использовать органы публичной власти, все же осуществляют специфическую публичную власть; это своего рода исполнительная власть, но она имеет частичный, специализированный и индивидуализированный характер <2>. Она осуществляется методами в основном духовного воздействия, общесоциального управления в виде ориентирования, воспитания, помощи. -------------------------------- <1> См.: Арутюнян Г. Г., Баглай М. В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2006. С. 108. <2> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 252 - 253.

Такие характеристики публичного учреждения вполне отчетливо просматриваются в законодательстве, прежде всего в Федеральном законе "О некоммерческих организациях" <3>. Определяя основным предназначением бюджетных учреждений обеспечение реализации предусмотренных законодательством полномочий органов публичной власти в сферах науки, образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2) и предусматривая осуществление ими полномочий органов публичной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме (п. 5 ст. 9.2), названный Федеральный закон утверждает неразрывность связи правового статуса публичных учреждений с выполнением функций публичной власти и гарантированием социально-экономических прав. Этим подчеркивается их принадлежность к механизму управления делами государства общенационального, регионального и местного значения, а вместе с тем приоритет их социальной ориентации. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 11 февраля 2013 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.

Муниципальные учреждения, обладая общими признаками, свойственными публичным учреждениям, являются одновременно необходимой составной частью местного самоуправления, то есть в сопоставлении с публичными учреждениями это более узкая по объему и более глубокая по своему содержанию правовая категория. В разных формах и различными методами они обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в них находит свое непосредственное выражение понимание местного самоуправления как своего рода сервисного уровня публичной власти. Муниципальные учреждения находятся как бы на острие муниципальной социальной политики, доводят ее "овеществленные" результаты до конкретных получателей - жителей муниципального образования. Они выступают таким институциональным элементом муниципальной системы, через который в непосредственно представительных формах реализуется социальная функция муниципальной власти, осуществляется путем прямого предоставления социальных благ (оказания публичных услуг) гарантирование социально-экономических прав граждан по месту жительства - в первую очередь в таких сферах, как здравоохранение и образование. Упоминанием в Конституции РФ о муниципальных учреждениях, создаваемых именно в этих областях, подчеркивается возложенная на местное самоуправление особая ответственность за обеспечение высших неотчуждаемых благ, каковыми являются право на охрану здоровья и медицинскую помощь и право на образование, поскольку без них утрачивают свое значение многие другие блага и ценности. Это вполне объяснимо, если иметь в виду, что именно в условиях местного самоуправления эти права приобретают для человека свои реальные очертания и практические воплощения, а значит, должны получать адекватные механизмы реализации и гарантирования. Вместе с тем нормы Конституции РФ, закрепившие именно эти учреждения (ч. 1 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43), могут рассматриваться и как выражение общего принципа организации обеспечения на местном уровне прав и свобод человека, в силу которого муниципальные образования должны занимать в управлении социальной сферой активную позицию, использовать муниципальные учреждения как универсальную форму решения социальных задач. Правовой статус и режим деятельности подобных учреждений должны быть принципиально сходными безотносительно к конкретным осуществляемым ими социальным функциям.

2. Конституционная природа муниципальных (публичных) учреждений в контексте соотношения публичного и частного начал

Правовое положение учреждений, включая публичные (муниципальные) учреждения, традиционно рассматривается на основе отраслевой методологии, главным образом с позиций цивилистики. Это может объясняться тем, что в историческом плане генезис правосубъектности учреждений и процесс приобретения ими прав юридической личности протекали в русле именно гражданского права, служившего основой для формирования нормативно-доктринальных подходов к концепциям как субъекта права, так и юридического лица. Известно мнение, согласно которому конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного оборота и является не межотраслевой, а именно гражданско-правовой категорией <4>. -------------------------------- <4> См.: Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1. Т. 6. С. 14 - 25, 15.

Подобный подход сегодня уже не может быть признан вполне обоснованным. Для современного мира характерно значительное расширение объема участия государства в жизни общества за счет его проникновения во все сферы общественных отношений, в том числе социокультурные, экономические, экологические, информационные и прочие значимые для жизни и деятельности общества. Одновременно изменяются в сторону демократизации инструменты государственного воздействия, появляются новые, неизвестные прежним правопорядкам, "мягкие" методы решения государством социально значимых задач как организационного, так и знаково-символического характера. Динамика общественного развития отражает глубинные сдвиги внутри правовой природы и социально-целевого назначения государства, приобретающего отчетливо выраженные черты институциональной организации социального служения, и это влечет за собой, как одно из следствий, сближение и взаимное переплетение (обогащение) публично-правовых и частноправовых институтов. В итоге возникает и актуализируется проблема отыскания надлежащих юридических форм закрепления и деятельности правовых образований, выполняющих на организационно обособленной самостоятельной основе разного рода социально значимые функции, поскольку подобные структуры уже не вписываются по целям, задачам, принципам, формам и методам деятельности в узкоотраслевые рамки, не только гражданско-правовые, но и административные, бюджетные. Неслучайно в отечественной юриспруденции формируется убежденность в необходимости различения и разведения между собой в правовом регулировании юридических лиц частного и публичного права <5>. -------------------------------- <5> См., например: Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 - 90; Кантор Н. Е. Гражданско-правовые проблемы создания и деятельности юридических лиц, учреждаемых публично-правовыми образованиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории. М.: Статут, 2003. С. 277 - 287; Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 87 - 101; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: вопросы теории. М.: Наука, 2010.

