О некоторых проблемах страхового законодательства

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ СТРАХОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А. А. ГОГИН

Гогин А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры права Самарского государственного экономического университета, филиала в г. Тольятти.

Согласно ст. 2 Основного закона России права на жизнь, здоровье, честь и достоинство человека возведены в ранг естественных и неотчуждаемых прав личности, что в обязательном порядке предполагает их эффективную охрану и защиту. "Содержание этих конституционных положений, безусловно, свидетельствует о том, что Конституция РФ отдает человеку, его правам и свободам приоритет перед государством, обязывает государство служить интересам человека", - подчеркивает В. М. Жуйков <*>. Для выполнения указанных задач государство призвано использовать все юридические и материальные средства, находящиеся в его распоряжении, в частности, в области социального страхования. Главная цель государственного регулирования в данной области должна заключаться в создании благоприятных условий для всех участников рассматриваемых отношений. -------------------------------- <*> Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц: М.: ГОРОДЕЦ, 1997. С. 95.

С одной стороны, социальное страхование представляет собой вид предпринимательской деятельности, субъекты которой преследуют в первую очередь частные интересы. Так, на основании п. 3 ст. 39 Конституции РФ в нашей стране поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. В таком случае участники страховых отношений выступают как равноправные, независимые друг от друга партнеры, находящиеся в равном положении между собой. С другой стороны, ряд нормативных актов регламентирует условия обязательного государственного страхования и негосударственного обязательного страхования. "Обязательное государственное страхование осуществляется непосредственно на основании законов и иных нормативных правовых актов о таком страховании либо на основании договоров, заключаемых в силу требований законодательства", - указывает Ю. А. Крохина <*>. Здесь присутствует императивный метод воздействия на страховые отношения в виде властных предписаний, где сочетаются нормы обязывающего и запретительного характера. "Страховому праву присущ дуализм, который состоит в органическом, сбалансированном, использовании институтов гражданского и финансового права. На этой основе возникают правовые образования, сочетающие гражданско-правовую и финансово-правовую природу и непосредственно определяющие правовую сущность страховой деятельности, страхового фонда, добровольного и обязательного страхования и др.", - пишут Б. Ю. Сербиновский и В. Н. Гарькуша <**>. -------------------------------- <*> Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 624. <**> Сербиновский Б. Ю., Гарькуша В. Н. Страховое дело: Учебное пособие для вузов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 4.

Страхование затрагивает интересы не только значительного количества физических и юридических лиц нашей страны, но и государства в целом. Вместе с тем в силу двойственности страховых отношений существует ряд проблем, негативно влияющих на их развитие. Одну из причин возникновения спорных ситуаций Ю. Б. Фогельсон видит в том, что в России после 1927 г. не издано ни одной отечественной монографии и не переведено на русский язык ни одной зарубежной книги, в которых классические концепции страхового права, разработанные английскими, немецкими и французскими правоведами, были бы системно изложены. Кроме того, "у отечественных страховщиков, страхователей и судей нет не только стабильно используемых судебных толкований по применению норм страхового законодательства, но и общего подхода к проблеме, последовательно изложенного на родном языке, точки зрения, с которой они могли бы сопоставить свое мнение при принятии решения", - полагает автор <*>. По нашему мнению, основные причины многих коллизий прежде всего возникают потому, что нормы страхового законодательства содержатся не только в различных законах, иерархически не согласующихся между собой, но и в подзаконных актах, которые в отдельных случаях противоречат друг другу. -------------------------------- <*> Фогельсон Ю. Б. Комментарий к страховому законодательству. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 10.

Так, на первом этапе реформ основой правового регулирования страховых отношений был Закон РФ от 27 ноября 1992 г. "О страховании" <*>. Через несколько лет он подвергся существенным изменениям, и в настоящее время именуется Законом РФ от 31 декабря 1997 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон) <**>. Весьма важным источником правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений являются положения ст. ст. 927 - 970 гл. 48 ГК РФ, который по своему иерархическому уровню выше рассматриваемого Закона. -------------------------------- <*> ВВС. 1993. N 2. Ст. 56. <**> СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 4.

В соответствии со ст. 2 Закона страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий). "Страхование есть особая форма перераспределительных отношений по поводу формирования и использования целевых фондов денежных средств для защиты имущественных интересов физических и юридических лиц и возмещения им материального ущерба при наступлении неблагоприятных событий и явлений", - говорится в одном из учебных изданий <*>. "В экономическом аспекте страхование представляет собой систему экономических отношений по поводу образования централизованных и децентрализованных фондов денежных и материальных средств, необходимых для покрытия непредвиденных нужд общества и его членов", - считает Е. В. Покачалова <**>. -------------------------------- <*> Страховое право: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. В. Шахова, проф. В. Н. Григорьева, С. Л. Ефимова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 27. <**> Цит. по: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 495.

