Реконструкция и перепланировка: особенности регистрации и технического учета

РЕКОНСТРУКЦИЯ И ПЕРЕПЛАНИРОВКА: ОСОБЕННОСТИ РЕГИСТРАЦИИ И ТЕХНИЧЕСКОГО УЧЕТА

М. Г. ПИСКУНОВА, Е. А. КИНДЕЕВА

Марианна Гирфановна Пискунова, начальник отдела собственности и земельно-имущественных отношений ЗАО "Полюс", кандидат технических наук.

Елена Агзамовна Киндеева, заместитель начальника Управления государственного земельного кадастра Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Ситуации, возникающие при строительстве, реконструкции и ремонте объектов недвижимости, многообразны, тем не менее их правовые последствия полностью определены законом. Изучение и сопоставление различных отраслей законодательства и разъяснения высших судебных инстанций должны помочь владельцам недвижимости реализовать нормы права, а государственным и муниципальным органам - их правильно применять.

Новый объект или реконструкция?

В соответствии с п. 13, 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее - ГСК РФ) строительство - это создание нового объекта капитального строительства (в том числе на месте сносимого), а реконструкция - это изменение параметров объектов (в частности, этажности и площади <*>). Закон г. Москвы от 09.07.2003 N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в г. Москве" также определяет строительство как комплекс работ по созданию нового градостроительного объекта, а реконструкцию - как комплекс работ по изменению архитектурно-градостроительного решения существующего градостроительного объекта путем создания капитальных пристроек, надстроек, мансард, изменения несущих конструкций и систем инженерного оборудования объекта. -------------------------------- <*> Федеральным законом от 31.12.2005 N 210-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" в данном пункте были исключены слова "количества помещений". Очевидно, что количество помещений может измениться в результате иного вида строительных работ - капитального ремонта, сопровождающегося перепланировкой.

Сложившаяся практика реализации проектов "реконструкции со сносом" не означает наличия особого вида строительства. В этом случае "реконструируемый" объект сносится, а на его месте строится (создается) новый объект. Согласно ст. 21 Федерального закона от 17.11.95 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", достройка, перестройка и перепланировка также относятся к изменениям архитектурного объекта. Характеристику капитального ремонта можно найти, в частности, в Ведомственных строительных нормах (ВСН) 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденных Приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23.11.88 N 312. Согласно ВСН при капремонте могут осуществляться: улучшение планировки объекта, перепланировка квартир, устройство балконов, лоджий и эркеров, оборудование чердачных помещений жилых и нежилых зданий под эксплуатируемые. Согласно ст. 25 Жилищного кодекса РФ перепланировка и переустройство жилого помещения являются работами, после которых требуется внесение изменений в технический паспорт. Соответственно переустройство или перепланировка тоже лишь изменяют характеристики квартиры, а не влекут создание нового объекта. Главой VII Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ (в ред. от 31.12.2005) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" для данных особых объектов недвижимости предусмотрен и особый вид строительных работ - ремонтно-реставрационные работы по сохранению объекта культурного наследия (консервация, ремонт, реставрация, приспособление для современного использования). Одновременно ст. 47 данного Закона предусмотрена возможность воссоздания утраченного объекта культурного наследия. Совершенно очевидно, что в случае проведения работ по сохранению памятника происходит изменение его характеристик как объекта недвижимости, а при воссоздании - строительство нового объекта. Как установлено ст. 55 ГСК РФ, окончание строительных работ оформляется разрешением на ввод в эксплуатацию, на основании которого производится: - постановка на государственный кадастровый учет построенного объекта - либо внесение изменений в документы государственного кадастрового учета реконструированного объекта. Итак, законодательство в целом определяет строительство как создание нового объекта, а иные виды строительных работ - реконструкцию, капитальный ремонт, перепланировку и переоборудование - как изменение существующего объекта. Следовательно, правовая оценка строительных работ зависит от их результата: - либо прекращение права на объект недвижимости (гибель вещи - п. 1 ст. 235 ГК РФ) и создание нового объекта; - либо изменение объекта (естественно, без прекращения права на него). Одновременно различные строительные работы объединяет общий порядок оформления. Для нового строительства, реконструкции, капитального ремонта необходимы: - разрешение на их выполнение (ст. 55 ГСК); - акт приемки заказчиком (в случае привлечения подрядчика по договору строительного подряда, ст. 753 ГК РФ); - разрешение на ввод в эксплуатацию (ст. 55 ГСК). Так, в соответствии со ст. 740 ГК РФ предметом договора строительного подряда является обязательство заказчика построить определенный объект либо выполнить иные строительные работы - реконструкцию, капитальный ремонт. При реконструкции (обновлении, перестройке, реставрации и т. п.) здания или сооружения на подрядчика возлагается ответственность за снижение или потерю прочности, устойчивости, надежности объекта (ст. 753 ГК РФ). Для переустройства и перепланировки жилого помещения также нужно решение о согласовании этих работ и акт приемочной комиссии после завершения (ст. 26, 27, 28 Жилищного кодекса РФ). Но только в случае строительства разрешение на ввод в эксплуатацию (акт приемки) является документом, подтверждающим создание нового объекта. В случае реконструкции, капитального ремонта, перепланировки и переоборудования он подтверждает окончание строительных работ, соответствие их разрешительной документации и служит обоснованием изменений объекта. Однако этот критерий действует при условии надлежащего оформления разрешительной документации и окончания работ, когда из проекта и акта ввода можно установить характер работ - новое строительство или реконструкция (ремонт). На практике после многочисленных реконструкций объект может измениться до "утраты тождественности". Как указал ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 08.12.2004 N Ф08-5845/04, объект недвижимости может утратить тождественность не только в результате нового строительства, но и при реконструкции (капитальной перестройке) существующего объекта путем изменения его основных технических характеристик (перепланировки помещений, замены несущих конструкций в здании, их частичной разборки и т. п.) либо при строительстве нового объекта с использованием прежнего объекта (возведение в здании надстроек, пристроек, встроек и т. п.). Суд отметил необходимость строительно-технической экспертизы с целью выяснения, сохранилось ли спорное здание в первоначальном виде или в результате его реконструкции (капитальной перестройки) создан новый объект недвижимости.

