ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИНИЦИАТОР МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
С.Г. КОПЫСОВА
Копысова С.Г., аспирантка Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.
Реализация правового статуса главы муниципального образования как лица, возглавляющего местное самоуправление на определенной территории, происходит через его участие во всех группах муниципально-правовых отношений. Поэтому от активности и инициативности главы муниципального образования зависят эффективность таких правоотношений, их полезность для муниципального образования и в целом авторитет муниципального образования на межмуниципальном уровне.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом предусмотрены различные варианты избрания главы муниципального образования, исходя из которых определяются особенности правового статуса главы муниципального образования, его права и обязанности.
Реализация правового статуса главы муниципального образования, как и любого другого субъекта муниципального права, происходит через его участие в муниципально-правовых отношениях - урегулированных нормами муниципального права общественных отношениях, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления.
Проанализировать весь спектр отношений, в которых может участвовать и которые может инициировать глава муниципального образования, позволяет классификация муниципально-правовых отношений, осуществляемая как путем применения общеправовых критериев, так и путем использования особых оснований, специфичных для муниципального права <2>. Для целей настоящей работы предлагается рассмотреть отдельные аспекты участия главы муниципального образования в основных группах муниципально-правовых отношений, классифицируемых по форме осуществления местного самоуправления и по принадлежности к определенному элементу системы местного самоуправления.
1. Глава муниципального образования является субъектом муниципально-правовых отношений, возникающих в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм прямой демократии, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством в области местного самоуправления.
В этих правоотношениях реализуется один из основополагающих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Глава муниципального образования выступает гарантом соблюдения этого принципа на территории муниципального образования. Соответствующие полномочия главы предусмотрены действующим законодательством и муниципальными правовыми актами.
Так, в соответствии со ст. 22 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочием по принятию решения о назначении местного референдума наделен представительный орган муниципального образования. Однако если в установленный законом срок представительный орган не принял соответствующего решения, глава муниципального образования вправе направить в суд обращение о назначении референдума (ч. 5 ст. 22). Причем реализовать это право и соответственно инициировать целый комплекс муниципально-правовых отношений по организации и проведению местного референдума глава муниципального образования может независимо от способа своего избрания и от того, возглавляет ли он представительный орган муниципального образования (входя в состав того органа, который изначально не принял необходимого решения) либо является главой местной администрации (не будучи связанным бездействием представительного органа по назначению референдума).
Только глава муниципального образования наряду с группой жителей поселения вправе инициировать сход граждан (ст. 25 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Сравнительно новые муниципально-правовые отношения, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, также могут возникать по инициативе главы муниципального образования. Данные правоотношения могут быть как обязательными, так и факультативными. Публичные слушания обязательно проводятся в случаях, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации <3>, Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <4>.
В частности, глава муниципального образования в срок не позднее чем через десять дней со дня получения проекта правил землепользования и застройки муниципального образования от органа местного самоуправления обязан назначить публичные слушания по указанному проекту (ч. 11 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Практика инициирования и проведения публичных слушаний по проекту бюджета муниципального образования и отчету о его исполнении в муниципальных образованиях сложилась разная. В частности, в Барнауле, Иркутске, Красноярске, Екатеринбурге публичные слушания по указанным вопросам инициируются и назначаются по инициативе главы муниципального образования. В Омске и Владивостоке публичные слушания по проекту бюджета и отчету о его исполнении назначаются по инициативе представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования вправе инициировать публичные слушания по иным проектам муниципальных правовых актов, не перечисленным в федеральных законах, в связи с особой важностью и значимостью какого-либо вопроса для жителей муниципального образования в целом или его отдельной территории, необходимостью предварительного обсуждения с жителями концепции правового акта до принятия окончательного решения. Например, мэр Шелеховского муниципального района (Иркутская область) своим Постановлением от 21 марта 2007 г. N 165-п "Об организации публичных слушаний" инициировал проведение публичных слушаний по вопросу предоставления местной религиозной организации "Шелеховская церковь евангельских христиан-баптистов" земельного участка, прилегающего к зданию Дома молитвы, для размещения спортивной площадки <5>. Мэром Ангарского муниципального образования (Иркутская область) было инициировано проведение публичных слушаний по вопросу строительства кафе-кондитерской "Шоколадный рай" (Постановление от 26 сентября 2006 г. N 2575) <6>.