Социально-правовая роль и назначение публичных (муниципальных) учреждений в любом случае не сводимы только к известной специализации (персонификации) и специализированному использованию имущества. Эти учреждения имеют другое, качественно более сложное содержание, и выступают как специфическая организационно-правовая форма решения за счет особого юридико-управленческого инструментария публичных задач государства и общества. Для целей их научного анализа и нормативного регулирования необходимо использовать соответствующий теоретико-методологический аппарат, адекватный их социальному характеру и назначению юридические конструкции. Уяснение правовой природы и статуса публичных (муниципальных) учреждений должно опираться в первую очередь на конституционную методологию. Это обусловливается уже формально-юридическими обстоятельствами - непосредственным конституционным урегулированием этого института и необходимостью соотносить все отраслевое правовое регулирование общественных отношений с их конституционно-правовыми основами, - но не только этими моментами. Речь идет о глубинных, сущностных характеристиках института публичных (муниципальных) учреждений, которые выходят на уровень конституционно-правовой значимости и как таковые не могут получить исчерпывающего и полного отражения только в рамках той или иной конкретно-отраслевой формы (гражданско-правовой, финансово-правовой, административно-правовой и т. п.). Именно конституционно-правовое нормативное наполнение института публичных (муниципальных) учреждений служит для них основополагающим, ядровым. Оно направляет и гармонизирует текущее законодательство, придавая ему необходимую степень организованности, системности, полноты и согласованности. Характерно, что проблемы правового статуса публичных учреждений все с большим объемом охвата и глубины входят в сферу внимания конституционного правосудия <6>, где признается допустимым разделение юридических лиц на государственные и частные <7>. -------------------------------- <6> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 года N 10-П по делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 27. Ст. 3383. <7> См., например: абзац второй пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года N 24-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 42. Ст. 5211.

Конституционное закрепление муниципальных учреждений в качестве организационно-правовой формы обеспечения основных жизненных потребностей населения предопределяет особенности их правового статуса как субъектов, действующих в общих интересах, призванных осуществлять возложенные на них публичные задачи посредством относительно самостоятельного участия в хозяйственном обороте. Регулирование муниципальных учреждений в Конституции РФ осуществляется не только в эксплицитной форме, связанной с их прямыми или косвенными текстовыми упоминаниями в статьях 41, 42 и 44, но и имплицитно - через конституционные цели, принципы и ценности российской государственности, ее социально-экономической основы, институты местного самоуправления (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 7, ст. 8, 12, 18, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ст. 132 и 133). Вытекающие из этой регулятивно-правовой системы основы правового положения муниципальных учреждений таковы, что в них находит свое отражение сочетание двойственных характеристик как публично-правового, так и частноправового свойства при приоритете первых перед вторыми. Публично-правовые аспекты правового статуса муниципальных учреждений проистекают главным образом из их глубинного предназначения как субъектов, обеспечивающих исполнение конституционных обязанностей муниципальной власти по гарантированию конституционных социально-экономических прав и свобод человека в пределах территории постоянного проживания в разных формах и разными методами специфического публично-управленческого содержания. Будучи порождением муниципальной власти, муниципальные учреждения должны руководствоваться в своей деятельности социально-гуманистическим принципом признания человека, его прав и свобод высшей ценностью и осуществлять установленную для них законодательством определенную часть публично-правовых обязательств по исполнению конституционной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. И Конституционный Суд РФ <8>, и Европейский суд по правам человека <9> исходят из понимания муниципальных учреждений как прежде всего публичных организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций. Основополагающее гуманистическое свойство муниципальных учреждений может быть раскрыто в следующих более конкретных моментах. -------------------------------- <8> См.: пункт 6.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года N 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 31. Ст. 4470. <9> Поскольку муниципальные учреждения являются публично-правовыми субъектами в том смысле, что их деятельность регулируется нормами публичного права и они осуществляют общественно значимые функции, которыми они наделены в соответствии с Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, Европейский суд по правам человека признает конвенционную ответственность Российской Федерации за деятельность муниципальных учреждений (см.: Application No. 34687/02, Yavorivskaya v. Russia, Judgment of 21 July 2005, Para. 25). Уместно будет отметить, что сходным образом Европейский суд оценивает и правовую природу муниципальных унитарных предприятий, которые, по его мнению, обладают особым статусом. Это проявляется в том, что "они не могут быть признаны государственными органами, такими как местная администрация, или отнесены к одной категории с обычными частными компаниями. С одной стороны, муниципальное унитарное предприятие учреждается публичным органом, который остается собственником его имущества, сохраняет контроль в части целевого использования имущества, получает часть прибыли предприятия и имеет право реорганизовать или ликвидировать предприятие и передать его активы иному юридическому лицу. С другой стороны, муниципальное унитарное предприятие пользуется самостоятельностью в своей текущей деятельности, и власти не отвечают по его обязательствам согласно национальному законодательству". В целом же Европейский суд полагает, что такого рода предприятия не пользуются достаточной институциональной и оперативной независимостью от муниципальных властей, соответственно, несмотря на статус предприятия как самостоятельного юридического лица, муниципальные органы и, следовательно, государство должны нести ответственность согласно Конвенции за его действия и бездействие (см.: Application N 1387/04, Yershova v. Russia, Judgment of 8 April 2010. Paras. 53 - 63).

Во-первых, муниципальные учреждения создаются особым способом волеизъявления муниципального образования и выступают, по сути, объективированной формой воплощения муниципальной воли. Они как бы входят в юридическую сферу другого субъекта права - муниципального образования, представляют собой отдельные проявления муниципальной деятельности. Само их существование является выражением социальной необходимости, которая получает свое законодательное признание и реализуется публично-правовым субъектом - учредителем; в этом смысле муниципальные учреждения - недобровольные организации. Во-вторых, они образуются и действуют на базе муниципальной формы собственности, обособленной на специально-целевой основе и закрепленной на специфическом вещном праве (право оперативного управления). В-третьих, они преследуют интересы местного сообщества, вследствие чего строго связаны в своей деятельности тем конкретным публично-целевым назначением, которое для них определено учредителем. В-четвертых, муниципальные учреждения осуществляют свои функции в порядке реализации юридически определенных (в том числе на местном уровне) административных процедур типового (стандартизированного) характера, организованных при существенном воздействии императивного метода регулирования. В-пятых, они действуют в особо важных с позиции конституционно защищаемых ценностей сферах общественных отношений, напрямую связанных с обеспечением и поддержанием уровня и качества жизни людей. Говоря иначе, они служат организационно-правовой формой реализации на местном уровне социального предназначения российской государственности - создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека. В-шестых, они подчинены вытекающим из конституционных принципов правового государства и демократии императивам открытости, прозрачности, транспарентности, а также требованиям подконтрольности и подотчетности гражданскому обществу. В-седьмых, муниципальные учреждения - носители социально-управленческой компетенции, имеют публично-правовую правосубъектность. Вместе с тем публично-правовое содержание, предопределяющее смысл и назначение организации и деятельности муниципальных учреждений, не исчерпывает сущность их правовой природы. Вместе с публично-правовыми в ней присутствуют и частноправовые начала. Муниципальные учреждения для достижения своих целей входят в гражданский оборот на равных основаниях с иными его участниками, способны совершать сделки от своего имени, обладают определенной долей юридически распределенного муниципального имущества, которое формируется как за счет закрепления за ними муниципальной собственности, так и посредством их собственной экономической деятельности. Находясь в подчинении у создавшего их публично-правового образования, муниципальные учреждения тем не менее имеют некоторую свободу усмотрения в принятии оперативно-управленческих решений, то есть выступают своеобразной формой децентрализованного социального управления. Они ориентированы на непосредственное обеспечение индивидуальных интересов конкретных потребителей и строят отношения с ними с использованием в том числе договорно-согласовательных средств. Как бы то ни было, юридическое положение и личность муниципальных учреждений производны от воли местного сообщества, выраженной надлежащим образом, а их частная (гражданская) правосубъектность имеет специальный характер, поскольку связана с общими целями (общими интересами, общим благом). Правовое регулирование их участия в гражданском обороте должно обеспечивать безусловный приоритет социально значимых целей перед всеми прочими, включая извлечение экономической выгоды <10>. Муниципальные учреждения как организации-несобственники, действующие для решения вопросов местного значения, объективно ограничены в праве использования материальных ресурсов. Поэтому предусмотренная для них законом возможность осуществления приносящей доход деятельности не может стеснять право учредителя регулировать использование полученных учреждениями средств, в том числе оплату труда руководящего состава (ст. 145 Трудового кодекса РФ), в соответствии с публичными целями. -------------------------------- <10> В этом плане вполне оправданно стремление исследователей отдельных разновидностей публичных (муниципальных) учреждений обосновать - с учетом особенностей конкретной сферы их деятельности - примат публично-правового регулирования, поскольку их основная цель состоит в реализации конституционных функций государства в лице государственных и муниципальных образований. См., например: Дащинская З. П. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности общеобразовательных учреждений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16 - 17.