Парадоксы регистрации

В силу ст. 12 абз. 4 п. 6 Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации прав) при государственной регистрации в описании объекта недвижимости указывается его фактическая площадь. По Правилам ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18.02.98 N 219 (далее - Правила ведения ЕГРП), площадь, этажность и другие характеристики объектов недвижимости указываются в соответствии с документами кадастрового и технического учета. После осуществления строительных работ учетные параметры зданий и помещений меняются и уже, естественно, не соответствуют правоустанавливающим документам, с описанием объекта на момент его приобретения. Как ни странно, несмотря на вышеуказанные нормы, это порождает немало сложностей при государственной регистрации прав, возникших до вступления в силу Закона о регистрации прав (до 31.01.98). В п. 67 Правил ведения ЕГРП установлено, что изменениями являются сведения, не влекущие за собой существенного изменения объекта, а также прекращения или перехода прав на него, в частности изменения при незначительной реконструкции объекта. Какие изменения считать существенными и что понимать под незначительной реконструкцией? В регистрирующих органах различных регионов применяются произвольные критерии: "не более 10%", "без выхода за габариты" <*>, "без изменения этажности", "не более 50 кв. м" и пр. -------------------------------- <*> В г. Москве такие работы называют "реконструкция в габаритах существующего права собственности".

