Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

М. А. ДРЫГА

Дрыга М. А., кандидат юридических наук, доцент.

Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанавливающего понятие гражданской правовой дееспособности, в административном праве категория "административная правосубъектность" лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права в основном связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах). При исследовании проблемы правосубъектности используется, как правило, понятие правового статуса субъектов права. Причем правовой статус в основном выявляется на уровне отношений "государство - субъект права" и на уровне участников конкретных правоотношений. Для целей данного исследования представляет интерес, в какой взаимосвязи находятся понятия "правосубъектность" и "правовой статус". По мнению Н. И. Матузова, все то, что законодатель оформляет как правовое положение личности в обществе, входит в понятие правового статуса. В понятие "правовой статус" он включает и правосубъектность <1>. Н. В. Витрук в своих исследованиях пришел к выводу о том, что правосубъектность в отрыве от правового статуса в целом не существует <2>. Имеет место и отождествление правоспособности с правовым статусом гражданина или организации <3>. Б. К. Бегичев, отождествляя правосубъектность с правовым статусом, включает в последний правоспособность, дееспособность, права и обязанности конкретного содержания, предоставляемые каждому гражданину <4>. -------------------------------- <1> Матузов Н. И. Личность, права, демократия. Саратов, 1972. С. 192 - 195. <2> Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 115. <3> Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 30. <4> Бегичев Б. К. Трудовая правоспособность советских граждан. М., 1972. С. 12.

Г. В. Мальцев при определении взаимосвязи правосубъектности и правового статуса исходит из того, что правосубъектность предполагает наличие у субъекта права правового статуса и правоспособности. А правовой статус включает в себя совокупность прав и обязанностей (правовых возможностей), которые вместе с правоспособностью создают предпосылки участия лица в конкретных правоотношениях <*>. -------------------------------- <*> Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 36, 84, 85.

Нам представляется ценным высказывание Г. В. Мальцева о том, что правосубъектность предшествует и предполагает наличие у субъекта правового статуса. Действительно, правосубъектность, отражая существенные стороны правового положения субъекта в обществе, получает свое развитие и конкретизацию в правовом статусе. Правовой статус - первая ступень реализации правосубъектности. Правосубъектность непосредственно не охватывает собой совокупность вытекающих из закона прав и обязанностей и правоспособность. Эту нагрузку берет на себя понятие "правовой статус субъекта". Опираясь на вышеизложенные точки зрения, по нашему мнению, целесообразно выявление административной правосубъектности унитарных предприятий через категорию административно-правового статуса как соотношения общего и частного. Традиционно в науке административного права содержание статуса коллективного субъекта связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру <*>. -------------------------------- <*> См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 2002. С. 177; Старилов Ю. Н. Административное право. Воронеж, 2001. С. 22 - 23.

Особенность административно-правового статуса унитарных предприятий состоит в том, что такие предприятия создаются на базе государственной или муниципальной собственности, предназначены для осуществления деятельности, направленной на удовлетворение общественных (публичных) интересов в областях, определенных Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Таким образом, административно-правовому статусу унитарных предприятий свойственны элементы, составляющие административно-правовой статус иных государственных коллективных субъектов. Наиболее предпочтительной и применимой, на наш взгляд, к унитарным предприятиям нам видится предложенная Д. Н. Бахрахом структура административно-правового статуса коллективных субъектов, которая представляет собой три основных блока: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный <*>. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 2002. С. 27 - 28.

Модифицируя указанную структуру по отношению к унитарным предприятиям, попытаемся раскрыть административно-правовой статус унитарных предприятий. Первым элементом административно-правового статуса государственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе унитарного предприятия и иных управленческих актах (например, решении об учреждении унитарного предприятия) конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций. Цели, задачи, а также основные направления деятельности унитарных предприятий прямо не определены в Федеральном законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <*>. Косвенно они закреплены в п. 4 ст. 8 означенного Закона. Так, к целям создания государственного или муниципального предприятия можно отнести случаи, связанные с необходимостью использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; необходимостью осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства и др. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Аналогична позиция законодателя и в отношении казенных предприятий. Так, например, казенное предприятие может быть создано в случае: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации (п. 4 ст. 8 Федерального закона о государственных и муниципальных предприятиях). Таким образом, можно сделать вполне логичный вывод, что унитарное предприятие создается с целью обеспечения определенных общественных интересов, для исполнения государственных функций: "Объем и содержание этих форм собственности определяются задачами по ведению общих дел, и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности" <*>. Отсюда следует важная особенность унитарных предприятий как правового механизма управления государственным имуществом - наделение субъекта указанных прав исключительно специальной правоспособностью, то есть способностью "иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах" (п. 1 ст. 49 ГК) <**>. -------------------------------- <*> Гаджиев Г. А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств). Автореф. докт. дис. М., 1996. С. 31. <**> Характерно, что в странах англосаксонской системы государственные организации также "не вправе действовать вне пределов полномочий, данных им уставом" (Dine J. Company law. Macmillan. 1998. С. 43). При этом причины этого подхода те же, что и в России.