Важно, однако, отметить, что природа и предназначение муниципальных учреждений как относительно самостоятельного института обеспечения конституционного правопользования исключают полную (абсолютную) свободу в обращении с ними муниципальных образований, для которых недопустимы решения, ставящие под сомнение саму возможность реализации стоящих перед муниципальными учреждениями социальных задач; необходимость их действенной реализации предполагает наделение муниципальных учреждений эффективными средствами правовой защиты от нарушения их прав и, соответственно, прав получателей их услуг, вплоть до конституционного судопроизводства <11>. Так, несмотря на то что имущество, находящееся в оперативном управлении (на праве постоянного пользования), является собственностью публично-правового образования, из этого вовсе не следуют неограниченные полномочия учредителя по принятию в его отношении любых хозяйственно-распорядительных актов. Поскольку учреждение создается для реализации целей, установленных законодательством, обязанностью учредителя является обеспечение финансовых и экономических условий его нормального функционирования. Если же решение учредителя ведет к дестабилизации в работе учреждения и невозможности осуществления его обязанностей по обеспечению реализации прав граждан, то оно не может считаться правомерным, подлежит отмене в судебном порядке. -------------------------------- <11> Конституционный Суд РФ в своей практике рассматривает публичные учреждения в качестве своеобразных коллективных носителей конституционных прав - объединений, в том смысле, который придается этому термину Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". На этом основании жалобы учреждений признаются допустимыми, если соблюдены установленные законом требования, предъявляемые к обращениям подобного рода, исходящим от граждан, объединений граждан (см., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 года N 10-П; Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 года N 630-О-П по жалобе муниципального учреждения жилищно-коммунального хозяйства "Дирекция единого заказчика" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 173 Налогового кодекса Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. N 1). Соответственно, конституционно-судебная практика строится в своей основе на том подходе, что конституционно-процессуальная правосубъектность муниципальных учреждений зависит от того, выступают ли они в качестве организации, конституционные права которой предположительно были нарушены, либо в качестве муниципального органа, защищающего публичный интерес (см.: Лушников В. А. Процессуальная правосубъектность государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений в конституционном судопроизводстве // Закон. 2006. N 11. С. 65 - 68). Вместе с тем, принимая во внимание то обстоятельство, что муниципальные учреждения входят в систему местного самоуправления и являются специфической организационно-правовой формой реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, нельзя исключить возможности защиты средствами конституционного правосудия и прав местного самоуправления по обращениям муниципальных учреждений.

3. Публичное обслуживание как основное предназначение муниципальных учреждений и сфера их взаимодействия с организациями немуниципальной формы собственности

Раскрывая конституционную природу муниципальных учреждений, следует вновь особо подчеркнуть, что главным направлением деятельности, основной специализацией и самой сутью их работы является оказание населению публичных (муниципальных) услуг, под которыми допустимо понимать специфическое правовое средство обеспечения непосредственной реализации конституционных прав граждан путем предоставления им на общедоступной, справедливой и равной основе индивидуализированных социальных благ. Н. С. Бондарь верно указывает на то, что первостепенную сферу приложения усилий уполномоченных субъектов по оказанию публичных услуг населению составляет тот круг общественных отношений, в рамках которого реальные возможности граждан по самостоятельному использованию конституционных благ посредством подключения институтов частного сектора на рыночно-коммерческой основе объективно затруднены и где необходимо целенаправленное организованное публично-властное прямое или косвенное, опосредованное воздействие <12>. В этом плане муниципальные учреждения, используя правовые средства публичного обслуживания, напрямую подключаются к процессу муниципально-правового регулятивного воздействия на социально-экономические отношения и соучаствуют в осуществлении местного самоуправления. Но при том, что публичное (муниципальное) обслуживание населения является решающим, смыслообразующим и целенаправляющим, фактором создания и деятельности муниципальных учреждений, оно, безусловно, не сводится только к публично-учрежденческой форме реализации. Такое обслуживание может также осуществляться другими организациями немуниципальной формы собственности, которые тем самым выполняют или участвуют в выполнении публично значимых функций (действуют в общих, публичных интересах), а значит, входят в состав публично-правовой (муниципальной) системы жизнеобеспечения населения. Соответственно, должен соблюдаться разумный баланс в сфере публичного обслуживания с точки зрения соотношения в ней субъектов муниципальной и иной формы собственности в целях достижения оптимального равновесия ценностей, связанных с общедоступностью и качеством публичных услуг, а также решения посредством местного самоуправления иных конституционных задач, включая сохранение ("удержание"), освоение и развитие территорий. -------------------------------- <12> См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 417 - 418.

