О некоторых вопросах рассмотрения земельных споров в Российской Федерации

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ РАССМОТРЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. А. КОВЯЗИНА

Одной из тенденций современного земельного права является изучение проблемы разрешения земельных споров в Российской Федерации, поскольку они являются неотъемлемым элементом земельных отношений. Закрепление рассмотрения земельных споров в судебном порядке наметилось со времени принятия Конституции РФ 1993 г., но окончательно эта норма была зафиксирована в п. 1 ст. 64 ЗК РФ, что явилось новым этапом в развитии земельного законодательства. Исследованием этого вопроса занимались Б. В. Ерофеев, Ю. Г. Жариков, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов, В. М. Дикусар и другие. В советское время было принято считать, что конфликтов в нашей стране нет, соответственно в запрете находилась общая теория конфликтологии, к которой относятся и земельные споры. Земельная реформа потребовала преобразований в экономике, одним из которых было изменение существующей системы разрешения земельных споров. Право на защиту земельных прав законодательно закреплено в ст. 35 Конституции РФ, ст. 36 Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии со ст. 304 и 305 ГК РФ все пользователи земельными участками могут требовать устранения нарушений их прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением права владения. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (п. 4) государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Разрешение земельных споров - это один из способов защиты прав и законных интересов субъектов земельных правоотношений. Следует отметить, что действующее законодательство не содержит определения земельного спора. В п. 1 ст. 64 ЗК РФ есть лишь норма о рассмотрении земельных споров в судебном порядке. Понятие земельного спора можно рассматривать с разных позиций. В этой связи следует согласиться с позицией И. А. Иконицкой, которая предлагает различать материально-правовое содержание спора и его процессуальную форму <*>. Поэтому среди точек зрения необходимо выделить мнения специалистов гражданского процессуального права (они рассматривают основание возбуждения и порядок разрешения земельного спора, поскольку спор - это особая разновидность процессуального правоотношения) и специалистов земельного права (они делают акцент на материально-правовой сущности спора, отношения, по поводу которых возник спор, т. е. сущность самого спора). Автор считает, что земельный спор - это правоотношение, регулируемое и разрешаемое на основании норм земельного, гражданского, гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, возникающее между индивидами или группами лиц, органами государственной власти и местного самоуправления по поводу нарушения или оспаривания их субъективных прав на землю и законных интересов или обязанностей, содержанием которого являются притязания сторон относительно этих субъективных прав, интересов или обязанностей в области земельных правоотношений. -------------------------------- <*> Иконицкая И. А. Разрешение земельных споров. М., 1973. С. 10.

Поскольку земельный спор является общественным отношением, то он имеет особую структуру. Приведем его элементы. 1. Стороны - от их количества зависит, является ли спор двусторонним или многосторонним. 2. Предмет спора - субъективные права на землю и законные земельные интересы граждан и юридических лиц. Необходимо разделять два понятия - право и законный интерес. Первое предполагает действительное, существующее право, реализовать которое субъект может немедленно. Интерес - это стремление получить определенную пользу. Для земельного спора характерно, что одна сторона в споре объективно обладает правами на спорный земельный участок, а другая - объективно таких прав не имеет. Также может иметь место как bone fideo заблуждение одной из сторон по поводу ее права на спорный земельный участок, так и прямое нарушение субъективного права. 3. Объект спора - прямо или косвенно это всегда земля, земельный участок или его часть (вспомним объекты земельных отношений, ст. 6 ЗК РФ), а также доли в правах на земельные участки (например, их определение необходимо при разделе имущества между супругами и выделе доли из общей совместной собственности или общей совместной собственности, например сельскохозяйственной организации). 4. Содержание спора, т. е. субъективные права и корреспондирующие им обязанности. Развитие земельного спора имеет несколько стадий, от возникновения конфликтной ситуации до вынесения решения компетентными органами. Главное - с момента подачи заявления в органы разногласия выступают уже в форме процессуального спора. Стороны могут ликвидировать возникший конфликт путем согласованных действий, без подачи иска в суд, правонарушитель может добровольно устранить последствия своего противоправного поведения, а потерпевший - примириться с нарушением своих интересов. Но факт существования самого спора отрицать нельзя, хотя стороны и не оформляли его процессуально. Но вот спорный момент: достаточно ли одного нарушения стороной права или посягания на законный интерес для возникновения земельного спора? Объект от того, что нарушение было однократным, не изменился, и возможность неблагоприятных последствий не исчезла. Да и определяет предмет спора лицо, считающее свое право нарушенным (например, в иске, подаваемом в суд). Классификация земельных споров может быть осуществлена по различным основаниям: возникновение, объект, субъект спора и т. д. В зависимости от основания возникновения прав на земельные участки, споры можно классифицировать на споры: 1) о праве собственности на земельный участок, в том числе: - о признании права на земельный участок (ст. 59 ЗК РФ); - об отводе земельного участка; - об освобождении; - об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд; 2) о праве владения, в том числе: - о пожизненном наследуемом владении; - об истребовании земельного участка или его части из чужого незаконного владения - виндикационный иск, всплеск которых происходит в настоящее время в районных судах г. Москвы. Управы районов подают заявления о сносе самовольно возведенного металлического тента типа "Ракушка" и самовольном занятии земельных участков. Граждане устанавливают подобные гаражи без соответствующих разрешительных документов, самовольно, суды же обязуют их демонтировать, в противном случае они сносятся, и др.; 3) о праве пользования, в том числе: - о праве постоянного бессрочного пользования; - об устранении препятствий и помех в пользовании земельным участком, при нарушении отдельных правомочий субъекта - негаторный иск и др.; 4) об аренде; 5) о сервитуте. Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 ноября 2004 г. N КА-А41/7464-04 <*> удовлетворен иск о признании недействительным постановления районной администрации об установлении публичного сервитута на земельный участок, поскольку администрацией не доказано возможности проведения работ по прокладке канализации только по территории кооператива. Примером отказа в удовлетворении иска является решение арбитражного суда Волгоградской области от 3 апреля 2003 г. В мотивировочной части решения суд разъясняет, что установление публичного сервитута не нарушает прав заявителя и не противоречит законодательству. -------------------------------- <*> Там же.

