Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств

НЕСУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ

В. В. ЧУКСИНА

Чуксина В. В., заведующая сектором Комиссии по правам человека при губернаторе Иркутской области, кандидат юридических наук.

Процесс развития новой российской государственности, в том числе создание федеральных округов, изменение порядка формирования исполнительной власти на региональном уровне, системы обеспечения внутренней безопасности страны и многое другое, требует совершенствования старых и создания новых правовых механизмов обеспечения гарантий и защиты прав человека. Современная ситуация такова, что целый ряд проблем с правами человека не ограничивается рамками одного государства. Права человека и гражданина признаны фундаментальными цивилизационными ценностями. Более того, с позиций международного права создание внутригосударственной системы защиты прав человека является обязанностью демократического государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется" (ч. 1 ст. 45). Российская Федерация признала общепризнанные принципы международного права в области осуществления прав и свобод человека составной частью российской правовой системы. Но признание примата международного права и включение международных стандартов во внутреннее законодательство - это лишь первый шаг на пути к реализации в России общепризнанных прав и свобод человека и созданию системы их защиты. Традиционно защита прав и свобод человека обеспечивается системой правовых принципов, учреждений, институтов, гарантий. Поэтому стандарты и критерии правового государства и прав человека, как подчеркивает профессор С. С. Алексеев, приобретают реальное значение, если политический режим не превышает социально оправданный порог существующей в данном обществе "потребности во власти". Это возможно только в условиях развитой демократической и правовой культуры, особенно развитого гражданского общества, а также при создании препятствий концентрации власти и превращения ее в самодовлеющий фактор (в этих целях, как известно, вырабатываются политико-правовые институты: разделения властей, федерализма, разъединения государственной и муниципальной власти и т. д.) <*> и, следует добавить, четко отлаженных разносторонних средств и механизмов защиты прав человека. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Изд-во "Норма", 2001. С. 196 - 202.

Международное право не устанавливает систему юридических внутригосударственных механизмов защиты прав и свобод человека, правозащитных органов, не определяет их иерархию и полномочия. В различных государствах создаются собственные системы национальной правозащитной деятельности. На наш взгляд, национальную правозащитную деятельность государства в широком смысле можно определить как законодательную и правоприменительную практику государства в области прав человека, отражающую специфические историко-культурные традиции и уровень социально-экономического развития страны. В узком смысле это совокупность контрольных механизмов, представленных определенными организационными структурами (судом, правоохранительными органами, различными учреждениями по рассмотрению обращений граждан и др.), специализированных правозащитных институтов (комиссии по правам человека, омбудсмены) и процедур, определяющих методы, порядок рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятия решений по жалобам, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека, базирующихся на конституционных и отраслевых нормах внутреннего права государства. Среди множества способов и механизмов обеспечения прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита. В цивилизованном обществе именно суду принадлежит центральное место в системе национальной правозащитной деятельности государства. Эффективность государственной защиты прав человека, уровень законности и демократии в любой стране напрямую зависят от авторитета правосудия, от реальной независимости и самостоятельности судов во взаимоотношениях с другими ветвями власти. Как и в других странах, в России среди механизмов защиты прав человека основную роль играет судебная система, в том числе и новое для российской практики конституционное правосудие. Конечно, в рамках судебной реформы необходимо еще многое сделать для того, чтобы суд действительно стал защитником прав человека. Но уже сегодня можно привести массу позитивных примеров модернизации судебно-правовой системы, например концептуально новое, ориентирующее суды общей юрисдикции на разрешение споров с использованием положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" <*>. -------------------------------- <*> Постановление Пленума ВС РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" // Российская газета. 2005. 15 марта.