Следует исходить из того, что главным критерием решения вопроса о способе организации предоставления конкретной публичной (муниципальной) услуги является производный от конституционного императива прав человека принцип наилучшего (максимально эффективного) обеспечения (гарантирования) данных прав, связанных с публичной услугой. Поэтому во всяком случае должна быть обеспечена возможность предоставления публичных услуг посредством муниципальных учреждений: во-первых, в случаях, когда таковые прямо отнесены Конституцией РФ к субъектам обеспечения реализации тех или иных конституционных прав; во-вторых, во всех прочих ситуациях, при которых изменение способа предоставления публичной услуги и переход от муниципально-учрежденческой формы их оказания к иной, государственной или частной, может повлечь за собой ухудшение социально-правового положения населения (в результате удорожания услуг, снижения их качества, доступности и т. п.), а также сужение объема влияния населения на формирование и реализацию механизма публичного обслуживания, приводящее в конечном итоге к названным негативным последствиям. Как верно заметил еще Л. А. Велихов, существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала <13>. Поэтому разумным является следующий подход, который можно обнаружить, в частности, в немецком праве: поскольку услуги, в которых человек непременно нуждается для обеспечения достойного существования, должны быть гарантированы государством, приватизация и передача этих областей на произвол безудержной конкуренции, а также организаторам (исполнителям), с которыми регулирующие органы не могут совладать, противоречит конституционным требованиям <14>. -------------------------------- <13> См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 439 - 440. <14> См.: Бросс З. Верховенство права и демократия // Конституционное правосудие. 2010. N 3. С. 94.

Оценивая в свете изложенных позиций происходящие в последнее время в нашей стране изменения, касающиеся субъектного состава и распределения полномочий в области публичного обслуживания, можно констатировать наличие стремления законодателя сократить сферу непосредственно муниципального обслуживания населения. Это выражается, в частности, в уже состоявшейся передаче на уровень субъектов Российской Федерации основного объема полномочий в области оказания медицинской помощи населению и, соответственно, упразднении муниципальных учреждений здравоохранения <15>, а также в планирующейся и в дальнейшем "оптимизации" муниципального бюджетного сектора для "обеспечения лучшей сбалансированности местных бюджетов" за счет сокращения расходных обязательств муниципальных образований и передачи их на более высокий уровень <16>. -------------------------------- <15> См.: Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (в ред. от 28 ноября 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 49. Ст. 6409; Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в ред. от 25 июня 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6724. <16> См., например: Выступление Министра финансов РФ А. Г. Силуанова на заседании Правительства РФ 1 ноября 2012 года (http://www. government. ru/docs/21324).

Подобный подход не укладывается в конституционные принципы и требования, предъявляемые к организации публичного обслуживания населения и характеризующие роль в этом процессе местного самоуправления. Конституция РФ, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2, 18), относит к основным неотчуждаемым благам право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, предусматривая при этом, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ч. 1 ст. 41). Тем самым Конституция РФ прямо предписывает местному самоуправлению участвовать в охране здоровья граждан и определяет институциональный механизм реализации соответствующих полномочий - через муниципальные учреждения здравоохранения, а на государство возложена обязанность принимать меры по развитию муниципальной системы здравоохранения (ч. 2 ст. 41). Упразднение муниципальных учреждений здравоохранения вступает в противоречие с приведенными конституционными положениями и, по существу, перечеркивает накопленный в этой области многолетний опыт муниципальной работы, отдаляет решение важнейших для каждого человека вопросов охраны здоровья населения, ведет к чрезмерной бюрократизации предоставления медицинских услуг. Сама логика проводимых преобразований, основанная на признании безусловного примата финансово-экономических факторов, является отражением укоренившейся в современном российском праве доктрины "бюджетного детерминизма", согласно которой полномочия органов публичной власти рассматриваются прежде всего в качестве расходных обязательств и, соответственно, формируются в зависимости от наличных ресурсов. Между тем продиктованный конституционными принципами социального правового государства подход должен быть кардинально иным: не полномочия следуют за денежными средствами, а денежные средства за полномочиями. Именно конституционный функционально-правовой статус местного самоуправления с характерными для него публичными (социальными) задачами определяет безусловное требование к государству гарантировать его реализацию прежде всего путем создания необходимых для этого финансовых и экономических условий. Иное нарушает не только признаваемые Конституцией РФ права местного самоуправления (ст. 12, 133), но и соответствующие муниципальные и связанные с ними социально-экономические права человека.

4. Трансформация статуса муниципальных (публичных) учреждений в условиях реформы бюджетной сферы: пределы коммерциализации

В настоящее время вся система публичных учреждений подвергнута масштабному реформированию, которое по своей сути и основным направлениям тесно связано с инициированной в начале 2000-х годов административной реформой и может считаться ее продолжением, реализацией и развитием ее принципов в бюджетной сфере. Смысл административной реформы состоял, главным образом, в ограничении вмешательства государства в экономику <17>, что предполагало и соответствующую этой цели оптимизацию правового статуса и сети государственных (муниципальных) учреждений. В одобренной Правительством РФ в мае 2004 года Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах <18> была признана необходимой реструктуризация бюджетного сектора путем проведения глубоких преобразований, направленных на уточнение правоспособности и (или) проведения реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг. В соответствии с этим планировалось создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм, а также установление возможности преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть подобного преобразования, согласно Концепции, в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам. Затем, в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года уже прямо констатировалось, что существующая сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности для оказания государственных услуг; расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей <19>. -------------------------------- <17> См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3046; распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" (в ред. от 10 марта 2009 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720. <18> См.: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (в ред. от 23 декабря 2004 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 22. Ст. 2180. <19> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 года N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" (в ред. от 7 декабря 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 28. Ст. 3720.