Однако нормами материального права количественный критерий "значительности" реконструкции не установлен. Например, если переоборудовать техподполье в подвальное помещение, а чердак - в мансарду или увеличить этажность, то площадь здания может увеличиться в 1,5 - 3 раза. Тем не менее в случае такой реконструкции создания новых объектов права - помещений "дополнительных площадей" не происходит, имеет место изменение существующего объекта права собственности. Для оценки значительности реконструкции при государственной регистрации необходимо использовать только правовой критерий - установление факта изменения существующего объекта либо создания нового. Данный факт должна удостоверить организация технической инвентаризации (ОТИ, БТИ). Постановлением Правительства РФ от 04.12.2000 N 921 (в ред. от 19.03.2005) утверждено Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства (далее - Положение о технической инвентаризации). Согласно п. 12 Положения сведения об объектах учета, полученные от организаций по технической инвентаризации объектов, являются основой для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При изменении технических или качественных характеристик объекта учета (перепланировка, реконструкция, переоборудование, возведение, разрушение, изменение уровня инженерного благоустройства, снос), а также при совершении сделок проводится внеплановая техническая инвентаризация (п. 9) <*>. Приказом Госстроя России от 31.05.2001 N 120 (в ред. от 02.09.2003 N 331) утверждены Правила ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности, согласно которым каждый объект идентифицируется инвентарным номером. Объекту с измененными характеристиками присваивается реестровый номер, первоначальный инвентарный номер сохраняется. Иными словами, при внеплановой технической инвентаризации после строительных работ БТИ должно учесть либо изменение, либо создание объекта. -------------------------------- <*> Инвентаризация должна проводиться собственником в указанных случаях, а не по истечении "срока действия" документов БТИ, установленного в разных регионах произвольно - от 1 года до 5 лет.

Регистрационные действия после завершения строительных работ определяются следующими факторами: - возник ли новый объект взамен ранее приобретенного; - было ли зарегистрировано в ЕГРП право на объект до его изменения. Если строительные работы привели к созданию нового объекта <*>, необходима государственная регистрация возникновения права. Основание - разрешение на ввод (акт приемки) в эксплуатацию. Необходимые условия - предоставление земельного участка для реконструкции (ст. 218, 222, 263 ГК РФ, ст. 55 ГСК), а также отсутствие прав иных лиц, финансировавших реконструкцию под обязательства передачи им объекта или помещений в нем. Внесенная до реконструкции регистрационная запись о праве собственности погашается, в ЕГРП вносится запись о ликвидации объекта <**>. -------------------------------- <*> "Существенная реконструкция" в терминологии Правил ведения ЕГРП. <**> При регистрации прав на проданное здание в стадии ремонтно-реставрационных работ автору пришлось столкнуться с рекомендациями регистрационной службы "ликвидировать" существующий объект и зарегистрировать право на новый объект после завершения работ. От "ликвидации" здание спасло то, что оно являлось памятником истории.

Если право на объект было зарегистрировано в ЕГРП и в результате строительных работ изменились характеристики данной недвижимости, в ЕГРП должны быть внесены изменения (в части описания объекта) - указаны новая площадь, этажность и назначение объекта на основании нового технического паспорта БТИ. Правообладателю может быть выдано новое свидетельство о регистрации права. Если право не было зарегистрировано в ЕГРП, проводится регистрация на основании имеющегося у правообладателя правоустанавливающего документа (со "старой" площадью и этажностью). Естественно, что в ЕГРП и в свидетельстве о регистрации права указываются фактические характеристики объекта по документам БТИ независимо от их значения в правоустанавливающем документе.

Последствия "самоволки"

Правовая оценка самовольных строительных работ в зданиях и помещениях также зависит от ответа на вопрос, создается новый объект или изменяются характеристики существующего. Если при строительных работах произошло уничтожение существующего объекта, а новый объект создан без надлежащих разрешений, он является самовольной постройкой. Если же объект претерпел только архитектурно-строительные изменения, право собственности на него не прекратилось даже при отсутствии необходимых согласований строительных работ. Такой объект нельзя признать самовольной постройкой и лишить собственника прав на него. Статья 222 ГК РФ не может применяться по аналогии. Осуществление самовольных строительных работ является административным правонарушением (в области охраны собственности) и влечет установленную законодательством ответственность. Но самовольные строительные работы, в том числе переоборудование и перепланировка жилых помещений, не влекут прекращения права собственности на недвижимость и сами по себе не должны препятствовать обороту объекта (заключению сделок и государственной регистрации).

