К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.В. ЧЕРДАКОВ

Чердаков С.В., заведующий кафедрой конституционного права Амурского государственного университета, доцент, кандидат юридических наук.

В статье предпринята попытка на примере избирательных прав граждан Российской Федерации (ст. 32 Конституции РФ) ответить на вопрос: действительно ли незыблемы фундаментальные ценности свободы, демократии и прав человека, как это гарантирует гл. 9 Конституции РФ? Особая жесткость Основного Закона вовсе не освобождает его от реформирования, вызванного необходимостью приведения в соответствие конституционных положений с изменяющимися условиями общественно-политического бытия. Наряду со способами, определенными в главе 9, возможны и такие пути изменения Конституции РФ, как деятельность Конституционного Суда РФ, практика реализации конституционных норм, текущее законотворчество и др.

Действующий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, обращаясь с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., комментируя инициированные им поправки к действующей Конституции РФ, заявил: "Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период" <1>. Однако действительно ли незыблемы учрежденные в ходе конституционных реформ конца 80-х - начала 90-х годов XX в. и воспринятые Конституцией РФ 1993 г. фундаментальные ценности свободы, демократии и прав человека? Так ли неизменна Конституция РФ, как это гарантирует ее девятая глава? На эти вопросы мы попытаемся ответить, взяв для примера указанные в ст. 32 Основного Закона избирательные права граждан Российской Федерации <2>.

Стабильность и динамизм Конституции РФ

Как известно, важным юридическим свойством действующей Конституции РФ является высокая степень стабильности ее положений. Нормы главы 9, регулируя отношения по поводу изменения Основного Закона, выделяют такие формы, как пересмотр Конституции РФ, конституционные поправки, а также изменения ст. 65, определяющей состав и наименования субъектов Российской Федерации. Тем самым в Конституции РФ 1993 г. есть целые главы (1, 2, 9), текст которых не может быть подвергнут вообще каким-либо изменениям без применения процедуры пересмотра Конституции РФ <3>. "Присутствие в Конституции особенно устойчивых, не подлежащих изменению норм, - отмечает Н.А. Богданова, - дает повод говорить об их особом качестве - надконституционности. Помимо формальной особой жесткости такие нормы по своему содержанию закрепляют наиболее значимые принципиальные положения - стоят выше других норм Конституции, что прибавляет им юридической силы" <4>.

В перечне неизменных глав Конституции РФ 1993 г. стоит особо выделить первые две главы, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, поскольку девятая глава носит процедурный характер, соответственно ее повышенная стабильность - гарантия незыблемости всей Конституции РФ. Один из разработчиков проекта Конституции А.А. Собчак считал главы 1 и 2 важнейшими в ее тексте: "И это как раз составляет ее суть, ее идеи, ее принципы, ее ядро. А все остальные положения... уже детали" <5>.

Однако указанная жесткость Основного Закона вовсе не освобождает его от реформирования, вызванного необходимостью приведения в соответствие конституционных положений с изменяющимися условиями общественно-политического бытия. В литературе отмечаются наряду со способами, определенными в главе 9, следующие пути изменения Конституции РФ: деятельность Конституционного Суда РФ, практика реализации конституционных норм, текущее законотворчество и др. <6>.

Глава 2 Конституции РФ и текущее законотворчество

Конституционное регулирование прав и свобод личности в Российской Федерации не исключает текущего законотворчества, допустимого лишь при условии строгого следования Конституции РФ. Трудно не согласиться с мнением Т.Я. Хабриевой: "Законодательное развитие Конституции корректно только тогда, когда соблюдается ее значение как фундамента, на котором возводится здание правовой системы" <7>.

Как отмечает И. Кравец, "в сравнительно-правовом плане возможны три подхода к конституционному регулированию прав и свобод: 1) конституция прямо запрещает принимать законы, ограничивающие права и свободы, перечисленные в конституционных нормах; 2) конституция закрепляет только основное содержание конституционного права (или свободы), допуская возможность его конкретизации в законодательном акте; 3) конституция содержит развернутое описание конституционного права (или свободы), ничего не говоря о возможности его конкретизации в специальном законе" <8>.

Статья 18 Основного Закона, провозглашая права и свободы непосредственно действующими, закрепляет, что они определяют смысл, содержание и применение законов. Конституция РФ тем самым обязывает законодателей всех уровней принимать такие правовые акты, которые должны определять механизмы реализации, охраны и защиты конституционных прав граждан.

