Формирование имущественной основы предпринимательской деятельности предприятий ЖКХ в процессе приватизации имущественного комплекса предприятий

ФОРМИРОВАНИЕ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОСНОВЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ ЖКХ В ПРОЦЕССЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ИМУЩЕСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА ПРЕДПРИЯТИЙ

Е. В. ДОВЛАТОВА

Довлатова Е. В., соискатель кафедры предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова.

Жилищно-коммунальное хозяйство было и остается той отраслью экономики, где преобладают государственная и муниципальная собственность на средства производства, а управление такой собственностью передано государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Доля частных компаний в общем объеме производства и реализации услуг ЖКХ незначительна. В процессе реформирования жилищно-коммунального хозяйства серьезной проблемой становится формирование имущественной основы предпринимательской деятельности реорганизуемых и вновь создаваемых предприятий. Идея реформирования непосредственно связана с привлечением в отрасль дополнительных инвестиций, которые позволят реконструировать и улучшать изношенное оборудование, что должно привести к повышению эффективности деятельности отрасли в целом и повлиять на качество предоставляемых услуг. Вхождение частного бизнеса в коммунальный сектор экономики является на сегодня приоритетной задачей собственника имущества. До начала 90-х гг. все имущество предприятий ЖКХ принадлежало государству или муниципальному образованию, а созданное для целевого использования и оказания услуг предприятие в области, например, водоснабжения (ГУП или МУП) эксплуатировало переданное ему в хозяйственное ведение имущество. Договор хозяйственного ведения не всегда и не в каждом случае существовал даже на бумаге, а предприятие использовало то имущество, которое ему передавал собственник для оказания определенного им (собственником) перечня услуг. При этом недвижимое имущество подавляющего большинства предприятий не только не было зарегистрировано в органах юстиции, но предприятия не обладали достаточными техническими и правоустанавливающими документами, которые позволили бы произвести такую регистрацию. Имущество в целом на сегодня не имеет адекватной оценки, в большинстве случаев не идентифицировано, не проведена инвентаризация либо проведена формально, сильно изношено и требует реконструкции и модернизации. Любой инвестор, прежде чем вложить средства в то или иное предприятие, захочет оценить, какова привлекательность вложения средств, их рентабельность и каковы правовые гарантии возврата инвестиций. Это оправданный предпринимательский подход к размещению средств. Первое, к чему в пореформенной России традиционно подталкивала субъектов хозяйственной деятельности необходимость преобразований в той или иной отрасли народного хозяйства, - это приватизация. Именно в ней виделся единственный верный путь к включению публичной собственности в систему рыночных отношений и внедрению новых механизмов хозяйствования. Приватизация представляет собой особый способ прекращения права собственности государства или муниципального образования на имущество, которое находилось в их собственности в силу особенностей организации прежней государственной экономики, и отчуждение этого имущества, т. е. передачи имущества из публичной собственности в частную собственность граждан и юридических лиц (ст. 235 ГК РФ). Заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего договорами купли-продажи, уступки права требования, учредительными договорами и т. п.) и подпадают под действие общих норм гражданского права, в то время как решение о приватизации конкретного объекта (недвижимости или имущественного комплекса) принимают уполномоченные органы государственной или муниципальной власти, что является одной из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению этим имуществом. Порядок осуществления этого правомочия (порядок приватизации) устанавливается законодательством о приватизации <*>, а объекты приватизации устанавливаются публичным собственником в зависимости от его интересов и действующего законодательства. -------------------------------- <*> Статья 217 Гражданского кодекса РФ.

Следует отметить, что в процессе приватизации изменяется статус юридического лица, т. е. изменяются отношения собственности обособленного для ведения предпринимательской деятельности имущества и учредителей юридического лица. "Современный взгляд на юридическое лицо основан на понимании его как способе обособления, персонификации имущества" <*>. Обособление имущества происходит тогда, когда имущество обособляется от личности своих учредителей и получает возможность самостоятельного участия в гражданском обороте под собственную имущественную ответственность <**>. Другими словами, необходимо, чтобы имущество публичного собственника получило правовое закрепление за юридическим лицом, участвующим в хозяйственном обороте, а у юридического лица появилась возможность использования этого имущества в соответствии с рыночными требованиями. -------------------------------- <*> Дедов Д. И. Правовые формы реструктуризации бизнеса. Предпринимательское право в рыночной экономике. М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, кафедра предпринимательского права. Изд. НПК, 2004. С. 134. <**> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. проф. Е. А. Суханова. М.: БЕК, 2003. С. 171.

