К вопросу о правовом регулировании порядка государственной регистрации некоммерческих организаций
(Петрыкина Н. Н.)
("Гражданское право", 2006, N 3)
Текст документа
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПОРЯДКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Н. Н. ПЕТРЫКИНА
Петрыкина Н. Н., Орловский государственный технический университет, г. Орел.
18 апреля 2006 г. в законную силу вступил Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон). Документ вносит поправки в четыре действующих законодательных акта: Гражданский кодекс РФ и три Закона - "О закрытом административно-территориальном образовании", "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях". Закон уточняет специальный порядок государственной регистрации общественных объединений и некоммерческих организаций и определяет порядок требований к их регистрации.
Принятие Федерального закона N 18-ФЗ было вызвано необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью. Установление единого механизма контроля за соответствием деятельности таких некоммерческих организаций законодательству и декларируемым целям направлено на обеспечение стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права, действующих для достижения полезных целей и благ. Кроме того, целью принятия нового Закона было обеспечение защиты некоммерческих организаций от вмешательства иностранных государств и объединений в их политическую деятельность и ее финансирование, и цель эта достигается за счет установления в Законе положений, соответствующих законодательству иностранных государств, учитывающих их интересы.
Наиболее существенные изменения вносятся в Закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", устанавливающий основные положения о деятельности некоммерческих организаций.
Все государственные и негосударственные организации представляют собой особую разновидность субъектов административного права, действующих в сферах частноправовых и публично-правовых отношений. В зависимости от целей деятельности государственные и негосударственные организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных муниципальных унитарных предприятий. Основной целью их деятельности в отличие от некоммерческих организаций является извлечение прибыли. В соответствии с Законом "О некоммерческих организациях" (далее - Закон) некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками (ст. 2). Все некоммерческие организации обладают специальной правоспособностью, содержание которой зависит от целей создания конкретного юридического лица и его организационно-правовой формы. Цели создания некоммерческих организаций могут быть различными: социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные, управленческие, охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей, другие цели, направленные на достижение общественных благ. Осуществлять предпринимательскую деятельность некоммерческая организация может лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика.
Закон устанавливает основные формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации (объединения), фонды, государственные корпорации, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, ассоциации или союзы, учреждения.
До принятия Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ" Закон "О некоммерческих организациях" вообще не содержал статьи, устанавливающей правила о государственной регистрации различных по форме некоммерческих организаций. Эти правила устанавливались Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом положений специальных законов, применяемых в зависимости от формы некоммерческой организации. Так, например, Закон "Об общественных объединениях" устанавливал, что решение о государственной регистрации общественного объединения принимает федеральный орган исполнительной власти в области юстиции. В настоящее время это положение конкретизировано и предусматривает, что принятие решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, созданной в определенной форме, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальные органы. В настоящее время эти функции осуществляет Федеральная регистрационная служба, имеющая определенный опыт в регистрации общественных объединений. Причем новые положения содержатся не только в Законе N 18-ФЗ, но и внесены соответствующие изменения и в Закон "Об общественных объединениях".
Необходимо отметить, что рассматриваемый Закон уточняет специальные нормы, предусматривающие отказ в государственной регистрации некоммерческих организаций. Так, в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" введена ст. 23.1, которая вводит такое ранее не предусмотренное основание отказа в госрегистрации некоммерческих организаций, как то, что в качестве учредителя некоммерческой организации выступило лицо, которое не может быть учредителем в соответствии с п. 1.2 ст. 15 этого Федерального закона. Таким образом, дается ссылка также на нововведенную статью. Указанный п. 1.2 ст. 15 устанавливает, что не могут быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в РФ; лицо, включенное в перечень в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (соответствующие изменения внесены и в Закон "О закрытом административно-территориальном образовании", положения которого повторяют положения Закона "О некоммерческих организациях"). Основаниями для включения организации или физического лица в указанный перечень являются:
вступившее в законную силу решение суда РФ о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с осуществлением ею экстремистской деятельности;
вступивший в законную силу приговор суда РФ о признании физического лица виновным в совершении преступления террористического характера;
решение Генерального прокурора РФ или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность;
постановление следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера;
составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанные РФ перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами;
признаваемые в РФ в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами приговоры (решения) судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность.
Кроме того, п. 2 ст. 23.1 Закона предусматривает также основания отказа в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации:
если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ;
если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ.
Здесь хочется отметить, что Законом не установлено, какие именно цели создания иностранных некоммерческих неправительственных организаций следует считать противоречащими Конституции и законодательству РФ, например нарушения Налогового кодекса РФ или Кодекса об административных правонарушениях РФ. Поэтому для однообразного и правильного применения Закона следует конкретизировать, какие именно нарушения законодательства могут служить достаточным основанием для отказа в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Принципиально важным является положение о введении уведомительного учета о создании на территории РФ филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации. Следует отметить, что, вводя данное положение, российский законодатель пошел навстречу зарубежным государствам, так как законопроект ранее предусматривал перерегистрацию международных и иностранных некоммерческой неправительственной организации в качестве российских общественных объединений. Однако при рассмотрении законопроекта во втором чтении эти положения были отменены. Во многом свою роль здесь сыграло мнение Президента РФ, выступившего против такой перерегистрации. "Многие подобные объединения не смогут существовать в таком виде, так как он противоречит законодательствам иностранных государств", - говорится в справке к заключению Президента. В соответствии с Законом устанавливается следующий порядок уведомительного учета.
