Проблемы нормативно-правового регулирования государственных гарантий в системе управления государственным долгом РФ

(Лудинова Ю. В.)

("Банковское право", 2006, N 3)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ГАРАНТИЙ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РФ

Ю. В. ЛУДИНОВА

Лудинова Ю. В., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и административного права.

В сфере совершенствования правоотношений по управлению государственным долгом как одном из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства существует проблема, связанная с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Так, наиболее распространенными методами управления государственным долгом на стадии его погашения являются такие методы управления, как рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть "мероприятия по управлению государственным долгом". Однако применение их на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между нормами бюджетного и гражданского законодательства.

В ходе проведения правовой реформы, и в частности при выборе наиболее оптимальных средств правового регулирования государственного долга как сложной и неоднозначной совокупности финансовых отношений и инструментов рыночной экономики, необходимо учитывать, что законодательное обеспечение в данном случае должно иметь главной целью - оптимизацию и стабилизацию рынка государственных обязательств не только в бюджетной сфере, но и во всей системе российских государственных финансов в целом.

Существенным недостатком управления государственным долгом при этом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, а также отсутствие системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Необходимо отметить, что государственные займы осуществляются не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью подведения государственной финансовой отчетности под требования МВФ - государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, тогда как данная функция возложена на Банк России.

Неурегулированной проблемой в законодательстве по вопросам управления долгом является отсутствие порядка списания с государственного долга задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению реальной структуры государственного внутреннего долга. Так, в 1996 г. была прекращена эмиссия казначейских обязательств, но по разным причинам часть из них осталась непогашенной. В результате на счетах депо в 24 уполномоченных банках-депозитариях до настоящего времени числятся остатки непогашенных казначейских обязательств в общей сумме почти 10 млн. руб. При этом у 12 банков-депозитариев, на счетах которых находятся непогашенные казначейские обязательства, отозваны лицензии на осуществление ими банковской деятельности.

Согласно ст. 113 Бюджетного кодекса РФ поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита. Все расходы на обслуживание долговых обязательств отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. Данное распределение государственных заимствований является средством сбалансирования государственного бюджета. При этом все полученные кредиты и выплаты процентов по ним отражаются в бюджетных расходах.

Однако в структуре государственного долга существует единственный вид долговых обязательств, являющихся разновидностью кредита, которые изначально закладываются в расходных статьях бюджета, а в последующем могут быть представлены как источники финансирования бюджетного дефицита, - это государственные гарантии по финансовым обязательствам третьих лиц. Эта достаточно новая форма государственного долга впервые получила свое закрепление в системе законодательства РФ только с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором в п. 1 ст. 97 в определении понятия государственного долга среди прочих обязательств выделяются обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Главной особенностью государственных гарантий для бюджета является то, что при исполнении получателем государственной гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг.

Государственные гарантии предоставляются российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. При этом критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта; затем принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности.

В связи с тем что институт государственных гарантий в России развит слабо, достаточное нормативно-правовое регулирование механизма их предоставления отсутствует. В настоящее время при предоставлении государственной гарантии в большинстве случаев государственные органы не проводят тщательную проверку финансового состояния заемщика, ограничиваясь документами, представляемыми получателем гарантии. Отсутствие такой проверки и как следствие - непредъявление регрессных требований к нему приводит к тому, что предоставленные государственные гарантии фактически являются скрытой формой финансирования целей, которые не запланированы и не учтены в расходной части федерального бюджета. Данная практика может привести к занижению затрат федерального бюджета, необходимых для финансирования приоритетных задач государства.

Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в части государственных гарантий недостаточны для однозначного, полного и четкого определения как условий предоставления государственных гарантий, так и их учета и отражения в приложениях к федеральным законам о федеральном бюджете.

Государственную гарантию как способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед кредитором отличает от иных гражданско-правовых способов обеспечения то, что гарантом выступает Российская Федерация, т. е. государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями ст. 115 и 116 Бюджетного кодекса, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга.

В соответствии с положениями ст. 97 и 98 БК РФ обязательства по государственной гарантии признаются государственным долгом, а в соответствии со ст. 89 являются государственными заимствованиями. Реально государственная гарантия становится государственным долгом только при ее регистрации в Государственной долговой книге РФ, при этом расходы федерального бюджета возникают при наступлении гарантийного случая.

В нормах ст. 115 и 116 БК РФ заложены противоречия. Так, в ст. 115 (п. 4) указано, что гарантии должны предоставляться, как правило, на конкурсной основе. Однако применение указанной нормы затруднено в связи с тем, что именно отсутствие правил, когда и в каких случаях следует проводить конкурсный отбор, а когда не следует, привело к тому, что в настоящее время текстовыми статьями законов о федеральном бюджете регламентировано предоставление государственных гарантий конкретным организациям без конкурсного отбора, кроме государственной гарантии по страхованию военных и связанных с ними рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, предоставленной в 2003 г. Конкретные получатели государственных гарантий без проведения конкурсного отбора определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Отсутствие конкурсного отбора предприятий увеличивает риски государства по невозврату средств, полученных от кредиторов под государственную гарантию, и снижает эффективность деятельности самого получателя государственной гарантии.

Положения этой же статьи Бюджетного кодекса не дают однозначного ответа на вопрос, в каких случаях гарант, исполнивший обязательство за лицо, которому предоставлена гарантия, может требовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной гарантии. Пунктом 5 ст. 115 установлено право гаранта, а не обязанность, на осуществление указанной операции. При наличии регрессного требования к получателю гарантии Бюджетный кодекс Российской Федерации не определяет нормы по оформлению обязательств получателя гарантии, тем или иным образом компенсировать федеральному бюджету сумму по исполненной гарантии.

Кроме того, п. 7 ст. 115 Кодекса установлен различный порядок отражения операций по исполнению гарантий: исполнение гарантий подлежит отражению в составе расходов федерального бюджета как предоставление кредитов, но если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, то исполнение гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

Название документа