Такое формальное обособление имущества, закрепление его правовым образом за юридическим лицом, способным самостоятельно им распоряжаться, становится реальной правовой задачей реформирования структуры управления предприятий ЖКХ. Формирование имущественной основы вновь создаваемых юридически лиц, которым надлежит стать полноценными в правовом отношении участниками хозяйственного оборота, и есть предмет рассмотрения данной работы. Надо отметить, что за юридическим лицом (мы будем говорить только о коммерческих организациях) закрепляется имущество, которое с точки зрения "удовлетворения потребностей имущественного оборота" выступает правовым инструментом закрепления права собственности на основные фонды (производственное оборудование, землю, здания, машины), нематериальные активы, т. е. все, что используется для ведения предпринимательской деятельности. Обособление имущества происходит не с позиции формы, а с позиции использования этого имущества для ведения бизнеса, т. е. с позиции целесообразности <*>. Причиной обособления имущества является создание и дальнейшее развитие бизнеса. -------------------------------- <*> См.: Дедов Д. И. Правовые формы реструктуризации бизнеса. С. 136.

Если говорить о путях развития бизнеса и предпринимательской деятельности в ЖКХ, то на сегодня можно выделить два глобальных направления и способа обособления имущества. Первый из них по списку, но не по значению, как уже было сказано выше, - приватизация имущества предприятия ЖКХ, за исключением жилищного фонда <*>, или приватизация имущественного комплекса предприятия ЖКХ, второй способ заключается в создании управляющей компании и передаче ей имущества предприятия в аренду или доверительное управление <**>. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп. от 27 февраля 2003 г.). <**> В настоящее время прошел второе чтение Закон "Об инвестиционных соглашениях", который законодательно закрепит возможность передачи имущества из казны муниципального образования в пользование созданной управляющей компании на основе концессионного соглашения.

Рассмотрим подробнее процесс формирования имущественной основы предпринимательской деятельности предприятия в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий. Какова роль действующего предприятия при формировании имущественной основы создаваемого в процессе реформирования предприятия? Какова роль муниципального образования в создании имущественной основы нового предприятия? Эти и другие вопросы становятся актуальными при решении основной задачи - перехода к рыночным способам ведения деятельности предприятий ЖКХ. Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации ежегодно утверждается прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на следующий год <*>. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также утверждают подобные программы ежегодно и наряду с этим издают нормативные акты о приватизации государственного и муниципального имущества в рамках своей компетенции. -------------------------------- <*> Пункт 3 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Основные фонды коммунального хозяйства разделяют на две группы <*>. Одна представляет собой технологические фонды и включает в себя инженерную инфраструктуру - сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и т. п., что, собственно, и представляет собой основные имущественные фонды, позволяющие оказывать услуги и вести предпринимательскую деятельность в ЖКХ. Вторая включает в себя производственные фонды и состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и т. п. При создании плана приватизации учитывают различие в порядке приватизации фондов первой и второй группы <**>. Способы приватизации государственного и муниципального имущества строго определены федеральным законодательством <***>. Список способов приватизации исчерпывающий. Приватизация иным способом не может быть признана действительной. -------------------------------- <*> Концепция реформы ЖКХ в РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе ЖКХ в РФ". <**> Не существует точного законодательно определенного перечня имущества, исключаемого из плана приватизации. В Законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в ст. 11 речь идет лишь о том, что имущество, не вошедшее в план приватизации, арендуется предприятием для ведения хозяйственной деятельности реорганизованного общества по договору с собственником имущества. <***> Пункт 1 ст. 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Для действующих сегодня унитарных предприятий закон устанавливает порядок приватизации имущества, входящего в имущественный комплекс унитарного предприятия. Однако процесс определения состава имущества комплекса является непростой задачей, поскольку не существует нормативных актов и даже методических указаний по определению состава имущества, входящего в имущественный комплекс. Еще более задача осложняется на этапе регистрации имущественного комплекса в органах юстиции. Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия", изданное с учетом рекомендаций Минимущества РФ <*>, устанавливает порядок внесения предложений со стороны предприятий о совершении сделок различного рода, включая сделки, направленные на отчуждение государственного имущества. Предприятие вносит предложение о совершении сделки вместе с обоснованием целесообразности таковой и необходимыми документами в государственный или муниципальный орган, на который возложена координация и регулирование имущественных отношений в соответствующей отрасли. Определение состава имущества имущественного комплекса унитарного предприятия, подлежащего приватизации, а равно и государственной регистрации, является задачей самого унитарного предприятия. -------------------------------- <*> Письмо Минимущества РФ от 6 июня 2002 г. N АБ-2/10099.