Изложенные целевые установки в известной степени соотносятся и с курсом муниципальной реформы, которая, как известно, была направлена в том числе на изменение функционального положения местного самоуправления в решении социально-экономических задач за счет усиления его организующей, координирующей, стимулирующей (инициирующей и активизирующей) роли в этой сфере. Соответственно, предполагалось (и отчасти было реализовано в системе правового регулирования) более сдержанное отношение к непосредственному участию муниципальных образований через сеть своих учреждений (организаций) в публичном обслуживании населения и, насколько это возможно, оказание ими содействия в предоставлении публичных услуг субъектами иной, немуниципальной, формы собственности. Отмеченные целевые моменты проводимых реформ отвечают конституционному целеполаганию в той мере, в какой Конституция РФ (ст. 2, 8, 17, 18, 34, 35) ориентирует на создание максимально благоприятных условий для функционирования экономической системы в целом, что предполагает, согласно практике Конституционного Суда РФ, в том числе необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений <20>. Однако конституционная природа России как социального правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, как и главное конституционное предназначение местного самоуправления, состоящее в удовлетворении основных жизненных потребностей населения, учитываются при этом не в полной мере. -------------------------------- <20> См.: абзац второй пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009 года N 11-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 Федерального закона "О защите конкуренции" в связи с жалобами ОАО "Газэнергосеть" и ОАО "Нижнекамскнефтехим" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 28. Ст. 3581.

В условиях нашей экономической системы, приверженной ценностям социальной государственности, равному признанию и защите всех форм собственности, нет примата частной собственности, как и примата принципов совершенно свободной и конкурентной рыночной экономики, а напротив, предполагается поддержка эффективного баланса публичного и частного сектора с соответствующей (социально обусловленной) ролью муниципальных образований. Важно учитывать, что гражданско-правовая (частная) правосубъектность муниципальных образований и создаваемых ими организаций не может быть тождественна той, что характерна для государственных образований и организаций. Местное самоуправление в силу своей конституционной природы является комплексным политико-хозяйственным институтом, а поэтому может и должно принимать широкое участие в хозяйственных отношениях для реализации своих конституционных целей, имеющих прежде всего социально-экономический характер. Конституционный Суд РФ полагает, что ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствий для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения <21>. Следовательно, муниципальные образования должны участвовать в хозяйственных отношениях не только с функционалом организаторов этих отношений, но и через непосредственное предоставление населению всех необходимых для нормальной жизни и деятельности социальных благ. На органы местного самоуправления, отмечается в одном из решений Конституционного Суда РФ, возложены вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению всех вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования <22>. При этом местное самоуправление призвано решать вопросы именно непосредственного жизнеобеспечения населения, то есть напрямую, без посредничества иных субъектов, во всех случаях, когда это объективно необходимо и способствует наилучшему достижению социальных целей. -------------------------------- <21> См.: абзац третий пункта 2.1 и абзац четвертый пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 года N 22-П по делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 264. <22> См.: абзац третий пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 октября 2012 года N 1994-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "АктивТоргСервис" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2012.

Следует учесть еще и то, что заявленная в ходе реформ среди их основных целей оптимизация сети бюджетных, в том числе муниципальных, учреждений по своему характеру может быть только подчиненной и сопутствующей, производной от других, имеющих конституционное значение, целей. Проведение же подобной оптимизации с последствиями, отрицательными для социально-правового статуса человека и обеспечения реализации устойчивого и комплексного социально-экономического развития территорий, включая каждое из существующих муниципальных образований, конституционно порочно, поскольку цель одной только рациональной организации деятельности органов власти не может служить основанием для ограничения прав и свобод <23>. От осуществления структурных преобразований в бюджетной сфере на основе "механистических непродуманных решений" предостерегает и Президент <24>. -------------------------------- <23> См., например: абзац третий пункта 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года N 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 531; абзац третий пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 года N 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 9. Ст. 1066; абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 года N 14-П по делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 1 и подпункта "а" пункта 8 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 27. Ст. 3552; абзац первый пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 года N 13-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А. В. Воробьева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 27. Ст. 3991. <24> См.: Вступительное слово Президента Российской Федерации В. В. Путина на совещании о ходе исполнения Указов Президента от 7 мая 2012 года (Москва, 7 мая 2013 года) (http://www. kremlin. ru/news/18039).

Ставший системообразующим для реформы бюджетной сферы Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ <25> был принят в русле отмеченных выше целевых установок и послужил реакцией законодателя на его неудавшуюся попытку произвести реформу в ином, диспозитивно-добровольном, порядке, что предполагалось в рамках Федерального закона "Об автономных учреждениях" <26>. Правительство в пояснительной записке к проекту названного Федерального закона <27> признало, что ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике (на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения, а на региональном - их создание активно шло лишь в отдельных субъектах Российской Федерации, таких как Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.), что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети. Законопроект должен был резко ускорить внедрение широких начал автономии в правовом статусе бюджетных учреждений и обеспечить проведение реформы бюджетной сферы как сквозной, всепроникающей и в максимально сжатые сроки. -------------------------------- <25> Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (в ред. от 6 декабря 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 19. Ст. 2291. <26> Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. от 3 декабря 2012 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626. <27> См.: пояснительная записка к проекту N 308243-5 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (внесен Правительством РФ 30 декабря 2009 года) (http://asozd2.duma. gov. ru).

Изменения, внесенные названным Федеральным законом в правовое регулирование, носят концептуальный характер. Это: 1) углубление дифференциации учреждений по типам в зависимости от степени их самостоятельности с созданием казенных учреждений (аналог прежних бюджетных учреждений) и расширением объема прав бюджетных учреждений; 2) изменение механизмов финансирования бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав) за счет их перевода со сметного обеспечения на субсидии в рамках выполнения государственного (муниципального) задания; 3) предоставление бюджетным учреждениям права заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в их самостоятельное распоряжение, а также расширение их прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного); 4) устранение субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений, кроме казенных. Соответственно, исходными положениями реформирования послужили прежде всего такие принципы, как: расширение автономии, независимости публичных учреждений до степени, позволяющей им самостоятельно обеспечивать финансовые потребности; создание экономических механизмов стимулирования их большей инициативы; повышение ответственности за конечные результаты деятельности. Теоретически реформа должна была повысить доступность и качество публичных услуг, сделать сами публичные учреждения более открытыми общественному контролю. Хотя правовой статус публичных, в том числе муниципальных, учреждений может быть различным и характеризоваться разным уровнем самостоятельности в решении возложенных на них задач, в частности, в зависимости от конкретных социально-экономических условий, любые изменения в этой сфере не могут искажать саму суть конституционной природы публичных учреждений как субъектов, относящихся к государственной (муниципальной) системе и вовлеченных в осуществление функций публичной власти по обеспечению непосредственной реализации конституционных (в первую очередь социальных) прав. Между тем проводимая реформа, рассчитанная на универсализацию и широкое внедрение в область деятельности учреждений в бюджетной сфере рыночных принципов, обнаруживает в себе внутреннюю противоречивость целей бюджетной оптимизации и обеспечения равномерного удовлетворения жизненных потребностей населения, создает, вопреки основному, социальному предназначению публичных учреждений, предпосылки для коммерциализации их деятельности. При этом как бы не учитывается, что в таких сферах, как образование, наука, искусство, государство не может полагаться на стихийное развитие товарно-денежных отношений, иначе, предостерегает Г. А. Гаджиев, можно разрушить основы не только правового государства, но и государства вообще <28>. -------------------------------- <28> См.: Гаджиев Г. А. Этические аспекты правового государства // Диалог культур в условиях глобализации: XI Международные Лихачевские научные чтения, 12 - 13 мая 2011 года. Т. 1: Доклады. СПб.: СПбГУП, 2011. С. 44.

