КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОПРЕЕМСТВА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И ИНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.В. РУДАКОВА

Рудакова Е.В., студентка 5-го курса юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Политическая партия, иные общественные объединения, в качестве правовых понятий, целиком и полностью по своей организационной природе относятся к сфере конституционно-правового регулирования. Однако, становясь при этом юридическими лицами, они мгновенно подпадают под юрисдикцию гражданского права. Учитывая двойственную природу политической партии, иных общественных формирований, факт правопреемства исследуемых субъектов надо рассматривать и с конституционно-правовой, и с цивилистической точки зрения.

Начиная разговор о конкретной проблеме - правопреемстве политических партий и иных общественных объединений в конституционно-правовых аспектах, - приходится прежде всего констатировать, что в целом данному институту отводится мало внимания как в науке конституционного права, так и в конституционном законодательстве. Более разработанной считается проблема правопреемства в международном праве, а из внутренних отраслей права - в гражданском праве (см., например, ст. 57, 61, 129 и др. ГК РФ). Однако и там не все ясно (в частности, в ГК нет определения правопреемства, а ряд категорий, более или менее отработанных в этих отраслях, не может быть безоговорочно применен в конституционном праве).

По поводу самого термина "правопреемство" даже в лексическом смысле ведутся споры, поскольку нет четкости его содержания. Казалось бы, можно считать, что речь идет о "переходе" прав. Но неясно, наступает ли правопреемство в силу соглашения сторон, наступления юридического факта, автоматически или по решению принимающего субъекта и т.д. На основании того, что данные вопросы требуют самостоятельного исследования, будем исходить из более или менее очевидного и распространенного семантического содержания самого термина "правопреемство".

Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии является многогранным и согласно Федеральному закону 2001 г. "О политических партиях" включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий.

Политическая партия, как определено в ст. 3 названного Федерального закона, - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. "Об общественных объединениях" определяет (ст. 5), что общественное объединение - добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей. Разновидностью (одной из организационно-правовых форм) общественных объединений являются общественные организации. Согласно ст. 8 Закона "общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан".

Для выполнения своих задач политические партии вправе осуществлять некоторые виды предпринимательской деятельности, выступать заказчиками по договорам выполнения работ и оказания услуг, заключать трудовые договоры с гражданами. В процессе участия политических партий в правовых отношениях у них неизбежно возникают определенные финансовые обязательства перед контрагентами. При этом если указанные действия осуществлялись в рамках избирательной кампании, исполнение финансовых обязательств должно производиться за счет средств избирательного фонда. Если же политические партии действуют в иной период, оплата контрагентам производится за счет средств самой партии.

Из всего перечисленного следует вывод, что политическая партия, согласно законодательству РФ, является некоммерческим юридическим лицом. Следовательно, она обладает всеми признаками юридического лица, а именно: имеет обособленное имущество (которое становится объектом правопреемства) и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Сказанное относится и к иным общественным организациям, в целом к зарегистрированным общественным объединениям.

Естественно, возникает вопрос: правопреемство политических партий и общественных организаций - это понятие, взятое из гражданского права или конституционного? Ответ выводится исходя из анализа природы данных объединений. Политическая партия, иные общественные объединения в качестве правовых понятий целиком и полностью по своей организационной природе относятся к сфере конституционно-правового регулирования. Однако, становясь при этом юридическими лицами, они мгновенно подпадают под юрисдикцию гражданского права. И здесь уже действуют правила правопреемства относительно финансовых и других материальных средств и связанных с ними прав. Но для политических партий и иных общественных объединений как субъектов конституционно-правовых отношений возникают свои аспекты правопреемства. В качестве соответствующих фактов, которые могут вызвать конституционное правопреемство, надо выделить: преобразование, реорганизацию политической партии, иного общественного объединения, их слияние, создание блока, распад, ликвидацию.