Во всем мире существенным дополнением судебного механизма выступает институт несудебной государственной защиты. Наряду с некоторыми национальными особенностями осуществления несудебной правозащитной деятельности в целом ее сущность и общие тенденции развития типичны для большинства демократических государств. В настоящее время для всех стран характерно конституционное (законодательное) закрепление обязанности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти уважать, соблюдать и охранять права человека. В соответствии с принципом разделения властей законодательные органы государств, как правило, не наделяются функциональными прерогативами по реализации прав и свобод человека и гражданина. Их деятельность по формированию действующего законодательства только создает необходимые правовые условия и предпосылки для реализации прав и свобод. Традиционно органы исполнительной власти осуществляют оперативное управление общественной жизнью. Поэтому реализация прав и свобод, а также обеспечение объективных условий для их реализации в значительной мере происходят в сфере распорядительной деятельности исполнительной власти. В практике государственной несудебной защиты прав и свобод человека существуют различные формы контроля за органами исполнительной власти, классификацию которых можно проводить по разным основаниям, в том числе и в зависимости от положения органа, осуществляющего контрольные функции, выделяя внутренний и внешний контроль. Во всех государствах внутренний - административный контроль, который осуществляется в системе исполнительной власти за деятельностью ее отдельных органов, подразделений, должностных лиц, является, по сути дела, самоконтролем. Иерархический (ведомственный, подведомственный), "опека, инспекционная деятельность и надзор специализированных органов контроля, входящих в систему исполнительной власти, являют собой три вида внутреннего административного контроля, осуществляемого самой администрацией по собственной инициативе" <*>. -------------------------------- <*> Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 19.

Административный контроль непосредственно выступает как форма несудебной защиты прав человека при обращении частного лица (использующего конституционно закрепленное во многих странах так называемое право на петицию) в административный орган с заявлением, содержащим просьбу, претензию, жалобу, требование, иск или другие формы административного оспаривания <*>. -------------------------------- <*> Миронов М. А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и политика. М.: Юридическая литература, 2001. С. 52 - 59.

В соответствии с законодательством государства частное лицо или группа лиц может оспаривать акты и действия администрации, обращаясь к вышестоящему должностному лицу данного административного органа или в вышестоящий административный орган. Как правило, в каждой стране предусматриваются специальные процедуры рассмотрения обращений. При этом беспристрастность рассмотрения жалоб и, следовательно, эффективность защиты законных интересов и восстановления нарушенных прав человека может существенно зависеть от отношений вышестоящих и нижестоящих органов. Естественно, в условиях административной децентрализации вышестоящих и нижестоящих органов разрешение спора между гражданином и администрацией в некоторой степени результативней и объективней, чем в условиях субординации. В мировой практике для защиты прав и свобод граждан создаются специальные органы по рассмотрению обращений при главах исполнительной власти (например, бюро Президента США по обращениям граждан), в органах исполнительной власти - специальные подразделения, а также назначаются инспекторы или ревизоры по апелляциям <*>. -------------------------------- <*> Snyder G. S. Human Rights. USA: Franklin Watts, 1999. P. 79.

Несмотря на имеющиеся различия в формах, средствах и процедурах защиты прав граждан в различных государственно-правовых системах, в целом административный контроль осуществляется как за законностью, так и за должным исполнением служебных обязанностей должностными лицами. С одной стороны, он характеризуется оперативностью, профессионализмом и дешевизной, а с другой - ограничен используемыми в его рамках методами и средствами, нередко малоэффективен, в том числе по причине корпоративной солидарности административной власти. При этом необходимо отметить главное - исполнительная власть имеет в основном дело "не с конкретными правами и свободами, а с правомочиями лиц и граждан применительно к условиям и обстоятельствам, в которых эти правомочия реализуются. Но из реализации этих правомочий складывается представление об уровне, полноте и качестве реализации того или иного права и свободы" <*>. -------------------------------- <*> Шевцов В. С. Права человека и государство в Российской Федерации. М.: Профобразование, 2002. С. 393.

Таким образом, можно сказать, что административный контроль как важная составляющая государственного несудебного правозащитного механизма в первую очередь направлен на совершенствование управленческой деятельности административных органов, т. е. акцент делается на практических управленческих целях, а не на защите прав и свобод человека. Более того, защита прав и свобод в рамках административных органов носит опосредованный характер. Важное место в механизме несудебной защиты прав человека занимает такая разновидность внешнего контроля за исполнительной властью, как парламентский контроль, осуществляемый на национальном уровне, и контроль со стороны представительных органов на региональном, местном уровнях. Контроль за работой должностных лиц и рассмотрение жалоб граждан в случаях злоупотреблений относятся к числу наиболее общепризнанных функций парламента как института государственной власти <*>. -------------------------------- <*> В качестве примера можно привести мнение известного французского ученого Б. Шантебу, который считает, что контрольная функция парламента (Англии) исторически послужила основой возникновения законодательной функции. Выполняя контрольную функцию, парламент или его комиссии следят, в какой мере исполнительная власть соблюдает законы, касающиеся прав личности, и насколько удалось достигнуть поставленные законодателем цели.