Цель любого государственного предприятия и учреждения всегда производна от известных функций публичного собственника (обеспечение обороны страны, безопасности государства, многочисленных прав и свобод граждан). Точнее, цели конкретного субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления - это всегда конкретная цель самого государства. Последнее в силу своей сущности и предназначения не может и не должно иметь возможность осуществлять любые виды деятельности. Его правоспособность - "целевая, она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство" <*>. Осуществление любых не запрещенных законом видов деятельности - неотъемлемое свойство коммерческих организаций, т. е. организаций, преследующих цель извлечения прибыли (п. 1 ст. 50 ГК). Специальная же правоспособность по своей сути противоречит возможности получения максимальных прибылей (цели обычного предпринимателя). -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. Ч. 1. М., 1997. С. 172 - 173.

Иной подход применен законодателем при конструировании права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Целевая правоспособность государства влечет необходимость использования его имущества в рамках строгого перечня целей, в том числе тогда, когда оно передано в хозяйственное ведение или оперативное управление. При этом получение прибыли для государства не может стоять во главе угла. Цель извлечения прибыли может преследоваться публично-правовыми образованиями исключительно как средство для достижения других целей, а именно - целей, основополагающих для государства. Иначе говоря, "перед госпредприятиями помимо коммерческих ставятся многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем" <*>. Именно поэтому "в отличие от частных предпринимателей государственные организации в ряде случаев намеренно используют цены, не покрывающие издержек" <**>. При этом Гражданский кодекс требует, чтобы учредительные документы содержали не только указания на цели деятельности унитарного предприятия, т. е. на наиболее общее определение направлений (сфер) его деятельности, но и на предмет деятельности унитарного предприятия (п. 2 ст. 52, п. 1 ст. 113 ГК) - на конкретные виды деятельности, которые организация будет осуществлять во исполнение поставленных собственником целей (по сути, на способы достижения целей). -------------------------------- <*> Савченко В. Е. Государственное предпринимательство в рыночной экономике. М., 2000. С. 81. <**> Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000. С. 23.

Изложенное свидетельствует, что действительной целью унитарного предприятия является не только и не столько получение прибыли любой ценой, сколько осуществление конкретной общественно полезной функции, определенной публичным собственником. Вышеизложенные соображения позволяют сделать вывод о наличии в правовом статусе унитарных предприятий целевого компонента, который обретает четкое выражение посредством публичного интереса. Второй - организационно-структурный компонент правового статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы. Административно-правовое положение унитарных предприятий определяется: а) общими нормами, относящимися ко всем унитарным предприятиям; б) нормами, устанавливающими специфику данного их вида. Основы административно-правового положения унитарных предприятий установлены отчасти нормами ГК РФ, а более детально - нормами Федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Это межотраслевой акт, определяющий, в частности, правовое положение унитарных предприятий как субъектов и гражданского, и административного права. Содержание "случаев", допускающих возможность создания унитарных предприятий, является относительно определенным. В силу этого органы, уполномоченные создавать такие предприятия, обладают широким усмотрением в решении этого вопроса, пределы которого законом в прямой форме не обозначены. Согласно ст. 3 Федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях момент возникновения правоспособности унитарного предприятия напрямую связан с регистрацией унитарного предприятия в качестве юридического лица. Однако такая постановка вопроса отражает лишь сущность гражданской правоспособности унитарного предприятия. Административная же правоспособность означает закрепленную нормами права возможность коллективного субъекта вступать в административно-правовые отношения, его способность быть субъектом права, т. е. пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанности <*>. -------------------------------- <*> Демин А. А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 62 - 63.