Конституция РФ устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права человека (ч. 2 ст. 55), однако допускает возможность их законодательного ограничения (ч. 3 ст. 55 и ст. 56). В первом случае права и свободы "могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Второй вариант ограничения прав человека возможен в условиях режима чрезвычайного положения "для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя". При этом Конституция РФ говорит о возможности лишь "отдельных" ограничений, "с указанием пределов и сроков их действия". А согласно ч. 3 ст. 56 целый ряд прав и свобод не может быть ограничен даже в условиях чрезвычайного положения.

Проблема ограничения прав человека имеет неоднозначные интерпретации. По мнению Л.Б. Ескиной, "ограничение прав не идентично отмене, ибо оно может осуществляться лишь в форме временного приостановления пользования некоторыми свободами либо в форме запрета использовать конкретно определенные формы реализации этих прав" <9>. Однако временный характер ограничений предусмотрен лишь в условиях чрезвычайного положения. Б.С. Эбзеев понимает под ограничениями основных прав и свобод в собственно конституционно-правовом смысле допускаемые Конституцией РФ и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина, а также изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание прав и свобод <10>. Между тем распространяются ли законодательные ограничения на конституционные права и свободы или же их объектом выступают производные права, воплощенные в актах текущего законодательства? Не перечеркивается ли тем самым незыблемость положений второй главы, любая корректировка которой предполагает разработку и принятие новой конституции? В связи с этим стоит согласиться с В.В. Лапаевой, понимающей под ограничениями прав человека по смыслу ст. 55 изъятия из правового статуса, рамки которого заданы определенным в Конституции РФ конституционно-правовым статусом человека и гражданина, который не может быть изменен федеральным законом <11>.

Достаточно противоречив и перечень целей ограничения прав человека по ч. 3 ст. 55, что создает риск их расширительного толкования <12>. Обращает на себя внимание указание среди целей на защиту основ конституционного строя, при этом важнейшей из них выступает принцип ст. 2 о высшей ценности человека, его прав и свобод. Так, по мнению В. Четвернина, провозглашение прав человека высшей ценностью означает установление их приоритета по отношению ко всем остальным основам конституционного строя, конституционно значимым ценностям <13>.

Весьма неудачны положения о защите нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, поскольку другими положениями Конституции РФ уже установлен запрет на злоупотребление правом. Так, согласно ч. 3 ст. 17 осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Цели обеспечения обороны страны и безопасности государства во многом перекликаются с целями введения режимов военного и чрезвычайного положения. Так, согласно п. 4 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <14> могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <15> чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Н.С. Бондарь обнаруживает в перечне целей ограничения прав человека по ч. 3 ст. 55 очевидный примат публичных интересов над личными: "...сохранение данного положения входит в противоречие с принципиальными установками Конституции РФ, равно как и с международно-правовыми нормами, определяющими правовые и нравственно-этические критерии допустимых пределов внутригосударственных ограничений прав и свобод человека и гражданина" <16>. А. Белкин видит в норме ч. 3 ст. 55 пример текстуально-правового конфликта <17>.

"Где та черта в ограничениях прав человека, за которой наступает уже отрицание этих прав?" - задается вопросом В.Д. Зорькин, указывая в числе вызовов конституционным основам в XXI веке наступление на конституционные права человека <18>. Думается, что современное законодательство эту черту уже преодолело.

Избирательные права граждан в Конституции РФ и текущем законодательстве

Избирательные права граждан Российской Федерации закреплены в ст. 32 Конституции РФ, при этом необходимо учитывать и другие положения Основного Закона, посвященные народовластию, формам его осуществления, выборам органов государственной власти и др. Однако для целей нашего исследования ограничимся положениями ст. 32.

Часть 2 ст. 32 гарантирует гражданам нашего государства право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. В ч. 3 содержится запрет на участие в выборах и референдумах граждан, признанных судом недееспособными, а также находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Думается, данный запрет исчерпывающим образом устанавливает пределы избирательных прав граждан, и Конституция РФ исходит из недопустимости его расширительного толкования в законодательстве и правоприменительной практике. Считаем, что норма ч. 3 ст. 32 не только закрепляет ограничение избирательных прав соответствующих категорий граждан, но и запрещает вводить дополнительные основания для подобных изъятий на законодательном уровне. В противном случае формулировку ч. 3 ст. 32 следовало бы дополнить по аналогии с ч. 2 ст. 51: "Федеральным законом могут устанавливаться иные ограничения права граждан избирать, быть избранными".