Как указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, свобода договора имеет объективные пределы, которые определяются основами конституционного строя и публичного правопорядка, и это означает, в частности, недопустимость распространения договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти; поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования, так же, как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц <29>. Эта правовая позиция имеет значение и для установления пределов распространения рыночно-договорных начал на организацию и деятельность учреждений бюджетной сферы. -------------------------------- <29> См.: абзац четвертый пункта 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 года N 1-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью "Агентство корпоративной безопасности" и гражданина В. В. Макеева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 6. Ст. 828.

В условиях действующего законодательства не установлены с достаточной степенью ясности и полноты нормативные критерии для определения тех областей общественных отношений с участием публичных учреждений, в которых действие рыночных механизмов следует считать нецелесообразным и где по этой причине должна быть сохранена прямая (повышенная) ответственность публично-правовых образований в лице казенных учреждений. В то же время основные характеристики автономных и бюджетных учреждений, включая основные сферы, в которых возможно их создание, пересекаются (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях", ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). В связи с этим муниципальные образования обладают значительной широтой свободы усмотрения в вопросе о правовом статусе муниципальных учреждений, причем его решение, прежде входившее в исключительную компетенцию представительного органа (п. 6 ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ), теперь отнесено к полномочиям местной администрации, и именно она определяет порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений (п. 2 ст. 13 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). В конечном итоге это не исключает принятия произвольных, социально необоснованных решений. Вместе с тем отмеченной формальной самостоятельности местного самоуправления в определении типа конкретного муниципального учреждения сопутствуют настойчивые рекомендации, подкрепленные официальной позицией Правительства, признавать казенными учреждениями лишь те, которые созданы в сфере управленческой деятельности или отнесены к таковым законом <30>. Поэтому целеполагание реформы, формирование ограниченного перечня казенных учреждений федерального уровня, прямые и неформальные указания центральных и региональных органов власти подталкивают муниципальные образования в условиях высокой дотационности большинства из них к повышению в той или иной форме степени автономии муниципальных учреждений для перевода их на "самоокупаемость" (прежде всего путем расширения практики оказания платных услуг). В ряде субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Тюменская и Новгородская области) практически все учреждения признаны автономными. -------------------------------- <30> См.: пункт 7 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений (утв. распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 года N 1505-Р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 37. Ст. 4776.

Перевод основной (значительной) части публичных (муниципальных) учреждений в автономный режим деятельности создает ощутимые проблемы для обеспечения устойчивости муниципального бюджетного сектора, в особенности в малых городах и сельской местности, и может приводить к ухудшению социального положения населения, оказывать губительное воздействие на устойчивость и развитие первичных, поселенческих форм (уровней) самоуправления. Согласно действующему законодательству муниципальное бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность бесплатно для потребителей в рамках муниципального задания и в соответствии с законодательством, но наряду с этим может оказывать платные услуги - сверх муниципального задания или в определенных федеральными законами случаях в пределах этого задания (п. 3 и 4 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Поэтому нормальное функционирование муниципальных бюджетных учреждений напрямую зависит от бюджетных субсидий на выполнение муниципальных заданий и внебюджетных доходов. Но при малой численности потребителей и низком уровне объема спроса на платные услуги (обременительные для большинства населения) вряд ли можно рассчитывать на то, что подобные доходы смогут покрыть их реальные финансовые потребности, а поэтому выходом из подобной ситуации является неизбежное сокращение числа муниципальных учреждений, в том числе путем их укрупнения. В отсутствие же каких-либо специальных компенсаторных механизмов (например, мобильные фельдшерские пункты и библиотеки, школьные автобусы и т. п.) - при том, что и такого рода меры не всегда могут дать положительный эффект - сокращение, тем более ликвидация, муниципальных бюджетных учреждений, действующих в области здравоохранения, образования и культуры, будет стимулировать отток населения из данной местности, а в итоге - упразднение наиболее приближенных к населению муниципальных образований, прежде всего сельских поселений. Именно стабильно функционирующие на основе бюджетного обеспечения и безотносительно к финансовым результатам их деятельности муниципальные учреждения служат одним из опорных факторов "удержания" сельских территорий, обустройства и развития села. В этом плане реформа в бюджетной сфере не только не может быть оторвана от целей социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов и муниципальных образований, но и должна быть жестко подчинена этим целям, вытекающим из них приоритетам. Всероссийская перепись населения 2010 года <31> показала, что убыль за последние 8 лет общей численности населения на 2,3 млн. человек происходила в основном за счет сельского населения, его потери в 3 раза больше, чем городского. Начиная с 2002 года фиксируется массовое опустынивание сельских населенных пунктов, число которых к настоящему времени уменьшилось на 8,5 тыс. в основном по причине миграции и естественной убыли населения. 19,4 тыс. сельских населенных пунктов фактически являются ненаселенными территориями, что на 48% больше, чем по данным предыдущей переписи. Вот почему стабильность муниципального бюджетного сектора следует рассматривать в контексте национальной безопасности, государственного единства и территориальной целостности страны. -------------------------------- <31> Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года см.: http://www. perepis-2010.ru. Также об этом см.: Смолякова Т. Исчезающий вид // Российская газета. 2011. 16 декабря.