В зарубежной практике вмешательство членов парламента (депутатов представительных органов) как средство защиты прав и свобод человека и гражданина имеет разные формы, например: парламентский запрос, создание постоянной или временной парламентской комиссии, парламентское расследование, проведение дебатов по вопросам, связанным с обеспечением определенного конституционного права или в связи с грубыми или массовыми нарушениями прав, и т. д. <*> -------------------------------- <*> Банашак Богуслав. Права личности и механизмы их защиты в конституциях некоторых стран. Варшава: Хельсинкский фонд по правам человека, 2001. С. 17 - 18.

В истории правового развития человечества значительную роль в системе несудебной защиты прав личности играют такие национальные учреждения, как комиссии по правам человека и институт омбудсмена, которые весьма эффективно разрешают споры между государством и гражданами <*>. В отличие от других институтов, учреждаемых государством, комиссии по правам человека и омбудсмены являются узкоспециализированными государственными органами по защите прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <*> Human Rights Fact Sheet No. 17. Geneva: Centre for Human Rights United Nations Office at Geneva, 2001. P. 9 - 10.

Многообразие форм национальных несудебных специализированных правозащитных институтов, "универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы" <*> могут использоваться не только как демократическая форма несудебного контроля за административными органами и их должностными лицами, но и как альтернативное средство урегулирования конфликтов, которое способствует как профилактике нарушений в сфере прав человека, сокращению обращений граждан в судебные инстанции, так и решению многих неправовых внутрикорпоративных проблем. По этой причине особый интерес вызывают международные организационно-правовые принципы их деятельности, о которых следует сказать несколько подробнее. -------------------------------- <*> Носырева Е. А. Особенности института омбудсмена в США // Право и политика. 2000. N 9. С. 98.

В отношении национальных правозащитных учреждений эти принципы устанавливают международные критерии, которые определяют его: права и обязанности; круг вопросов, в рамках которых принимаются юридически значимые решения; формы и характер участия в осуществлении функций. Они были сформулированы в приложении к Резолюции ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. "Национальные институты по содействию и защите прав человека", полное наименование - "Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека", так называемые Парижские принципы <*>. -------------------------------- <*> National human rights institutions. United nations office of the high commissioner for human rights. Geneva: United Nations, 2004. P. 4.

"Парижские принципы" - принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения, определяющие создание и эффективное функционирование государственных несудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по правам человека обрели международное измерение. Неоспоримым доказательством этого факта является получение национальным учреждением аккредитации в ООН только при условии соответствия своего статуса данным принципам <*>. -------------------------------- <*> Official website: National Human Rights Institutions Forum - 2. Explation note on accreditation status. Режим доступа: http://www. nhri. net/default. asp? PID=276&DID=0.

В соответствии с данными принципами на национальное учреждение возлагается задача содействовать и защищать права человека, следовательно, по своей правовой природе оно выступает как внутригосударственный, несудебный, специализированный на защите прав человека институт. Для обеспечения независимости такого национального учреждения оно создается на основе конституции или закона. Важной составляющей его независимости является достаточное финансирование, которое позволяет бесперебойно осуществлять правозащитную деятельность, в том числе работу персонала. По составу национальное учреждение по правам человека должно обеспечивать плюралистическое представительство гражданского общества, их назначение оформляется официальным актом, в котором обязательно указывается конкретный срок действия полномочий этих представителей. Для повышения эффективности деятельности национального учреждения по содействию и защите прав человека предлагается в его состав включать квалифицированных экспертов по правам человека и представителей правительственных органов на консультативной основе <*>. -------------------------------- <*> Professional Training Series No. 4. National Human Rights Institutions. Geneva: Centre for Human Rights United Nations Office at Geneva, 1995. P. 6.