С изложенным можно согласиться, но отметим, что рассматриваемая норма не в полной мере соответствует отдельным положениям ГК РФ. Из смысла статьи следует, что страхование связано в первую очередь с возмещением имущественного ущерба гражданам и организациям. Но гражданское право под вредом (ущербом) понимает неблагоприятные изменения в охраняемом законом благе, которое может быть как имущественным, так и неимущественным. К примеру, по словам А. М. Эрделевского, "физический (органический) вред является вредом материальным с естественно-научной точки зрения и вместе с тем неимущественным; негативные изменения происходят в организме, т. е. в материальной сфере потерпевшего, под влиянием определенных внешних воздействий. Эти изменения, в свою очередь, приводят или могут привести к негативным изменениям в состоянии психологического благополучия и (или) в имущественной сфере личности" <*>. В частности, в силу ст. ст. 128, 150 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся такие нематериальные блага, как жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства и др. Кроме того, в ст. 934 ГК РФ, где сформулированы общие правила личного страхования, не предусмотрено в качестве обязательного требования причинение материальных убытков страхователю. Это может быть наступление в его жизни иного предусмотренного договором события (страхового случая). Таким образом, условия страховой защиты распространяются на все интересы личности, связанные с рассматриваемыми благами. -------------------------------- <*> Эрделевский А. М. Компенсация морального вреда: анализ и комментарий законодательства и судебной практики. М.: БЕК, 1999. С. 3.

На основании ст. 30 Закона государственный надзор за страховой деятельностью осуществляется в целях соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства. 6 марта 1998 г. издано Постановление Правительства РФ N 273 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации" <*>. В разделе о полномочиях Минфина России в области страхового надзора говорится: "...лицензирует деятельность страховых организаций и осуществляет надзор за их деятельностью; ведет единый государственный реестр страховщиков и объединений страховщиков, а также реестр страховых брокеров; осуществляет контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков". В настоящее время полномочиями государственного надзора наделен департамент страхового надзора Минфина России. Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью вправе: получать от страховщиков установленную отчетность о страховой деятельности, информацию об их финансовом положении, получать необходимую для выполнения возложенных на нее функций информацию от предприятий, учреждений и организаций, в том числе банков, а также от граждан; производить проверки соблюдения страховщиками законодательства РФ о страховании и достоверности представляемой ими отчетности. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1288.

Статья закрепляет меры принуждения, которые применяются в отношении лиц, нарушающих требования российского страхового законодательства. Так, федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью вправе: при выявлении нарушений страховщиками требований Закона давать им предписания по их устранению, а в случае невыполнения предписаний приостанавливать или ограничивать действие лицензий этих страховщиков впредь до устранения выявленных нарушений либо принимать решения об отзыве лицензий; обращаться в арбитражный суд с иском о ликвидации страховщика в случае неоднократного нарушения последним законодательства РФ, а также о ликвидации предприятий и организаций, осуществляющих страхование без лицензий. Здесь сразу требуется напомнить, что Приказом Минфина России от 17 июля 2001 г. N 52Н утверждено Положение о порядке ограничения, приостановления и отзыве лицензии на осуществление страховой деятельности на территории РФ (далее - Положение) <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов РФ. 2001. N 37.

Рассмотрим содержание статьи более подробно, в сочетании с содержанием подзаконного нормативного акта. Меры принуждения, перечисленные в ст. 30 Закона, можно разделить на три группы: пресечение, восстановление, взыскание (наказание). В принудительной деятельности органов страхового надзора в силу предупредительной направленности пресечение находится на первом месте. Это обусловлено тем, что они систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на выявленные нарушения, т. е. принуждение в сфере страховых отношений выполняет превентивную, восстановительную, карательную и воспитательную функции. "Пресечение осуществляется как в интересах общества, государства, так и в интересах самого нарушителя. Прежде всего властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответственность виновного", - говорит Д. Н. Бахрах <*>. -------------------------------- <*> Бахрах Д. Н. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 1999. С. 10.