Политическая партия может быть создана путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения (п. 1 ст. 11 ФЗ "О политических партиях"). В случае преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения принимаются устав политической партии и ее программа, формируются руководящие и контрольно-ревизионные органы политической партии. Более того, Федеральный закон "О политических партиях" предусматривает двухлетний переходный период, в течение которого действующие политические общественные объединения, чтобы не утратить право участвовать в выборах, должны преобразоваться в политические партии. Данный переходный период напоминает переходный период при образовании в составе Федерации нового субъекта. В такой период как раз и решаются вопросы правопреемства.

В этом случае правопреемником общественной организации, общественного движения становится политическая партия, а какие права, имущество и т.д., в каком объеме переходят партии от организации, должно быть записано в новом уставе и оформлено передаточным актом. Например, в Уставе партии "Яблоко" прямо записано: "Партия является правопреемником общероссийской политической общественной организации "Объединение "ЯБЛОКО", права и обязанности которой, в том числе политические, переходят к партии по праву и в соответствии с передаточным актом".

Деятельность политической партии может быть также приостановлена в случаях нарушения политической партией законодательства Российской Федерации, однако после восстановления ее деятельности факта правопреемства не возникает, поскольку субъект остается неизменным. В случае если нарушения, послужившие основанием для такого приостановления, будут устранены, политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение возобновляют свою деятельность. Если нарушения, повлекшие приостановление деятельности, не устраняются, следует ликвидация.

В случае ликвидации политической партии ее имущество после завершения расчетов по ее обязательствам передается либо на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии (если ликвидация политической партии осуществлена по решению съезда политической партии), либо в доход Российской Федерации (если ликвидация политической партии осуществлена по решению суда).

Из норм Закона видно, что, поскольку политическая партия является юридическим лицом, при ее ликвидации никакого правопреемства не происходит. Вот в этом случае как раз и действуют нормы гражданского права относительно субъекта права конституционного, налицо отличие процесса ликвидации партии, организации, подразделения от ликвидации органа власти. Как правило, место ликвидированного органа занимает новый, которому в порядке правопреемства передаются полномочия. Ликвидация субъекта Федерации в принципе невозможна, так как субъект Федерации - это территория с живущим на ней населением, поэтому правопреемство здесь неизбежно.

Существует еще такой вид преобразования партии, как реорганизация. Государственная регистрация политической партии или ее регионального отделения, иного структурного подразделения, создаваемых путем реорганизации, осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". В случае реорганизации политической партии передача ее имущества осуществляется в порядке, установленном ст. 58 ГК РФ. Что же говорится относительно правопреемства в данном случае?

Во-первых, при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом. Во-вторых, при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица. При разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом, а в случае выделения из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица.

Если происходит преобразование юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменение организационно-правовой формы), к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица.

Согласно ст. 59 ГК РФ передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами. Передаточный акт и разделительный баланс утверждаются учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о реорганизации юридических лиц. Непредставление вместе с учредительными документами соответственно передаточного акта или разделительного баланса, а также отсутствие в них положений о правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

Помимо описанных ситуаций, влекущих процесс правопреемства, немалый интерес для науки конституционного права представляют фракции. Ранее под фракцией понималось депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу. Она создавалась из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения. Эти критерии являлись определяющими при создании фракции. На сегодняшний день под фракцией понимается группа членов той или иной партии, организованно проводящая в парламенте, в других государственных органах и общественных организациях политические установки своей партии; группировка внутри партии, имеющая собственную идейную и организационную платформу, отличающуюся от основной политической линии в текущих установках партии.