Следует отметить, что в России внимание к формированию специализированных институтов несудебной защиты прав человека стало уделяться только в последнее десятилетие. В настоящее время система несудебной защиты прав человека в Российской Федерации состоит из различных учреждений, призванных прямо или опосредованно защищать права и свободы человека и гражданина <*>. -------------------------------- <*> К ним относят: институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, институт уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, институт специальных уполномоченных по правам человека; Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, комиссии по правам человека в субъектах РФ, вспомогательные и совещательные органы при Президенте РФ, созданные в целях оказания помощи в реализации его полномочий как гаранта Конституции, прав и основных свобод человека и гражданина; федеральные органы исполнительной и представительной ветвей власти в сфере их функций, касающихся обеспечения и защиты конституционных прав и свобод граждан; Прокуратуру РФ; органы исполнительной и представительной ветвей власти субъектов Российской Федерации; исполнительные и представительные органы местного самоуправления; неправительственные правозащитные организации.

Представляется, что создание Общественной палаты Российской Федерации, одной из задач которой является проведение общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов правительства и органов местного самоуправления <*>, может внести определенный вклад в механизм несудебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <*> Федеральный закон РФ от 4 апр. 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 7 апр.

Следует подчеркнуть, что составляющие российской несудебной системы обеспечения и защиты прав человека в основном аналогичны соответствующим институтам, функционирующим в зарубежных странах. И так же как во всех правовых государствах, в Российской Федерации проблема эффективного и многостороннего контроля за деятельностью исполнительной власти является первостепенной и актуальной. Поэтому совершенствование и использование исторически выработанных средств защиты прав человека посредством внутреннего, внешнего контроля и специализированных правозащитных институтов (комиссий и уполномоченных по правам человека) в Российской Федерации наряду с общими чертами имеет некоторые особенности. Так, например, в нашей стране такая форма внутреннего контроля за деятельностью исполнительной власти, как административное оспаривание, выступает в форме административного обжалования <*>. В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Естественно, административный порядок рассмотрения жалоб граждан требует четкого правового регулирования. Однако до сих пор не принят федеральный закон об обращениях граждан, поэтому в отношении порядка разрешения административно-правовых споров граждан с органами исполнительной власти и их должностными лицами действуют подзаконные акты СССР (например, Указ Президиума Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик от 12 апреля 1968 г. (в ред. от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан") <**>. И как следствие - нет единства в практике министерств и ведомств по организации контроля за рассмотрением обращений граждан и реализации принятых по ним решений. Другими словами, в Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует последовательная и систематическая защита прав человека и гражданина в рамках административно-правовых процедур. -------------------------------- <*> Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. М.: Московская школа прав человека, 2003. С. 330 - 331. <**> ВВС СССР. 1980. N 11. Ст. 192; ВВС СССР. 1988. N 6. Ст. 94.

Только на уровне Администрации Президента РФ порядок обращений урегулирован Положением об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан <*>. Функции данного Управления Президента, так же как недавно созданного Отдела по работе с обращениями граждан в Аппарате Правительства РФ, в основном схожи с функциями аналогичных институтов несудебной защиты прав человека и гражданина в зарубежных странах. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ от 24 августа 2004 г. N 1102 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3609.

Низкая эффективность административно-правовых средств предотвращения нарушений и защиты прав человека и гражданина усугубляется отсутствием действенного парламентского контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации. "Фактически создание Общественной палаты свидетельствует о том, что ни Госдума, ни СФ так и не сумели создать систему реального контроля за деятельностью исполнительной власти" <*>. Данная ситуация является следствием того, что контрольные функции российского парламента, как отмечает профессор В. Е. Чиркин, в сравнении с парламентами других государств ограничены в первую очередь по причине отсутствия конституционного перечня прямых контрольных полномочий <**>. -------------------------------- <*> Владимиров Д. Миллиард для гражданского общества / Д. Владимиров // Российская газета. 2005. 24 марта. <**> Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Юристъ, 1998. С. 358 - 359.