В Положении подчеркивается, что предписание - это письменное указание Минфина России и (или) территориального органа страхового надзора, обязывающее страховщика устранить выявленное нарушение в установленный срок. Предписание дается и направляется страховщику за нарушения требований закона, в том числе: а) осуществление видов деятельности, которые не могут быть предметом непосредственной деятельности страховщиков, в соответствии с законом; б) несоблюдение установленных правил формирования и размещения страховых резервов; в) несоблюдение установленных требований к нормативному соотношению между активами и страховыми обязательствами; г) нарушение установленных требований о представлении в Минфин России и (или) территориальному органу страхового надзора отчетности; д) непредставление в срок документов, затребованных Минфином России и (или) территориальным органом страхового надзора; е) установление факта представления в Минфин России и (или) в территориальный орган страхового надзора недостоверной информации; ж) несообщение в установленный срок в Минфин России об изменениях и дополнениях, внесенных в документы, явившиеся основанием для выдачи лицензии (с представлением подтверждающих документов); з) иные нарушения. Предписание направляется страховщику. При необходимости копия предписания направляется соответствующим органам исполнительной власти. Страховщик в установленный срок представляет в Минфин России (территориальный орган страхового надзора) документы, подтверждающие устранение выявленных нарушений. Представление страховщиком в установленный срок документов, подтверждающих устранение нарушений, является основанием для признания предписания исполненным. Об исполнении (снятии) предписания сообщается страховщику. Установление в последующем факта представления страховщиком документов, содержащих недостоверную информацию, является основанием для признания ранее данного представления неисполненным, о чем сообщается страховщику. В случае невыполнения страховщиком требований предписания Минфин России вправе приостановить или ограничить действие лицензии до устранения всех нарушений либо принять решение об отзыве лицензии. Ограничение действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования по определенным видам страховой деятельности или на определенной территории. Приостановление действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования (перестрахования). Представление страховщиком в установленный срок документов, свидетельствующих об устранении нарушений, послуживших причиной для ограничения или приостановления действия лицензии, является основанием для возобновления действия лицензии. Непредставление страховщиком в установленный срок указанных документов является основанием для принятия решения об отзыве лицензии. Отзыв лицензии влечет за собой: прекращение права юридического лица осуществлять страховую деятельность; исключение юридического лица из единого Государственного реестра страховщиков и объединений страховщиков. Решение об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензии сообщается страховщику, соответствующему налоговому органу в письменной форме и публикуется в печати. Действие лицензии ограничивается, приостанавливается, возобновляется, лицензия отзывается с момента издания соответствующего приказа Минфина России, если в нем не установлено иное. Решение Минфина России об ограничении, приостановлении, возобновлении может быть обжаловано в арбитражном суде. Как видно из сказанного, в данной ситуации закон лишь декларирует, а именно: подзаконный нормативный акт развивает, уточняет и конкретизирует меры принуждения, в том числе меры ответственности, в отношении виновного лица, что по сути своей противоречит принципу законности. Так, п. "з" Положения - "иные нарушения", т. е. аналогичные, фактически дает возможность не только Минфину России, но и территориальному органу страхового надзора по своему усмотрению определять виды и составы нарушений в области страховых отношений, что выходит за рамки предоставленных им полномочий. Кроме того, современное российское законодательство не предусматривает наличия института аналогии, также несовместимого с принципом законности. По мнению А. Ф. Ефремова, "ответственность должна обязательно содержаться в том нормативном акте, который содержит понятие, признаки того или иного правонарушения" <*>. "Меры ответственности не должны содержаться в инструкциях, указах, указаниях, приказах и других актах, являющихся образцом ведомственного нормотворчества", - пишет А. А. Мусаткина <**>. По нашему убеждению, устанавливать механизмы, которые позволяли бы определить правильный вариант поведения того или иного субъекта страховых отношений и действия должностных лиц государства, может только закон. Для сравнения или квалификации каждый элемент и признак нарушения должен быть однозначным, четким и понятным. Если какой-либо из них нуждается в толковании, это должно содержаться в самом законе. Таким образом, ст. 30 Закона нуждается в серьезной и всесторонней доработке, так как присутствие подобных недостатков ведет к злоупотреблениям со стороны должностных лиц. -------------------------------- <*> Ефремов А. Ф. Принципы законности и проблемы их реализации. Тольятти: Изд-во ТолПИ, 2000. С. 87. <**> Мусаткина А. А. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности: Монография / Под ред. Р. Л. Хачатурова. Тольятти: Волжский ун-т им. В. Н. Татищева, 2003. С. 150.

Определенного внимания заслуживает содержание ст. 31 Закона, на основании которой пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается в соответствии с антимонопольным законодательством РФ. В статье отсутствуют собственные специальные нормы, связанные с пресечением монополистической деятельности конкретно в области страхования. Это можно объяснить тем, что страхование представляет собой подотрасль финансового права, в силу чего данная статья полностью имеет отсылочный характер и адресует к другому нормативному акту, регулирующему отношения в сфере финансовой деятельности. Так, в ст. 1 Федерального закона РФ от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" <*> говорится, что предметом регулирования настоящего федерального закона являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг. В свою очередь, в нем подробно и обстоятельно изложены меры принуждения, применяемые к нарушителям, в том числе присутствуют санкции специфического характера (принудительное разделение юридического лица или выделение из его состава одного или нескольких юридических лиц). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3174.