2. Глава муниципального образования является одним из основных участников муниципально-правовых отношений, связанных с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Это самая значительная группа муниципально-правовых отношений, так как они возникают, изменяются и прекращаются ежедневно на территории всех муниципальных образований. В связи с этим можно сделать вывод о том, что глава муниципального образования реализует свой правовой статус прежде всего в этих муниципально-правовых отношениях. Данная группа охватывает взаимоотношения главы муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательной комиссией муниципального образования, органами государственной власти, депутатами представительных органов муниципальных образований, муниципальными служащими, юридическими лицами.
Глава муниципального образования во всех муниципальных образованиях наделен правом вносить в представительный орган проекты муниципальных правовых актов - решений и постановлений, тем самым являясь инициатором значительного круга муниципально-правовых отношений процедурного характера. Что касается вопроса об активности глав муниципальных образований по реализации своего права правотворческой инициативы, практика муниципальных образований разная. Например, в городе Омске по инициативе главы муниципального образования - мэра города Омска рассматривается и принимается абсолютное большинство решений Омского городского Совета (около 90% всех принимаемых Советом решений). Думается, такая ситуация характерна для большинства муниципальных образований, в которых глава является руководителем местной администрации. Это связано с тем, что местная администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и ежедневно решая конкретные вопросы местного значения, более оперативно может увидеть пробелы в местной правовой базе, те вопросы и отношения, которые необходимо урегулировать решениями представительного органа.
Вместе с тем встречается и иная ситуация. Например, во Владивостоке, где мэр города также возглавляет местную администрацию, 80% муниципальных правовых актов разрабатывалось Думой города Владивостока, 20% правовых актов - местной администрацией и вносилось мэром города. По оценке мэра Владивостока, эту ситуацию удается переломить и соотношение становится приблизительно равным, а "в идеале мы хотим прийти к такому соотношению - 80 процентов муниципальных правовых актов разрабатывает администрация и 20 процентов - Дума" <7>.
В Тюмени председатель Тюменской городской Думы, являющийся главой муниципального образования, наделен правом разрабатывать и вносить проекты муниципальных правовых актов всех органов и должностных лиц местного самоуправления: Тюменской городской Думы, главы Администрации города Тюмени, Счетной палаты города Тюмени, председателя Счетной палаты города Тюмени, и, разумеется, проекты своих правовых актов <8>.
В городе Омске правом внесения вопросов на рассмотрение Омского городского Совета от имени Администрации города обладает исключительно мэр города Омска. Установление подобного принципа призвано обеспечить согласованную и последовательную работу депутатов Омского городского Совета и Администрации города Омска при подготовке и рассмотрении проектов решений и постановлений.
Это позволяет избежать несогласованности в действиях различных департаментов и управлений Администрации города, поскольку при подготовке проектов решений Омского городского Совета различные службы городской администрации могут быть заинтересованы в различном решении одного вопроса. Поэтому проекты решений Омского городского Совета, разрабатываемые в городской администрации, направляются исключительно мэром города Омска с обязательным приложением пояснительной записки, обосновывающей необходимость и целесообразность принятия такого решения, финансово-экономического обоснования вносимого проекта решения, списка разработчиков проекта решения и иных документов, необходимых в соответствии с федеральным законодательством и решениями Омского городского Совета.
Для города Омска характерна и другая исторически сложившаяся традиция во взаимоотношениях мэра города Омска и Омского городского Совета: проект повестки заседания Омского городского Совета подписывается председателем Омского городского Совета и утверждается мэром города Омска. Данная норма закреплена в действующем Регламенте Омского городского Совета, утвержденном решением Омского городского Совета от 20 декабря 2006 г. N 427 (ст. 50) <9>, а появилась она еще в первом Регламенте Омского городского Совета 1995 г. Такая норма предусмотрена в целях оперативной и качественной организации работы должностных лиц Администрации города Омска при подготовке к заседаниям Омского городского Совета и основана на том, что большинство вопросов, включаемых в повестку заседания, вносится на рассмотрение депутатов городского Совета мэром города Омска. Утверждая проект повестки заседания Омского городского Совета, мэр города Омска тем самым определяет своих подчиненных для выступления на заседании городского Совета по определенному вопросу.
При этом в соответствии со ст. 53 Регламента Омского городского Совета повестка заседания Совета, сформированная с учетом высказанных в установленном порядке предложений, утверждается исключительно Омским городским Советом в начале каждого заседания.