В научной литературе в целях усовершенствования парламентского контроля, превращения его в реальный механизм защиты прав и свобод и с учетом зарубежной практики предлагается внести изменения в Конституцию (закрепить права по реализации контрольной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации) и в действующие законы и регламенты палат российского парламента. В частности, снять закрытый перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с вопросами и запросами, ввести практику публикации депутатских вопросов в официальном издании Федерального собрания и др. <*> -------------------------------- <*> Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 161, 173, 227 - 228.

В настоящее время, несмотря на введение процедуры парламентского расследования, в аспекте защиты прав и свобод в Российской Федерации контрольные полномочия Федерального Собрания тем не менее не в полной мере отвечают мировым стандартам современного этапа развития государственно-правовой системы. В Российской Федерации институтом несудебной защиты прав человека является прокуратура. В большинстве зарубежных стран она не входит в систему несудебных правозащитных институтов, осуществляя только функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве. В существующем виде деятельность российской прокуратуры вообще приводит к противоречию с принципом независимости судопроизводства, поэтому назрела необходимость реорганизации данного института <*>. -------------------------------- <*> Мельников А. В. Надзор за исполнением законов // Законность. 1998. N 3. С. 11.

Несмотря на то, что в соответствии с Федеральным законом о прокуратуре она наделена функцией надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 2) <*>, на практике прокуратура выступает, как правило, в качестве "ока государева", придавая обвинительный уклон уголовному процессу, а не стоит на страже прав личности. При этом надзор за законами не мешает ей самой их нарушать. -------------------------------- <*> Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Россия, провозгласившая себя правовым государством, вменила в обязанность всех без исключения органов власти и должностных лиц соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее, подводя итог вышесказанному, нельзя не согласиться с мнением В. С. Шевцова, считающего, что непосредственная защита прав и свобод человека и гражданина - прерогатива тех специализированных государственных органов, чьей основной или единственной функцией является прямое рассмотрение заявлений граждан и принятие по ним решений с учетом их прав и личных интересов <*>. -------------------------------- <*> Шевцов В. С. Права человека и государство в Российской Федерации. М.: Профобразование, 2002. С. 400.

Как уже было отмечено ранее, такими новыми для нашей страны являются национальные и региональные институты Уполномоченного по правам человека и комиссий по правам человека. Государственно-правовой статус федерального и региональных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации не вызывает споров. Говоря же о комиссиях по правам человека в Российской Федерации и основываясь на концепции конституционной системы государственных органов Российской Федерации, разработанной известными конституционалистами М. В. Баглаем, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафиным, В. А. Перциком и др., следует сказать, что они не являются органами государственной власти, хотя и включаются в систему государственных органов РФ, т. к. выполняют вспомогательные функции, определяемые органами государственной власти, при которых они создаются. В частности, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека создан при Президенте Российской Федерации, региональные комиссии по правам человека - при главах субъектов Федерации. При этом на их принадлежность к государственным органам указывает учреждение и финансирование со стороны государства, наличие публичного интереса (защита прав человека). Особенностью комиссий по правам человека является отсутствие у них властных полномочий и их общественный состав. Развитие традиционных форм несудебной защиты прав человека и становление новых правозащитных институтов, безусловно, расширяют границы гарантированных конституционных прав граждан Российской Федерации. Однако, как отмечают большинство исследователей данной проблемы, именно несудебный механизм обеспечения прав человека - самое слабое звено в правовой системе России <*>. -------------------------------- <*> Права человека в регионах Российской Федерации: Сб. докл. в 5 т. / Московская группа содействия выполнению Хельсинкских соглашений / Отв. ред. С. М. Лукашевский. М.: Зацепа, 2001. Т. 1. С. 80.

Национальные правозащитные институты - комиссии и уполномоченные по правам человека - выступают представителями интересов граждан, посредниками в отношениях между частными и должностными лицами, как бы третьей стороной в разрешении конфликтных ситуаций. Поэтому их несудебная правозащитная деятельность, направленная, в том числе и на предупреждение судебных исков (что весьма актуально для Российской Федерации в связи с высокой загруженностью наших судов), требует государственной поддержки.

Название документа