Выше указывалось, что в нашей стране создана система обязательного государственного страхования. В отличие от добровольного страхования именно данная система в первую очередь связана с возмещением имущественного ущерба и причинения вреда жизни и здоровью граждан нашей страны. Прежде всего это касается лиц, находящихся на службе в различных властных структурах и ряде других организаций. Те или иные положения, связанные с вопросами страхования, содержатся в таких нормативных актах, как: Федеральный закон РФ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, Федеральный закон РФ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" <2>, Федеральный закон РФ от 10 января 1996 г. "О внешней разведке" <3>, Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <4>, Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах" <5>, Федеральный закон РФ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <6> и т. д. Помимо названных лиц правила обязательного государственного страхования распространяются на сотрудников органов внутренних дел, налоговых и таможенных органов, военнослужащих, работников прокуратуры, судей, работников учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, врачей-психиатров и другого персонала психиатрических клиник, лиц, здоровью которых нанесен вред вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, и др. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74. <2> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <3> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 143. <4> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586. <5> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590. <6> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.

Отдельное положение занимает Федеральный закон РФ от 24 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <*>, согласно которому обязательное социальное страхование работников производится за счет средств работодателя. По сравнению с другими рассматриваемыми нормативными актами этот Закон подробно регламентирует все вопросы, связанные с его практическим применением. В частности, в соответствии с требованиями ст. 17 Закона страхователь обязан в течение суток со дня наступления страхового случая сообщить о нем исполнительному органу Фонда социального страхования РФ (далее - ФСС РФ); собирать и представлять за свой счет исполнительному органу ФСС РФ в установленные сроки документы (их заверенные копии), являющиеся основанием для начисления и уплаты страховых взносов, назначения обеспечения по страхованию, и иные сведения, необходимые для осуществления обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; своевременно сообщать исполнительному органу ФСС РФ о своей реорганизации или ликвидации; представлять исполнительному органу ФСС РФ отчетность по установленной форме; сообщать исполнительному органу ФСС РФ обо всех известных обстоятельствах, имеющих значение при определении страховщиком в установленном порядке надбавок и скидок к страховому тарифу. Исполнительные органы ФСС РФ постоянно контролируют деятельность страхователя по исполнению им предусмотренных законом обязанностей. К примеру, Постановлением ФСС РФ от 24 октября 2001 г. утверждены Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве <**>. За нарушение установленного срока представления установленной отчетности (сведений) в Фонд исполнительные органы ФСС применяют санкции в виде взыскания штрафа в порядке, установленном НК РФ для применения мер ответственности за налоговые правонарушения. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803. <**> Российская газета. 2001. N 251.

Наряду с этим согласно п. 1 ст. 15.6 КоАП РФ страхователь может привлекаться к административной ответственности за непредставление в установленный законодательством о налогах и сборах срок либо отказ от представления в органы государственного внебюджетного фонда оформленных в установленном порядке документов и (или) иных сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде. "Субъектом правонарушения является страхователь, т. е. юридическое лицо любой организационно-правовой формы (в том числе иностранная организация, осуществляющая свою деятельность на территории РФ и нанимающая граждан РФ) либо физическое лицо, нанимающее лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", - отмечают А. Н. Борисов и И. Е. Махров <*>. -------------------------------- <*> Борисов А. Н., Махров И. Е. Комментарий к положениям НК РФ, КоАП РФ и УК РФ об ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. М.: Юстицинформ, 2003. С. 76.

Приведенные примеры показывают, что закрепление норм, связанных с вопросами об ответственности за нарушение страхового законодательства, в различных законах и других нормативных актах создает определенные трудности для заинтересованных лиц, а также существенным образом снижает эффективность и значение Федерального закона РФ "Об организации страхового дела в России". "Расплывчатые формулировки - благодатная почва для произвольных толкований, а значит, при известном предубеждении судов в пользу страхователей, юридическая непроработанность формулировок работает против страховщика", - приходит к выводу Ю. Б. Фогельсон <*>. "К юридическим условиям, способствующим повышению качества правоприменительной деятельности в сфере прав человека, относятся совершенное законодательство, правовые процедуры, нормативно закрепленный правовой статус органов исполнительной власти, расширение сферы деятельности суда, конституционный контроль", - подчеркивает А. С. Мордовец <**>. -------------------------------- <*> Фогельсон Ю. Б. Указ. соч. С. 7. <**> Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов: СВШ МВД РФ, 1996. С. 272.

Опыт прошедших лет, дальнейший ход развития социальных, экономических и политических процессов в России говорят о том, что вопросы кардинального реформирования страхового законодательства в нашей стране обязательно должны стать объектом пристального внимания со стороны общества и государства.

Название документа