ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К.А. ВЛАСОВ

Власов К.А., преподаватель кафедры административного права и АСД ОВД Дальневосточного юридического института МВД России.

В основу регулирования государством общественных отношений, и в частности банковских, закладывается система организованного властного воздействия на объект управления и его поведение (банковская деятельность), а именно правовое регулятивное воздействие.

Механизм правового регулирования банковской деятельности складывается из двух основных элементов:

1) система государственных органов власти, осуществляющих регулирование, а точнее, управление в рамках своей компетенции, установленной законодательством;

2) совокупность форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования банковской деятельности.

Процесс организации обеспечения регулирования, равно как и собственно регулирования банковской деятельности, представляет собой регулирование общественных отношений нормативным способом, а именно: ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" гласит, что правовое регулирование таких общественных отношений, как банковская деятельность, осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (включая Федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"), а также нормативными актами Банка России. То есть законодатель предоставляет определенную группу регулятивных нормативных актов для банковских отношений.

Право должно рассматривать как некий элемент сознания, поведения, деятельности и отношений людей, выражающий их сопричастность друг другу, сотрудничество, причастность к единому сообществу, которое может и должно управлять собой. Такая воля общества, право должны получать внешнюю форму выражения - закон, имеющий юридическую силу воздействия. Право реализуется через государственные структуры; или же, содержась в сознании, традициях и обычаях людей, осуществляется непосредственно. Однако, чтобы та или иная воля была закреплена законодательно, она должна отвечать общественной или государственной необходимости.

Банковская система Российской Федерации является двухуровневой, где первый уровень занимает Центральный банк Российской Федерации, ко второму относятся кредитные организации: коммерческие банки и иные небанковские финансово-кредитные институты.

Управление, осуществляемое государством, различается по способам и процедурам относительно применения их к первому и второму уровням банковской системы, что обусловлено неравным положением и значением субъектов. Такое разделение существенно для регулирования банковской деятельности в целом и влияет на него.

Государство силой закона в процессе правового регулирования возводит управляющую систему из соответствующих по компетенции объекту управления государственных органов, определяет порядок их функционирования, устанавливает правила осуществления банковской деятельности. Следовательно, в понятии организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности при установлении правовых основ государство реализует свое право регулирования банковских правоотношений, а также организует систему своего управляющего воздействия на банковскую деятельность.

Регулирование банковской деятельности особо специфично, поскольку оно представляется как процесс по установлению правил осуществления банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. Президент Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации контролируют Банк России, последний осуществляет контроль и надзор за соблюдением банковского законодательства коммерческими банками и иными небанковскими финансово-кредитными институтами, применяет принуждение в случае допущения нарушений установленных правил поведения наряду с судебной властью (но суд может применить принуждение к любым из субъектов банковской системы).

Цели государственной экономической политики определяют цели системы государственного управления в сфере банковской деятельности как обеспечение экономической стабильности и развития государства. К ним относятся обеспечение стабильности финансовой системы, эффективности использования банками общественных средств, мобилизация банковской системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач, обеспечение сохранности денежных средств населения, организация денежного рынка страны и платежной системы, регулирование конкуренции на банковском рынке, обеспечение открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп населения <1>. Также в качестве одной из целей государственного регулирования банковской системы выделяют определение правовых рамок для осуществления банковской деятельности и основ структуры банковской системы. Организация системы контроля и надзора за банковской деятельностью значительно связывается с установлением таких правовых рамок, поскольку только при эффективном управлении государством достигается стабильное развитие банковской системы.

Сама по себе система государственного управления обязана за счет согласованных совместных действий, четкого разграничения компетенции, создания условий для осуществления взаимодействия, исключения дублирования полномочий государственных органов, входящих в нее, обеспечивать эффективное управление в банковской сфере.