Согласно последним поправкам к Закону "О политических партиях" депутаты не могут переходить из одной фракции в другую. За это народного избранника могут исключить из депутатских рядов. На сегодняшний день предлагается запретить депутатам переход в другую партию из той, которая дала им путевку в Думу. Теперь покинувший ряды депутат останется в той же фракции, но уже беспартийным. Таким образом, если представить себе ситуацию победы на выборах только двух партий, возникает вопрос: возможно ли объединение фракций и на их основе создание новой партии (или наоборот - объединение этих партий и вызванное этим слияние фракций)? Законодательство ответа на данный вопрос не дает, хотя должно, ведь логикой в названном случае обойтись невозможно, должно быть строгое предписание нормы права. Из ныне существующих положений можно, однако, вывести, что подобная ситуация не просто невозможна, но и жестоко карается. Во-первых, избирательное законодательство требует, чтобы в Государственную Думу прошли минимум две партии, значит, они и должны оставаться самостоятельными силами в палате Федерального Собрания. Во-вторых, хотя законодательство не дает ответа на вопрос, как быть, если партии объединились и соответственно объединились фракции, но логика подсказывает, что надо либо распускать Государственную Думу и проводить новые выборы, либо "подтягивать" в палату партию, которая не добрала голосов до 7% и на первом этапе не получила депутатских мандатов. Не меняется ситуация и при наличии в Государственной Думе трех и более фракций, поскольку законодательство не предусмотрело автоматического преобразования прежних фракций в одну новую фракцию.

Получается, что фракция - это своего рода статическое образование, из которого депутаты не могут уходить под угрозой потери партийности, а если ряд депутатов решат объединиться, выйдя из фракции, или же фракции примут решение об объединении, ситуации правопреемства не возникнет в силу того, что законодательство такие действия сейчас просто не допускает. Просто образуется новая партия, которая с чистого листа будет завоевывать доверие избирателей, сформирует свои органы управления, напишет устав. В рамках современного законодательства возможен только такой выход. Если же сейчас запрещенные действия будут разрешены, вопросы конституционного правопреемства опять появятся.

Неоднозначная ситуация складывается и с избирательными блоками. Сейчас они запрещены. Избирательный блок был добровольным союзом двух или трех политических партий либо одной-двух политических партий и соответственно одного-двух общероссийских объединений, созданных в форме общественной организации или общественного движения. Избирательных блоков нет с 2005 г., но вопрос о правопреемстве до сих пор не решен окончательно.

Данную проблему можно рассмотреть на примере распада блока "Родина" (Народно-патриотического союза) на две фракции: "Родину" ("Народная Воля" - СЕПР) и "Родину" (Партию российских регионов). "Родину" как избирательный блок сформировали разные по убеждениям партии, их депутаты Государственной Думы автоматически вошли в единую фракцию. Образование единой партии (вместо избирательного блока) в сложившейся на тот момент ситуации было невозможно, поскольку избирательный блок - это не коммерческая структура, но возможна была ликвидация двух структур и вхождение членов ликвидируемых партий в новую в индивидуальном порядке. Переговоры по этому вопросу были сорваны, после чего 27 региональных отделений партии "Народная Воля" прекратили свое членство в партии и массово перешли в партию "Родина" без участия фракции "Народная Воля". Так как блок распался спонтанно и законодательства, регулирующего процесс правопреемства блоков и фракций, не было (и нет до сих пор), фракции долго не могли поделить между собой не только властные полномочия и места в органах управления палаты, но и голоса избирателей, поданные за блок, даже символику, устав и название. И дело не в персональной вине лидеров и членов блока, а в наличии пробела в нормативных актах.

Актуален на сегодняшний день также вопрос об Общественной палате Российской Федерации. Это совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти. Она призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем: привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; выдвижения и поддержки гражданских инициатив; проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления и т.д. Функции и сфера деятельности Палаты, как видно, достаточно оригинальны и широки. Неясно, что делать в случае, если Общественная палата ликвидируется. Ее полномочия вряд ли можно переадресовать какому-либо из ныне существующих органов власти, проще создать новый орган, но тогда теряется смысл ликвидировать саму Общественную палату.

Учитывая все вышеизложенное, можно утверждать, что факт правопреемства исследуемых субъектов надо рассматривать и с конституционно-правовой, и с цивилистической точки зрения. Учитывая двойственную природу политической партии, иных общественных формирований, невозможно отнести их правопреемство к какой-то одной правовой сфере. Ненадлежащее юридическое оформление пока позволяет искать ответы единственно исходя из логики конституционно-правового толкования соответствующих процессов. А такая логика часто не принимается во внимание как на федеральном, так и на местном уровне, к тому же является противоречивой. Поэтому лучше создать нормативную основу конституционного правопреемства.