Таким образом, Регламент Омского городского Совета предполагает наличие нескольких юридических фактов для того, чтобы заседание представительного органа города Омска могло состояться. Утверждая проект повестки заседания Омского городского Совета, мэр города Омска инициирует возникновение правоотношений, связанных с проведением этого заседания. Очевидно, в случае неутверждения мэром города проекта повестки заседание Омского городского Совета не соберется. Следует отметить, что в современной практике таких случаев не было.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 23 Устава города Омска Контрольно-счетная палата города Омска - постоянно действующий контрольный орган местного самоуправления - формируется Омским городским Советом <10>. Порядок представления кандидатур для назначения на должности председателя, заместителя председателя и четырех аудиторов Контрольно-счетной палаты определен Положением о Контрольно-счетной палате города Омска, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 октября 2001 г. N 409 <11>.
Установленный порядок представления кандидатур предполагает паритетное участие мэра города Омска и депутатов Омского городского Совета. При этом мэр города Омска как высшее должностное лицо города Омска наделен полномочием представлять в Омский городской Совет кандидатуру для назначения на должность председателя Контрольно-счетной палаты, своим решением порождая правоотношения как с представительным органом города Омска, так и с потенциальным председателем контрольного органа. Более того, исходя из нормы ст. 5 указанного Положения, это и право, и обязанность мэра города Омска, так как он должен представить кандидатуру в определенный срок - за 30 дней до окончания срока полномочий действующего председателя Контрольно-счетной палаты города Омска.
Аналогичный порядок представления кандидатур установлен и для замещения должностей аудиторов Контрольно-счетной палаты города Омска: за 30 дней до окончания срока полномочий действующих аудиторов Контрольно-счетной палаты мэр города Омска представляет две кандидатуры (половину от общего числа аудиторов) для назначения на должности аудиторов Контрольно-счетной палаты в Омский городской Совет.
3. Глава муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе исполнения нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это участие осуществляется в двух формах.
Во-первых, путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Глава муниципального образования, представляя свою территорию, вправе обратиться в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением передать какие-либо государственные полномочия органам местного самоуправления, поскольку в интересах социально-экономического развития муниципального образования и с учетом возможностей его органов наиболее эффективно осуществлять эти функции на местном уровне. Своим обращением глава инициирует рассмотрение этого вопроса в соответствующих органах государственной власти, в случае поддержки обращения - разработку и принятие проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче государственных полномочий и внесении необходимых изменений в закон о бюджете, после чего возникнут муниципально-правовые отношения по осуществлению переданных полномочий, обязательными субъектами которых будут органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Например, такая инициатива реализуется в отношении передачи должностным лицам органов местного самоуправления государственных полномочий по составлению протоколов об отдельных административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Наделение государственными полномочиями по составлению протоколов целесообразно по административным правонарушениям, посягающим на правила благоустройства и озеленения, установленные органами местного самоуправления, правонарушениям в сфере транспортного обслуживания населения, которые корреспондируют с соответствующими вопросами местного значения.
Второй формой участия главы муниципального образования и органов местного самоуправления в проведении государственной политики на местах является их деятельность по исполнению нормативных правовых актов органов государственной власти. В частности, путем данных правоотношений реализуется право главы муниципального образования обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или в части какого-либо нормативного правового акта, нарушающего компетенцию главы муниципального образования (ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) <12>.
Федеральным законом от 21 июля 2007 г. "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" ответственность за достоверность и полноту представляемой в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства отчетности возлагается на глав муниципальных образований (ст. 22) <13>. Для этого глава муниципального образования вступает в ряд правоотношений с товариществами собственников жилья, жилищно-строительными кооперативами, управляющими организациями, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
4. Глава муниципального образования является активным участником муниципально-правовых отношений в сфере межмуниципального сотрудничества, возникающих в результате деятельности специфических объединений муниципальных образований - ассоциаций и союзов, которые создаются в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты интересов муниципальных образований.
В большинстве муниципальных образований именно главы муниципальных образований представляют их интересы в организациях межмуниципального сотрудничества, входят в состав органов управления советов, ассоциаций и союзов. Поэтому от активности и инициативности главы муниципального образования, действующего от имени муниципального образования, зависят эффективность таких правоотношений, их полезность для муниципального образования и в целом авторитет муниципального образования на межмуниципальном уровне.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что включение Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" главы муниципального образования в число обязательных субъектов муниципального права как лица, возглавляющего местное самоуправление на определенной территории, позволяет главе муниципального образования быть участником и инициатором всех групп муниципально-правовых отношений.