Предприятие обязано провести анализ своей деятельности, понять, какое имущество необходимо ему для ведения бизнеса, и на основании сделанных самостоятельно выводов определить состав имущественного комплекса из тех же соображений целесообразности. С точки зрения теории права предприятие является сложной вещью, составленной из отдельных предметов, которые с экономической точки зрения способны к объединению и участию в обороте в качестве до некоторой степени единого целого <*>. В раннем издании своих "Пандект" Дернбург писал о составлении совокупностей, состоящих из отдельных и самостоятельных предметов, образующих "единую телесную вещь". Соединение, по его мнению, "есть физическая реальность", однако единство имеет место лишь в "человеческом представлении" <**>. На субъективность определения состава имущества предприятия обращает внимание Д. И. Дедов <***>. Он, в частности, пишет: "Состав имущества, используемого в предпринимательской деятельности, варьируется в зависимости от субъективного мнения самого предпринимателя. Предприниматель сам решает, какой конкретно состав имущества и имущественных прав ему нужен для ведения бизнеса". Субъективность определения состава предприятия имеет место и в ст. 132 ГК РФ, поскольку закон допускает формирование состава предприятия на основе договора в том числе. "Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью", т. е. даже закон исходит из субъективной оценки. Сохранение термина "часть предприятия" в той же статье серьезно осложняет оборот в силу применения одинаковых публичных требований как к продаже предприятия, так и к его так называемой части. -------------------------------- <*> Лапач В. А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика. СПб.: Юр. центр Пресс, 2002. С. 248. <**> Dernbrg H. Pandekten. Erster Band. Berlin, 1884. S. 157. <***> См.: Дедов Д. И. Правовые формы реструктуризации бизнеса. С. 138.

Как мы отметили выше, в состав предприятия наряду с недвижимыми вещами входят имущественные права и движимые вещи. Некая подвижность в идеологическом и субъективном плане состава предприятия делает невозможным отнесение предприятия к недвижимости с целью проведения соответствующей государственной регистрации. Автор настоящей статьи разделяет высказанное мнение, которое противоречит сложившемуся мнению о предприятии как недвижимой вещи. Концепция развития законодательства о недвижимом имуществе <*>, на мой взгляд, также обнаруживает противоречие в этой части, утверждая, с одной стороны, что предприятие - недвижимость, а с другой - недвижимость является индивидуально-определенной вещью, в то время как проблема определения этой вещи носит субъективный характер. При разделении предприятия, например, на части речь пойдет уже об иной вещи, не говоря уже о том, что в состав предприятия входят и движимые вещи, регистрация которых не предусмотрена в установленном порядке, но они существенно могут влиять на состав предприятия в целом. -------------------------------- <*> См.: Витрянский В. В. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. 2003. N 6.

Недвижимость во всех случаях представляет собой индивидуально-определенную вещь, утверждают авторы концепции. По этой причине каждая недвижимая вещь должна представлять собой единый самостоятельный объект гражданского права. Если по своим свойствам недвижимость может быть разделена на несколько самостоятельных вещей, при таком разделе прежняя недвижимость должна прекратить свое существование, а на ее месте образуются два или более самостоятельных объекта. Разрабатываемая концепция развития законодательства о регулировании оборота недвижимого имущества предполагает ограничение на разделение самого объекта до такой степени, когда его целевое использование будет затруднено. Интересно с этой точки зрения мнение регистрирующих организаций, поскольку практическое использование имущества предприятия зависит от возможности зарегистрировать имущество в органах юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество. В соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ, ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, ограничение этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. При этом недвижимым имуществом, права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и сложившейся в последние годы судебной практикой, являются объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. При этом органы государственной регистрации трактуют прочную связь с землей как территориальную привязку объекта к конкретному участку местности и невозможность перемещения объекта без изменения его структуры и утраты потребительских свойств <*>. Определенные в законе признаки недвижимости нельзя назвать достаточно точными, что приводит к различного рода разночтениям, поскольку на собственнике имущества лежит обязанность самостоятельно определить объект недвижимого имущества. Сам же он принимает решение об обращении в учреждение юстиции за проведением государственной регистрации права на объект недвижимого имущества, так как регистрация носит заявительный характер. -------------------------------- <*> Тихоненко Т. В. (государственный регистратор прав на недвижимое имущество Ханты-Мансийского автономного округа) Общие вопросы регистрации прав на объекты недвижимого имущества предприятий нефтяной, газовой отрасли, регистрация прав на предприятие как имущественный комплекс // Нотариус. 2003. N 3.