В последнее время ведется полемика по поводу необходимости вынесения судами решений о понуждении к заключению сервитутов. Это обстоятельство связано с общественными нуждами, на которые зачастую не хватает выделенных земель. В этом веянии есть как положительные, так и отрицательные аспекты. Разумеется, землепользователь, которого захотят обязать по решению суда заключить сервитут, будет против. Тем не менее плюсом нововведения будет возможность разрешения дорожных проблем и др.; - иные земельные права, не связанные с возникновением прав на земельные участки; 6) о возмещении затрат по освоению земельных участков; 7) о возмещении убытков, причиненных в ходе осуществления земельных правоотношений (ст. 62), в том числе: - при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Особо заметим п. 3, 4 ст. 57 ЗК РФ, которые указывают, каким образом должны возмещаться убытки, причиненные действиями госорганов или органов местного самоуправления, для более подробных расчетов ЗК РФ отсылает нас к Постановлению Правительства РФ (Постановление Совета Министров Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства"); - при ином правомерном использовании; - при неправомерном использовании, в том числе восстановление положения, нарушенного правонарушением (ст. 60 ЗК РФ), и др.; 8) жалобы на действие, бездействие госорганов и органов местного самоуправления, признание недействительным акта органов исполнительной власти и местного самоуправления, не соответствующего закону и нарушающего земельные права и интересы гражданина или юридического лица (ст. 61 ЗК РФ), и иные. Еще одним основанием классификации целесообразно назвать классификацию по субъекту спора. Значение классификации по данному признаку заключается в определении подведомственности и подсудности земельных споров в зависимости от того, кто является субъектами данных споров, а следовательно, установление порядка разрешения конкретных споров. С этой точки зрения следует выделить споры, в которых обеими сторонами выступают госорганы или органы местного самоуправления, второй вариант - когда они являются только одной из сторон, третий - споры, возникающие между землепользователями. В свою очередь, споры землепользователей между собой можно разграничить в зависимости от того, принадлежат ли их земли к одной категории или же к различным. По этому признаку можно выделить споры с однородным субъектным составом: между сельскохозяйственными производственными кооперативами, между гражданами, между крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и т. д., а также споры субъектов сельскохозяйственного производства различных организационно-правовых форм. Также можно выделить споры между различными предприятиями и учреждениями, принадлежащими к одному ведомству, и споры между различными ведомствами или предприятиями и учреждениями - на уровне региона или Российской Федерации. Классифицировать земельные споры можно также по признаку принадлежности объекта спора к определенной категории земельного фонда. По объекту земельные споры можно разделить на споры о земле как о природном объекте и природном ресурсе (такие споры чаще всего возникают при нарушении режимов использования и охраны земли) и споры о земле как об объекте недвижимого имущества (споры, связанные с куплей-продажей, меной, дарением, залогом, завещанием, арендой и другими гражданско-правовыми сделками). Помимо названных выше классификаций земельных споров в юридической литературе существует деление земельных споров по группам. Необходимо отметить точку зрения специалистов, подразделяющих земельные споры на три или четыре группы. В. В. Романов предлагает классифицировать земельные споры на три группы: земельные споры, земельно-имущественные споры и имущественные споры, возникающие из земельных отношений <*>. -------------------------------- <*> Романов В. В. Споры, возникающие из земельных отношений // Российская юстиция. 1998. N 8. С. 21.