Иностранная некоммерческая неправительственная организация в течение трех месяцев со дня принятия решения о создании на территории РФ филиала или представительства направляет уведомление в уполномоченный орган, которое заверяется соответствующим органом иностранной некоммерческой неправительственной организации и содержит сведения об учредителях и адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа.
К уведомлению прилагаются следующие документы:
1) учредительные документы иностранной некоммерческой неправительственной организации;
2) решение руководящего органа иностранной некоммерческой неправительственной организации о создании филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации;
3) положение о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации;
4) решение о назначении руководителя филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации;
5) документ с изложением целей и задач создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации.
Уведомление, а также все вышеуказанные документы должны быть представлены на государственном (официальном) языке соответствующего иностранного государства с переводом на русский язык и надлежащим образом удостоверены. Сведения, содержащиеся в уведомлении и прилагаемых к нему документах, составляют реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, ведение которого осуществляется уполномоченным органом. Уполномоченный орган не позднее 30 дней со дня получения уведомления выдает руководителю соответствующего филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации выписку из реестра, форма которой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции.
В соответствии с новым порядком иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве. Это происходит в случаях:
1) если сведения и документы представлены не полностью либо оформлены в ненадлежащем порядке;
2) если установлено, что в представленных учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации содержится недостоверная информация;
3) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ;
4) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ;
5) если ранее внесенные в реестр филиал или представительство иностранной некоммерческой неправительственной организации были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции РФ и законодательства РФ.
В случае отказа во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации по указанным основаниям (за исключением п. 4) заявителю сообщается об этом в письменной форме с указанием конкретных положений Конституции РФ и законодательства РФ, нарушение которых повлекло за собой данный отказ, а в случае отказа во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации по основанию, предусмотренному п. 4, заявителю сообщаются мотивы отказа. Отказ во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть обжалован в вышестоящий орган или в суд.
Кроме того, предусматривается, что в случае устранения заявителем обстоятельств, вызвавших отказ во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации, существует возможность неповторной подачи уведомления.
Со дня внесения в реестр сведений о соответствующем структурном подразделении иностранной некоммерческой неправительственной организации возникает правоспособность этого подразделения (филиала или представительства), то есть оно с этого момента имеет гражданские права, соответствующие целям его деятельности, предусмотренным в учредительных документах, и несет связанные с этой деятельностью обязанности. Не позднее 20 дней со дня внесения в реестр сведений о соответствующем структурном подразделении иностранной некоммерческой неправительственной организации руководитель данного структурного подразделения обязан уведомить уполномоченный орган об адресе (о месте нахождения) филиала или представительства и о контактных телефонах.
Закон устанавливает возможность ликвидации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации на территории РФ:
1) в случае ликвидации соответствующей иностранной некоммерческой неправительственной организации;
2) в случае непредставления сведений об объеме получаемых структурным подразделением денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании и использовании, о предполагаемых для осуществления на территории РФ программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества по форме и в сроки, которые устанавливаются Правительством РФ;
3) в случае если его деятельность не соответствует целям, предусмотренным учредительными документами, а также указанным выше сведениям.
Следует отметить, что все предусмотренные Законом нововведения имеют практическую значимость не только для лиц, которые желают создать некоммерческие организации и соответственно обязаны пошагово исполнять все установленные Законом процедуры, но и для регистрирующих органов и органов государственного контроля. Федеральный закон N 18-ФЗ установил специальный порядок регистрации некоммерческих организации, тем самым существенно расширив полномочия Росрегистрации по контролю их деятельности. В соответствии с данными Единого государственного реестра юридических лиц в стране действуют более полумиллиона некоммерческих организаций. В связи с этим с 2006 г. нагрузка на Росрегистрацию и ее территориальные органы возрастет примерно в 3 - 3,5 раза. Так, Закон устанавливает в отношении общественных объединений ежегодные проверки соответствия их деятельности, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, их уставным целям. Похожие положения установлены в отношении некоммерческих организаций.
Система Росрегистрации, работа ее органов должна быть построена так, чтобы становление новых процедур регистрации способствовало формированию гражданского общества в РФ. В то же время перед органами Росрегистрации в области контроля и регистрации некоммерческих организаций не ставятся задачи по созданию некоего репрессивного механизма надзора за их деятельностью. Некоммерческие организации, осуществляющие социальные и благотворительные программы, должны найти в лице регистрирующих органов надежного союзника в решении стоящих перед ними задач.
Название документа