Статья 134 ГК РФ дает определение сложной вещи. Если разнородные вещи образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, они рассматриваются как одна вещь. В силу глубокой субъективности определения состава сложной вещи (имущественного комплекса предприятия), которое правообладатель проводит самостоятельно при подаче заявления на государственную регистрацию, допустимость регистрации права на сложную вещь решается именно на этапе обращения в учреждение юстиции. Правообладатель должен доказать верность формирования состава сложной вещи, замкнутость технологического цикла, использование всех частей по единому целевому назначению и невозможность, нецелесообразность существования каждой части отдельно от вещи в целом <*>. При проведении правовой экспертизы изучаются все документы, представленные заявителем, прежде всего правоустанавливающие документы на недвижимость, планы приватизации, технические описания объектов. На практике в подавляющем большинстве случаев документы указывают на необходимость регистрации прав на отдельные объекты, а не на их совокупность. Эта позиция регистраторов формируется на основании ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". -------------------------------- <*> Там же.

Если права на объекты недвижимости, включенные в состав имущественного комплекса, возникли до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", то право на предприятие может быть зарегистрировано без предварительной регистрации прав на объекты недвижимости, входящие в его состав. Если же права возникли позже, т. е. после 31 января 1998 г., то регистрации прав на предприятие в обязательном порядке предшествует этап пообъектной регистрации прав на каждый из отдельных объектов, входящих в состав предприятия. Первая позиция вызывает ряд вопросов. В частности, когда составлялись план приватизации предприятия и перечни имущества, передаваемого в уставный капитал предприятия, перечни содержали пообъектный состав предприятия из отдельных объектов, без объединения их в сложную вещь. Таким образом, решение правообладателя регистрировать сложную вещь документально не обосновано. Но даже если предположить, что правообладателю удалось обосновать целесообразность включения всех объектов в единый комплекс, то далее возникает множество проблем при работе с имуществом, которое не идентифицировано, не поименовано и не зарегистрировано как множество отдельных объектов недвижимости. Применительно к бухгалтерскому учету следует заметить, что единицей учета является каждый отдельный объект, а не совокупность объектов. Регистрирующие органы придерживаются мнения, что в состав предприятия не могут входить такие объекты недвижимого имущества, как жилые дома, отдельные цехи, административные здания, объекты социальной и коммунальной инфраструктуры, поскольку отсутствует основной признак - общее назначение. Включение таких объектов в единый имущественный комплекс правообладателями продиктовано исключительно соображениями экономии расходов на государственную регистрацию. Согласно Градостроительному кодексу <*> и Постановлению Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921 <**> объекты градостроительной деятельности, каковыми являются все объекты недвижимого имущества, вне зависимости от их назначения и территориального расположения, подлежат учету специально уполномоченными органами. Такими органами являются Бюро технической инвентаризации и специально созданные для этих целей организации. Названное Положение о техническом учете устанавливает виды технической инвентаризации - первичную, плановую, внеплановую. Первичной инвентаризации подлежат все вновь созданные объекты, плановая проводится один раз в пять лет, а внеплановая необходима после проведения реконструкций и перепланировок, которые изменили технические и качественные характеристики объекта. Проведение технической инвентаризации специализированными предприятиями является платной услугой для предприятия, и достаточно дорогостоящей. -------------------------------- <*> Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. <**> Постановление Правительства от 4 декабря 2000 г. N 921, утвердившее Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности.