Президент России как важнейший субъект в управлении банковской системой, будучи главой государства, руководит всеми вопросами экономического, в том числе кредитно-финансового, характера, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Президент представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Банка России и ставит вопрос об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции Российской Федерации); он направляет трех человек в Национальный банковский совет; с ним согласовываются и кандидатуры членов Совета директоров Банка России. В связи с этим Центральный банк обязан обеспечить Президента Российской Федерации всей необходимой информацией о состоянии и функционировании банковской системы.

Согласно ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России подотчетен Государственной Думе. Государственная Дума в сфере управления банковской деятельностью реализует следующие полномочия:

- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России (далее - Совет директоров) по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации;

- направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

- рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;

- рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;

- принимает решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета;

- проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

- заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Совет Федерации тоже является участником системы государственного управления в банковской сфере. Он направляет двух человек в Национальный банковский совет (ст. 12 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Роль Правительства Российской Федерации складывается во взаимодействии с Банком России. В России Центральный банк определен Конституцией Российской Федерации как независимый от других органов государственной власти субъект, подотчетный только Государственной Думе, он независим от Правительства и проводит более самостоятельную финансовую политику, в отличие от достаточно распространенного в мировой практике подчинения центрального банка министерству финансов и проводящего финансовую политику правительства <2>.

Однако налицо между Центральным банком Российской Федерации и Правительством довольно плотное взаимодействие, заключающееся в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации.

Они информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Банк России консультирует Министерство финансов по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Счетная палата Российской Федерации также принимает участие в управлении банковской системой в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <3>, проверяет финансово-хозяйственную деятельность Центрального банка, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки проводятся в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Деятельность Национального банковского совета связана с управлением банковской системой страны. Статья 12 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" указывает, что Национальный банковский совет является коллегиальным органом Банка России. Численность Национального банковского совета составляет двенадцать человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России. Указанный орган определяет важнейшие вопросы деятельности Центрального банка Российской Федерации.

Являясь звеном банковской системы, Центральный банк Российской Федерации играет, пожалуй, главную роль в управлении банковской системой. Напомним, что банковская система России является двухуровневой. Центробанк связан с иными кредитными организациями отношениями власти - подчинения, руководит их деятельностью, как и функционированием всей банковской системы, но помимо того, состоит с ними еще и в гражданско-правовых отношениях. В управлении банковской системой Российской Федерации принимают то или иное участие практически все основные органы государственной власти, но только Центральный банк является единственным органом государственной власти, который непосредственно и монопольно управляет банковской системой <4>.

Банк России обладает монопольной властью в установлении правил осуществления банковской деятельности в России путем издания нормативных актов (причем Банк России нормативно регулирует и собственную деятельность), выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой), выполняет контрольные функции в отношении коммерческих банков и иных небанковских финансово-кредитных институтов, применяет санкции к тем, кто не выполняет предписания и распоряжения, осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности, выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в Российской Федерации, является эмиссионным центром России, выступает кредитором в последней инстанции, разрабатывает и проводит учетную политику, активно осуществляет коммерческую деятельность <5>.

Банк России сосредоточил в рамках банковской системы страны все основные управленческие функции: нормотворческую (издание нормативных актов), исполнительную (осуществление банковской деятельности и надзора за деятельностью кредитных организаций с целью выявления нарушений) и юрисдикционную (применение санкций к нарушителям).

В качестве вывода об организации системы государственного регулирования банковской деятельности можно сказать, что она представляет собой систему, в основе которой лежит правовое регулирование, осуществляемое в двух формах - правового регулирования банковской деятельности и правового регулирования управления банковской деятельностью, и которая состоит из группы государственных органов, осуществляющих правовое регулирование управления банковской деятельностью и установление правил функционирования этого управляющего звена.

В системе организационного обеспечения государственного регулирования работает механизм, в который входит упомянутая группа органов, реализующих функцию управляющего воздействия государства на банковскую деятельность с использованием административно-правовых форм и методов управления банковскими отношениями.

Понятие банковского регулирования включает в себя совокупность нормотворческой, разрешительной функций и функции пруденциального регулирования, которые являются методами управленческой деятельности Банка России, применяемыми в процессе обеспечения государственного регулирования банковской деятельности.