Применительно к правоспособности унитарных предприятий совершенно очевидно, что возникновение гражданской правоспособности связывается с созданием юридического лица (внесение в Единый государственный реестр юридических лиц). Такая позиция нормативно отражена в Федеральном законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, ГК РФ. Однако это не решает проблему, связанную с административной правоспособностью унитарных предприятий. Так, Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. N 741 "О мерах по созданию национальной депозитарной системы" учреждается федеральное государственное унитарное предприятие, а также назначается генеральный директор унитарного предприятия <*>. Другой пример. Постановлением Правительства от 26 сентября 1997 г. N 1224 "О создании государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" <**> данному унитарному предприятию предоставляются необходимые служебные помещения для размещения работников предприятия. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 10 июля 1998 N 741 (в ред. от 6 апреля 1999 г.) "О мерах по созданию национальной депозитарной системы" // РГ. 1998. 23 июля. <**> Постановление Правительства от 26 сентября 1997 г. N 1224 "О создании государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" // РГ. 1997. 16 окт.

Таким образом, с момента издания административно-правового акта о создании унитарного предприятия возникает определенный комплекс управленческих отношений. Отсюда можно сделать вполне логичный вывод, что административная правоспособность унитарного предприятия возникает уже на стадии создания унитарного предприятия путем принятия определенного административно-правового акта. В одном ряду с правосубъектностью, правовым статусом, правоспособностью, посредством которых раскрывается правовое положение унитарного предприятия, находится и его компетенция. Правоспособность как предпосылка правообладания воплощает отношение ее носителя с государством, в то время как субъективное право - с обязанным лицом <*>. Основные права и обязанности, составляющие один из элементов правового статуса унитарного предприятия, получают конкретизацию в компетенции, которая предполагает субординированные отношения между субъектом и соответствующим государственным органом. Различие между основными правами и обязанностями, взятое на уровне правового статуса унитарного предприятия, заключается в степени конкретизации исходных прав - возможностей данного коллективного субъекта. Такая связка позволяет нам говорить о наличии в правовом статусе унитарного предприятия определенных элементов компетенционных полномочий, которые хотя и не включают в себя все признаки компетенции, свойственные, например, органу исполнительной власти, однако имеют вполне четкий управленческий характер. -------------------------------- <*> Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л., 1975. С. 126.

Государство, наделяя унитарное предприятие определенными полномочиями, в числе прочих закрепляет за ними и права государственно-властного характера. Так, Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении устава федерального государственного унитарного предприятия "Рособоронэкспорт" установлено, что данное предприятие имеет право: продавать иностранным заказчикам и приобретать за рубежом в установленном порядке лицензии для производства продукции военного и двойного назначения; осуществлять формирование внешнеторговых цен на продукцию военного назначения; объявлять торги (тендеры) <*>. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ от 6 января 2001 г. N 8 (в ред. от 17 ноября 2003 г.) "Об утверждении устава федерального государственного унитарного предприятия "Рособоронэкспорт" // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 165.

Иллюстрацией делегирования унитарному предприятию государственно-властных полномочий является упомянутое выше Постановление Правительства РФ от 26.09.1997 г. N 1224 "О создании государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации", которым унитарное предприятие наделяется функциями государственного заказчика по формированию оперативного резерва Правительства Российской Федерации и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Содержание вышеозначенных управленческих отношений свидетельствует о том, что унитарные предприятия обладают такими элементами компетенции, как подведомственность, правовое закрепление круга объектов, дел, на которые распространяются властные полномочия. Вышеизложенные суждения об административно-правовом статусе унитарного предприятия позволяют сделать определенные выводы, которые сводятся к следующему. 1. Административно-правовой статус унитарного предприятия представляет собой образованную целевым, структурно-организационным и компетенционным блоками совокупность нормативно закрепленных прав и обязанностей, осуществляемых унитарным предприятием в форме административно-правовых отношений, опосредующих реализацию публичного интереса в экономической сфере. 2. Возникновение административной правосубъектности унитарного предприятия не зависит от приобретения им статуса юридического лица.

Название документа