Пристройка или самостоятельный объект

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.10.97 N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" Приказом Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 04.08.98 N 37 была утверждена Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации (далее - Инструкция Минземстроя). Согласно данной Инструкции пристройкой называется часть здания, расположенная вне контура его капитальных наружных стен, которая является вспомогательной по отношению к зданию и имеющая с ним одну (или более) общую капитальную стену, например пристроенные кухни, жилые пристройки, сени, тамбуры, веранды и т. п. Пристройки одного и того же назначения и из одного и того же материала, что и основное здание, учитываются вместе со зданием. Не отвечающие этим требованиям пристройки учитываются отдельно как части здания. Таким образом, "квалификация пристроя" - пристройка или часть здания (дома) - в существующих объектах для целей государственной регистрации является компетенцией БТИ. С учетом архитектурного многообразия строений (особенно в сельской местности) для решения вопроса о самостоятельном или вспомогательном назначении пристройки может потребоваться заключение уполномоченного органа (строительного надзора, архитектуры).

Права инвесторов на реконструированные объекты

В случае реконструкции изменение объекта недвижимости как объекта права происходит при условии, что: - реконструкцию осуществляет собственник объекта; - отсутствуют права иных лиц на объект (его часть). Реконструкция часто является инвестиционной деятельностью. На основании соглашений с собственником здания у инвесторов возникает либо право общей долевой собственности на реконструированный объект <*>, либо права на его конкретные части. При реконструкции с привлечением инвестиций происходит создание новых объектов права - частей здания <**>, помещений (встроенно-пристроенных, мансардных, подвальных, в надстроенных этажах <***> и пр.). Право собственности инвесторов на данные самостоятельные объекты недвижимости должны регистрироваться на основании соглашений с собственником здания и разрешений на ввод в эксплуатацию здания после реконструкции (актов приемки). -------------------------------- <*> Недвижимость может стать объектом долевой собственности и без реконструкции, например на основании договоров простого товарищества (совместной деятельности). <**> Капитальные пристройки. <***> "Надстройки".

Для получения разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт необходим правоустанавливающий документ на земельный участок (п. 7 ст. 51 ГСК). Законопослушный собственник здания всегда имеет такой документ. Но при реконструкции с возведением капитальных пристроек может потребоваться предоставление дополнительного земельного участка. Если инвестиционный проект предусматривает приобретение прав на пристроенный объект инвестором, то дополнительный земельный участок должен быть предоставлен ему. Если занятый зданием и пристройкой участок неделим, он должен находиться в совместном пользовании собственника здания и собственника пристройки. Существенное значение для правовой квалификации реконструкции имеет Постановление Президиума ВАС РФ от 26.07.2005 N 665/05 по делу ООО "Сити плюс". ООО приобрело нежилые помещения на пятом этаже пятиэтажного здания, без надлежащих разрешений осуществило реконструкцию здания, надстроив 6-й и 7-й этажи, и обратилось в Арбитражный суд Самарской области с исковым заявлением к администрации г. Самары о признании права собственности на нежилые помещения в надстроенных этажах. В иске было отказано. Президиум ВАС РФ указал, что согласно абз. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не может быть признано за лицом, осуществившим постройку, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Реконструкция недвижимости была проведена без получения на это необходимых разрешений, с нарушением градостроительных норм и правил, без согласования с балансодержателем и другими заинтересованными лицами. Сохранение постройки нарушает права и охраняемые интересы балансодержателя и других лиц, владеющих нежилым помещением на законных основаниях. По данным основаниям Президиум ВАС РФ оставил в силе решение суда, постановление апелляционной инстанции и отменил постановление кассационной инстанции. Обратим внимание, что собственник помещений произвел реконструкцию целого здания, не принадлежащего ему. В терминах Градостроительного кодекса была произведена не согласованная надлежащим образом реконструкция (изменение) объекта капитального строительства - здания, в терминах гражданского права - создано новое недвижимое имущество, самовольная постройка - нежилые помещения 6-го и 7-го этажей. Данный прецедент одновременно подтверждает, что реконструкция влечет не создание, а только изменение здания. С надстройкой двух этажей не исчезло ни здание, ни помещения в нем. Соответственно не прекратились и права законных владельцев этих помещений.

К публикации подготовил Алексей Каширин

Название документа