Мы остановились на проблеме технической инвентаризации, так как для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии со ст. 17, 18 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" должен быть представлен план объекта недвижимого имущества, удостоверенный соответствующим органом учета. В процессе подготовки имущества предприятия к приватизации, а значит, и к государственной регистрации, возникает еще одно довольно серьезное осложнение - отсутствие четко сформулированной позиции, не говоря уже о законодательной регламентации, о необходимости регистрации водопроводных, канализационных и аналогичных им сетей. Проблема эта крайне важная, так как сети составляют значительную часть имущества предприятий коммунальной сферы, 50 и более процентов. По признаку прочной связи с землей и принимая во внимание тот факт, что в подавляющем большинстве сети не предназначены для свободного перемещения и демонтажа, в некоторых регионах их относят к сложным объектам недвижимости. Как было отмечено выше, процесс формирования сложного объекта недвижимости является задачей правообладателя или заявителя на обладание правом. Если регистрировать сети как объект недвижимости, то нетрудно понять, что к их регистрации будут предъявлены точно такие же требования, как и к другим объектам. На сегодня отсутствуют методика и принципы формирования из сетей объектов недвижимости, так же как и нет технологии проведения технической инвентаризации сетей предприятиями технического учета. Однако некоторые предприятия приступили к формированию объектов недвижимости из сетей, используя системы линейной привязки сетей к объектам недвижимости, при описании их местоположения. По мнению сотрудников Водоканала г. Санкт-Петербурга, такая система неоправданно громоздка, особенно при описании больших массивов сетей, а полученная информация со временем может устареть, что недопустимо для ведения реестра объектов недвижимости. По их мнению, которое совпадает с мнением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города, наиболее целесообразным вариантом является применение координатной системы, позволяющей точно фиксировать местоположение люков, точек поворота, врезок и т. п. В масштабах большого города такой подход к формированию объектов недвижимости из сетей потребует применения программных средств, позволяющих формировать объект на электронной карте, а затем, в случае необходимости, трансформировать координаты в линейные привязки. Существуют и другие способы с другими принципами формирования объекта, например, экономическими, территориальными и др. Рассматривая формирование имущественной основы предприятия, мы коснемся еще одной актуальной и законодательно не определенной проблемы, связанной с земельными участками приватизируемых предприятий, - определением их оценочной стоимости. Одним из приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления является включение в свободный оборот земельных участков, неотъемлемо связанных с объектами недвижимости. Идея "единой судьбы" объекта недвижимости и земельного участка, на котором он расположен, формирование единого объекта в последнее время бурно обсуждается среди юристов, экономистов, а также в государственных сферах. Однако на практике закон <1> устанавливает выкупную цену только для продажи земельных участков для граждан и юридических лиц, уже ставших собственниками недвижимости. В момент формирования имущественного комплекса, подачи заявки на приватизацию заявитель не является собственником недвижимости, а следовательно, на него распространяется действующая норма. Из-за отсутствия ясности в вопросе определения цены земли при приватизации возникали различные точки зрения на решение этой проблемы. Предлагалось определять цену земли в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в РФ" <2>, т. е. определять рыночную стоимость земли. В качестве альтернативы предлагалось определять нормативную цену земли в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 369 <3> либо в соответствии Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ" <4>, где речь идет об использовании ставок земельного налога за единицу площади земли. В свою очередь, законодательство о приватизации также определяет выкупную цену земельных участков <5>. Определение стоимости земли может внести весомый вклад в определение всей стоимости приватизируемого имущества и повлиять на определение способа приватизации <6>. Включение земельных участков в состав имущественного комплекса потребует оформления планов этих земельных участков, кадастрового учета, оформления и регистрации сервитутов, если они имеются. Договор аренды земельного участка не является препятствием для его выкупа. -------------------------------- <1> Статья 36 Земельного кодекса Российской Федерации. <2> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". <3> Постановление Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 369 "Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества". <4> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ". <5> Пункт 3 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". <6> Пункт 2 ст. 13, ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В рамках настоящей работы мы определили круг задач, которые потребуют решения при проведении приватизации имущества государственного или муниципального предприятия, а также рассмотрели возможные пути их решения. При практической реализации плана по созданию имущественной основы предприятия вскроется множество серьезных проблем, требующих решения предприятиями самостоятельно. Однако потребность реформирования структуры управления предприятием непосредственно связана с формированием имущественной основы предпринимательской деятельности в силу необходимости дальнейшего развития бизнеса.

Название документа