Долгое время в юридической литературе одним из правовых критериев классификации земельных споров выделяли порядок разрешения земельных споров. Так, споры делились на разрешаемые в административном и в судебном порядке. В настоящее же время земельное законодательство предусматривает только судебную процедуру рассмотрения земельных споров. Поэтому целесообразнее выделять споры, разрешаемые в суде общей юрисдикции и в арбитражном суде. Таким образом, мы видим, что оснований для классификации действительно много, выше перечислены лишь некоторые из них. Хотелось бы отметить, что в законодательстве также можно найти указание видов земельных споров, одним из таких нормативно-правовых актов является Постановление Пленума ВС РФ N 12 и ВАС РФ N 12 от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам". Данное Постановление содержит положение о рассмотрении споров, стороной которых является крестьянское (фермерское) хозяйство, арбитражным судом. 11 июня 2003 г. принят новый Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <*>, в котором указано, что арбитражный суд рассматривает споры, стороной которых является указанный субъект, с особенностями, предусмотренными ГК РФ. В старом же Законе от 22 ноября 1990 г. <**> подобная норма говорит, что необходимо руководствоваться особенностями ЗК РФ, в связи с этим можно сделать вывод, что указанное Постановление Пленума устарело, нынешние реалии требуют внесения в него изменений или принятия нового. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". <**> Федеральный закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (с изм. от 21 марта 2002 г.).

Помимо споров искового производства, в судах подлежат рассмотрению жалобы на постановления о наложении административных штрафов за земельные правонарушения, предусмотренные ст. 8.6 - 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (порча земель, использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв). Кроме гражданских дел, рассматриваются и административные дела, например административные правонарушения по ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Так, Постановлением мирового судьи судебного участка N 129 р-на "Коньково" г. Москвы ЗАО "Серж-Компани" подвергнуто наказанию в виде штрафа в размере 50 минимальных размеров оплаты труда, т. е. 5000 рублей, за неустранение нарушений, выявленных в ходе проверки 6-м отделом Государственной земельной инспекции 22 апреля 2004 г. (использование земельного участка без оформленных правоустанавливающих документов на землю) и обнаруженных в ходе повторной проверки 15 июня 2004 г. Пункт 2 ст. 64 Земельного кодекса РФ впервые закрепляет в федеральном законе право участников земельного спора передать его на разрешение в третейский суд. Принят и действует Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации", подробно регламентирующий процедуру третейского судопроизводства. В настоящее время в Российской Федерации уже имеется определенный опыт работы третейских судов по разрешению споров в аграрной сфере, в том числе земельных: с 2000 г. по март 2003 г. был осуществлен проект "Третейские суды в аграрной сфере (ТРАС): распространение и институциональное укрепление ТРАС в России и других странах СНГ". За время реализации проекта создано и функционирует 38 третейских судов в 11 регионах Российской Федерации: в Омской, Кировской, Нижегородской, Орловской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Ленинградской областях, в республиках Калмыкия, Марий Эл и Чувашия <*>. -------------------------------- <*> По материалам ассоциации "Агро" (http://www. adr. ru. sud. htm).

Третейское судопроизводство имеет свою специфику по земельным спорам: около 50% всех дел заканчиваются заключением мирового соглашения. Примером выделения земельной доли организацией по решению третейского суда может быть решение третейского суда при ЮгАгроФонде (г. Ростов-на-Дону), куда обратилась гр-ка С. с иском к АОЗТ "Весна" о выделении ей земельной доли, мотивируя свои требования тем, что она работала в племсовхозе "Весна", в момент реорганизации являлась несовершеннолетней и по данным основаниям не была включена уполномоченными лицами в списки граждан, имеющих право на получение земельной доли. По результатам С. получила свидетельство на право общей долевой собственности на землю в АОЗТ "Весна" общей площадью более 9 гектаров сельскохозяйственных угодий после перераспределения земли <*>. -------------------------------- <*> Третейский суд в аграрной сфере / Ред. Г. В. Иванов. Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2003. С. 122.

В настоящее время в судах рассматривается все больше земельных споров, и это обстоятельство связано с рядом причин: исторической и экономической, прежде всего. После образования Российской Федерации на смену плановой экономике пришла рыночная, земля стала объектом гражданского оборота, появились новые собственники земли, кроме государства. Уменьшить возрастающее количество земельных исков в судах государству удастся, только заполнив пробелы в законодательстве и сформировав эффективные механизмы разрешения земельных споров.

Название документа