Федеральное избирательное законодательство достаточно долго следовало названным конституционным критериям. Так, обнародованный через год после принятия Конституции Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <19> воспроизвел названные конституционные ограничения (ст. 4), допустив, правда, в противоречие с Конституцией возможность устанавливать на уровне субъектов Российской Федерации ценз оседлости. Очередной Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <20> повторил в п. 3 ст. 4 конституционную норму ч. 3 ст. 32 и установил в п. 5 ст. 4 запрет на ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <21>, внеся множество изменений в вышеназванный акт, обязал кандидатов указывать сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости, гражданстве иностранного государства. Однако здесь имело место лишь информирование избирателей, оставляя последним право подать свой голос за кандидата, обладающего приведенными характеристиками, выбрать более достойного претендента или проголосовать против всех.

Таким образом, первые избирательные законы, закрепившие основные гарантии избирательных прав и получившие в связи с этим название "модельные", в целом исходили из незыблемости положений ст. 32 Конституции РФ. Законодатель считал невозможным дополнять конституционные установления, а имевшие место в первом из них противоречия Конституции РФ объяснялись лишь поиском путем проб и ошибок оптимальной модели избирательной системы в условиях федеративной формы государственного устройства.

Отступление от условий ст. 32 Конституции находим уже в первой редакции действующего Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <22>, установившего в п. 7 ст. 4 запрет на регистрацию в качестве кандидата лиц, в отношении которых вступило в силу соответствующее решение суда. Думается, что данный запрет допустим, об этом свидетельствует и зарубежная практика. Так, по свидетельству А. Мезеи, Конституция Венгерской Республики не предоставляет избирательных прав "лицам, находящимся под опекой или попечительством, лицам, в отношении которых было вынесено окончательное судебное решение, запрещающее им заниматься государственной деятельностью, либо лицам, лишенным свободы по окончательному приговору суда или помещенным на лечение в психиатрические лечебные учреждения на основании окончательного судебного решения, вынесенного в ходе уголовного судопроизводства" <23>. Однако не может не вызывать возражений форма такого закрепления - федеральный закон дополняет Конституцию РФ (или ей противоречит?).

Дальнейшая законодательная корректировка ст. 4 названного Закона (или ст. 32 Конституции РФ?) связана с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей" <24>, который ограничил пассивное избирательное право лиц с двойным гражданством, а также граждан, постоянно проживающих за рубежом. Не являясь сторонником этого ограничения, отмечу, что оно не противоречит Конституции РФ (ч. 2 ст. 62).

Современный облик ст. 4 получила в связи с Федеральными законами от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" <25> и от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" <26>, установившими, на наш взгляд, в противоречие со ст. 32 Конституции ограничения пассивного избирательного права по целому ряду оснований, направленных на "противодействие экстремизму". Так, в соответствии с п. 3.2 ст. 4 "не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" пункта 7 и подпунктом "ж" пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы".

Таким образом, пассивного избирательного права были лишены граждане, имеющие неснятую и непогашенную судимость за совершение отдельных преступлений; граждане, подвергнутые административным наказаниям; граждане, нарушившие отдельные положения избирательного законодательства.

В яркой и эмоциональной форме размышляет о проблемах действующей Конституции РФ Е.А. Лукьянова, выделяя среди них конституционный нигилизм, присущий руководству страны: "Каким должно быть неуважение и пренебрежение к Конституции, чтобы недрогнувшей рукой вопреки закрытому перечню ограничений активного избирательного права, установленному Основным Законом (ч. 3 ст. 32), подписать изменения в избирательное законодательство, расширяющее эти ограничения на время после отбытия уголовного наказания и на административные взыскания?!" <27>.

Таким образом, 15-летняя практика реализации Конституции РФ 1993 г. показала, что незыблемость ее фундаментальных положений не более чем миф. Используя дефекты Основного Закона, законодатель активно меняет Конституцию РФ посредством принятия даже не федеральных конституционных, а обычных федеральных законов. Современную ситуацию блестяще иллюстрирует фраза А. Бланкенагеля: "В Российской Федерации соотношение Конституции и закона очень часто поставлено с ног на голову. Не законы должны быть конституционными, а Конституция конкретизируется законодателем по его свободному усмотрению: фактически господствует принцип "законности Конституции"!" <28>.