Не может не настораживать наблюдаемое в последнее время весьма ощутимое снижение количества муниципальных учреждений в целом по стране. Так, в период с 1 января 2010 года по 1 января 2012 года число муниципальных учреждений культуры снизилось на 3746 единиц, образования - на 6365, здравоохранения - на 2925 <32>. Особое беспокойство вызывает значительная разница по количеству муниципальных учреждений в сопоставимых по населению субъектах Российской Федерации. Она достигает по учреждениям образования 2 раз (1459 в Республике Саха (Якутия) и 675 в Томской области), культуры - 3 раз (2530 в Краснодарском крае и 728 в Республике Башкортостан), здравоохранения - 7 раз (152 в Республике Тыва и 20 в Республике Калмыкия), спорта - 44 раз (488 в Липецкой области и 11 в Орловской области) <33>. Это может свидетельствовать о неравном доступе к муниципальным услугам и серьезных деформациях в реализации социально-территориального равноправия. -------------------------------- <32> См.: Регионы России: Социально-экономические показатели, 2010: Статистический сборник // Росстат. М., 2010. С. 44; Регионы России: Социально-экономические показатели, 2012: Статистический сборник // Росстат. М., 2012. С. 42. <33> См.: Регионы России: Социально-экономические показатели, 2012. С. 42 - 48.

Проблемным моментом реформы является не урегулирование в законодательстве порядка разработки рациональных, научно обоснованных нормативов затрат муниципальных бюджетных учреждений на выполнение муниципальных заданий. Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности, а также порядок финансового обеспечения выполнения этих заданий формирует и утверждает местная администрация (п. 3 и пп. 3 п. 7 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Какие-либо общие принципы решения подобных вопросов на федеральном уровне не закреплены. Это означает, что муниципальные бюджетные учреждения лишены юридически гарантированных возможностей согласования проектов муниципальных заданий и нормативов затрат на их выполнение с учредителями. Отсутствует и нормативно-правовой механизм реализации гражданского контроля над этим процессом, в частности, через создание попечительских советов. В то же время подготовка качественного муниципального задания с необходимым финансовым сопровождением требует наличия высокопрофессиональных исполнителей, которыми муниципальные образования зачастую не располагают, а формирование соответствующих компетенций требует времени и комплексной методической, консультационно-разъяснительной и образовательно-просветительской работы. Ясно, однако, что заниженный объем муниципального задания, как и сокращение по финансово-экономическим мотивам субсидий на выполнение ранее сформированного муниципального задания, повлечет за собой увеличение в общем объеме предоставляемых услуг доли платных услуг и, соответственно, сокращение услуг, оказываемых на безвозмездной основе. Формирование же муниципальных заданий и нормативов затрат на их выполнений на индивидуальной основе, без единых методологических подходов (как это происходит в настоящее время), очевидно, порождает для лиц, проживающих в разных муниципальных образованиях, ничем не обоснованные различия, неравенство в пользовании однотипными публичными услугами. Ситуация с финансовым обеспечением муниципальных бюджетных учреждений усугубляется отсутствием четких и обоснованных правил формирования перечней особо ценного движимого имущества, обязанность по содержанию которого возложена на учредителя. Предлагая понимать под этим имуществом то, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и принятое в порядке его конкретизации подзаконное регулирование <34> не дают правоприменительным органам точных критериев для единообразного решения конкретных вопросов, что, в свою очередь, может приводить к формированию зауженных перечней такого имущества и, как следствие, к снижению объема субсидий, выделяемых муниципальным бюджетным учреждениям. -------------------------------- <34> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 года N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4237.

Вместе с тем действующее законодательство прямо ориентирует на расширение коммерческой деятельности муниципальных бюджетных учреждений, в том числе по основным видам деятельности, и предусматривает возможность осуществления иных (не основных) видов деятельности при их общем соответствии поставленным целям (п. 4 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). В совокупности это создает условия для неконтролируемого роста их предпринимательской активности на базе муниципального (публичного) имущества, включая земельные участки.

5. О необходимости "реформирования реформы"

Проведенный анализ позволяет выделить следующие основные направления совершенствования правового регулирования создания и деятельности муниципальных учреждений. 1. Формирование четких законодательных критериев дифференциации муниципальных учреждений по типам с расширением случаев обязательного создания казенных учреждений. Следует исходить из общего принципа создания в малонаселенных и труднодоступных территориях, а также территориях с низким уровнем социально-экономического развития (в отношении которых необходимо решать в качестве главной задачу их устойчивости, сохранности как населенных пунктов), муниципальных учреждений публичного обслуживания именно в форме казенных учреждений, при том, что отступления от этого принципа должны предполагать наличие веского обоснования и устанавливаться в специальной процедуре, безусловно гарантирующей обеспечение и поддержание финансовой, территориальной и иной доступности публичного обслуживания для населения. Целесообразно также ввести институт межмуниципальных учреждений. Вместе с тем, принимая во внимание высокую степень схожести правового статуса бюджетных и автономных учреждений, может быть поставлен вопрос об обоснованности сохранения автономных учреждений как самостоятельного типа. 2. Все организационно-учредительные решения, связанные с муниципальными учреждениями, включая изменение типа, должны осуществляться (исходя из комплексного анализа текущей ситуации и научно обоснованных прогнозных оценок ее развития на основе выявления и учета мнения всех заинтересованных сторон) в порядке, определяемом представительным органом и под его контролем с правом пересмотра решения, так как именно он выражает полновластие местного сообщества в отношении муниципальной собственности как достояния населения. В связи с этим заслуживает внимания и более широкого распространения применяемый в ряде муниципальных образований подход, предполагающий обязательность предварительной экспертизы последствий принятия решений, в частности, о реорганизации или ликвидации отдельных категорий муниципальных учреждений для обеспечения жизнедеятельности населения, при том, что отсутствие экспертной оценки влечет признание соответствующих решений недействительными с момента его вынесения <35>. Экспертная оценка оформляется в виде заключения, которое должно: а) включать обоснование необходимости реорганизации (ликвидации) учреждения (социальная необходимость, экономический эффект, тенденции и другие особенности организации работы соответствующего учреждения в зависимости от видов его деятельности); б) содержать прогноз последствий реорганизации (ликвидации) учреждения, в том числе указывать, каким образом (в каких муниципальных учреждениях) будут реализованы права граждан после реорганизации (ликвидации) учреждения, в котором эти права реализовывались ранее; в) отражать возможности дальнейшего трудоустройства работников реорганизуемого (ликвидируемого) учреждения. Также стоит отметить встречающиеся на практике случаи установления обязательного учета общественного мнения о последствиях реорганизации муниципального учреждения путем проведения общественных (публичных) слушаний или опроса граждан <36>. -------------------------------- <35> См., например: пункты 57 - 58 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений городского округа Первоуральск, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений, утвержденного Постановлением Администрации городского округа Первоуральск Свердловской области от 17 марта 2011 года N 523 (в ред. от 23 декабря 2011 года) // Вечерний Первоуральск. 2011. 22 марта; пункт 7.1 Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений города Томска, а также реализации указанных решений в муниципальном образовании "Город Томск", утвержденного Постановлением администрации города Томска от 6 апреля 2011 года N 316 (в ред. от 30 января 2012 года) // Сборник официальных материалов муниципального образования "Город Томск". 2011. N 12.2. <36> См.: пункт 3.6 Положения "О порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений сельских населенных пунктов Сосьвинского городского округа", утвержденного решением Думы Сосьвинского городского округа Свердловской области от 18 июня 2009 года N 201 // Серовский рабочий. 2009. 23 июня.

3. Определение в виде системы общих нормативных принципов и методических рекомендаций порядка формирования муниципальных заданий, включая правила расчета нормативов затрат на их выполнение. При этом необходимо установить требование соответствия муниципального задания реальным потребностям населения в публичных услугах, обеспечив формирование (изменение) муниципального задания на основе выявления и обоснованного учета мнения как самого учреждения, так и общественности. Именно конкретные нужды, потребности, интересы населения должны служить основой для расчета и выделения бюджетных субсидий в соответствии с параметрами, определенными муниципальным заданием, а поэтому изменение муниципального задания в целях сокращения бюджетных расходов и уменьшения объема субсидий является недопустимым. Следует также конкретизировать правила формирования перечней особо ценного движимого имущества, в том числе определить основные категории такого имущества, чтобы исключить как избыточное расширение, так и неоправданное сужение их состава. Во всяком случае необходимо исходить из того, что муниципальное учреждение не вправе отказать в предоставлении гарантированной бесплатной услуги ввиду нехватки бюджетного финансирования, что требует обеспечения субсидиарной ответственности публично-правового образования в рамках такого рода отношений. Недостаточность бюджетного финансирования не позволяет освобождать государство от исполнения своих обязательств <37>. -------------------------------- <37> См.: абзац третий пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 года N 297-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Центральная телекоммуникационная компания" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2005.

4. Утверждение на уровне муниципальных образований целевых программ развития отдельных категорий муниципальных учреждений для укрепления социальной инфраструктуры и повышения качества оказания публичных услуг до установленного уровня гарантирования. Должны быть также разработаны согласованные по уровням власти комплексные программы профессиональной переподготовки или повышения квалификации специалистов, занятых в муниципальной бюджетной сфере. Необходимо и увеличение оплаты труда в увязке с качеством предоставляемых услуг. 5. Установление в законодательстве четко и недвусмысленно разрешительного режима осуществления бюджетными учреждениями приносящей доход деятельности путем увязывания права на ведение конкретных видов этой деятельности со случаями, прямо определенными учредителем или в законодательстве. Кроме того, должен быть введен прямой запрет на осуществление иных, не относящихся к основным, видов деятельности в ущерб основным целям бюджетного учреждения. 6. Общим принципом публичного обслуживания следует признать правило, согласно которому платные услуги не могут оказываться вместо услуг, подлежащих финансированию за счет средств бюджета, а его нарушение должно влечь возврат денежных средств лицу, оплатившему услугу, и неотвратимое применение мер публично-правовой ответственности. Как установлено Конституционным Судом РФ, лицо, обратившееся за получением гарантированных услуг, не может быть связано необходимостью воспользоваться дополнительными, не относящимися к основным, услугами: при несогласии с формой, структурой, размерами оплаты этих услуг и прочими условиями такие услуги не оказываются, а их навязывание недопустимо <38>. -------------------------------- <38> См.: абзац третий пункта 2.2 и абзац первой пункта 2.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 1 марта 2011 года N 272-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чераневой Антонины Афанасьевны на нарушение ее конституционных прав абзацем третьим части первой статьи 15 и частью первой статьи 23 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2011.

7. Законодательное урегулирование принципов формирования тарифов на услуги муниципальных учреждений в целях обеспечения прозрачности тарифного регулирования и его разумной обоснованности с использованием для этого публичных слушаний. При этом, поскольку имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, должно обеспечивать наиболее полное покрытие их расходных обязательств и планы развития в соответствии с конституционно-правовым статусом муниципального образования, некая часть средств, полученных от коммерческой деятельности учреждения, должна по решению учредителя поступать в бюджет в размере, не превышающем пределы, установленные законом, с тем чтобы доходы, полученные с использованием муниципальной собственности сверх финансовых потребностей учреждения, служили интересам всего местного сообщества, перераспределялись на общую пользу. 8. Обеспечение транспарентности муниципальных учреждений и введение механизмов эффективного гражданского контроля над их деятельностью. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ финансовое регулирование, бюджетная система должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов <39>. Это имеет значение и для обеспечения демократических начал в организации деятельности муниципальных учреждений. Речь может идти о таких мерах, как: а) отнесение вопросов назначения и освобождения от должности руководителей социально значимых учреждений к компетенции представительного органа; б) установление обязательности регулярного выявления представительным органом мнения населения в отношении условий и качества деятельности муниципальных учреждений и их руководителей, что должно служить основанием для принятия определенных кадровых решений; в) предоставление населению возможности инициировать отстранение от должности руководителей учреждений; г) распространение на муниципальные учреждения порядка рассмотрения обращений граждан, установленного для органов местного самоуправления. -------------------------------- <39> См.: абзац третий пункта 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2803.

Таким образом, осмысление правовой природы муниципальных учреждений как публично-правовых образований, связанных с оказанием публичных (социальных) услуг и непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, обогащает представление о социальной роли местного самоуправления и конституционных формах решения возложенных на него социальных задач, позволяет отыскать наиболее адекватные способы удовлетворения жизненных потребностей людей по месту жительства.

Название документа