Нетипичные случаи комплексной застройки. Вопросы правоприменения

НЕТИПИЧНЫЕ СЛУЧАИ КОМПЛЕКСНОЙ ЗАСТРОЙКИ. ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

В. С. КУТУЗОВ

Кутузов Вячеслав Сергеевич, аспирант кафедры административного и финансового права международно-правового факультета МГИМО (У) МИД России.

В публикации рассматривается вопрос размещения объектов капитального строительства на нескольких земельных участках и допустимость квалификации таких объектов в качестве самовольной постройки. Затронут принцип единства судьбы земельного участка и объекта недвижимости, а также проблема множественности лиц на стороне застройщика (созастройщики).

Ключевые слова: разрешение на строительство, капитальное строительство, застройщик, самовольная постройка, созастройщики.

Вовлечение в один строительный процесс владельцев нескольких земельных участков нельзя отнести к распространенным случаям практики девелопмента, но тем не менее оно имеет место в хозяйственной деятельности. Такая ситуация возможна в двух случаях: 1) строительство одного объекта изначально предполагалось на двух или более участках (это касается прежде всего размещения линейных объектов <1>, многоблочных домов, мостов, а также предприятия в целом как имущественного комплекса); 2) в процессе строительства застраиваемый участок по тем или иным обстоятельствам подвергается разделу (ст. 11.4 Земельного кодекса РФ), либо происходит выдел земельного участка (ст. 11.5 ЗК РФ). -------------------------------- <1> Согласно п. 11 ст. 1 ГрК РФ к линейный объектам относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Особенно актуальна означенная проблема в контексте легитимации построек, возведенных в советское время без должной градостроительной документации и реализованных в процессе приватизации. В связи с этим мы считаем важной вехой правовую позицию Президиума ВАС РФ, выраженную в Постановлении от 24.01.2012 N 12048/11, согласно которой для признания легитимности зданий, строений и сооружений нежилого назначения, построенных до 1 января 1995 г., не требуется представления документов, подтверждающих их создание в установленном законом порядке. Главным вопросом раздела, выдела или перераспределения участков после получения разрешения на строительство является переход статуса застройщика <2> - лица, фактически осуществляющего контроль над строительным процессом и располагающего возможностями по регистрации впоследствии прав на вновь образованный объект недвижимости. Переход статуса застройщика предполагает смещение ответственности за различные административные правонарушения в области строительства (например, ст. 9.5, ч. 6 ст. 19.5, ч. ч. 1 - 3 ст. 14.28 КоАП РФ), специального режима банкротства <3>, а также обязательства гражданско-правового характера, предусмотренные Федеральным законом от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". -------------------------------- <2> Согласно п. 16 ст. 1 ГрК РФ застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. <3> См.: § 7 главы 9 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Образование новых земельных участков после получения разрешения на строительство возможно по воле участников общей или долевой собственности, а также по решению лица, которому земельный участок предоставлен для комплексного освоения в целях жилищного строительства (п. 5 ст. 11.4 ЗК РФ). В Градостроительном кодексе РФ непосредственно не предусмотрена возможность получения разрешения на строительство на нескольких земельных участках. Так, согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. Однако грамматический анализ ч. 21.7 ст. 51 ГрК РФ позволяет сделать вывод о наличии данной возможности. В силу этой нормы "в случае образования земельных участков путем раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, в отношении которых (множественное число; здесь и далее выделено нами. - В. К.) в соответствии с настоящим Кодексом выдано разрешение на строительство (единственное число. - В. К.), физическое или юридическое лицо, у которого возникло право на образованные земельные участки, вправе осуществлять строительство на таких земельных участках (множественное число. - В. К.) на условиях, содержащихся в указанном разрешении на строительство (единственное число. - В. К.), с соблюдением требований к размещению объектов капитального строительства, установленных в соответствии с настоящим Кодексом и земельным законодательством". Помимо изложенного, следует отметить ч. 6 ст. 51 ГрК РФ, в которой устанавливается компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления по выдаче разрешения на строительство в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) либо на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района. Если принять во внимание требования п. 3 ст. 11.9 ЗК РФ, согласно которым границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов, вывод о возможности размещения объектов капитального строительства на нескольких земельных участках становится очевидным. В юридической литературе можно встретить и иную позицию. Так, по мнению З. Брусовой, "это требование (о размещении одного объекта капитального строительства лишь на одном участке) вытекает из общего смысла земельного и градостроительного права, а также из строительных правил. В соответствии со Строительными нормами и правилами (СНиП 30-02-97), принятыми и введенными в действие Постановлением Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 10.09.1997 N 18-51 (с изменениями, внесенными Постановлением Госстроя РФ от 12.03.2001 N 17), жилое строение или дом, находящийся на земельном участке, должен располагаться не ближе 3 метров до границы соседнего участка. Это требование содержат также санитарные и противопожарные нормы (СНиП 30-02-97)" <4>. -------------------------------- <4> www. p-consult. ru/p139/t21/l395/index. html

Заметим, что приведенный СНиП <5>, будучи принятым в соответствии с Федеральным законом от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", имеет определенную узкую сферу регулирования: согласно п. 6 требования о трехметровом отступе распространяются лишь на планировку и застройку садовых (дачных) участков. Помимо этого, следует обратить внимание на п. 7 ч. 73 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, согласно которому если сооружение расположено на нескольких земельных участках, то указываются кадастровые номера всех этих участков. -------------------------------- <5> СНиП 30-02-97 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения" // www. pojbez. ru/stroi_norm/snip_30_02_97.php. Означенные положения данного СНиПа входят в число общеобязательных строительных норм и правил - п. 67 Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (утв. распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р).

О невозможности размещения одного объекта на нескольких участках высказалось и Минэкономразвития России в письме от 31.08.2011 N ОГ-Д23-1168; этот вывод следует из самого определения разрешения на строительство (ст. 51 ГрК РФ), а также из содержания ч. 1 ст. 38 ГрК РФ, согласно которой предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений. Из дефиниции вышеприведенной нормы очевидно, что установление минимальных отступов от границ земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (подзоне) есть дискреция представительных органов местного самоуправления. Давая судебную оценку данному доводу в одном из дел <6>, арбитражный суд указал: права собственника объекта недвижимости на выкуп земельного участка не могут быть ограничены невозможностью ответчика сформировать под объектом недвижимости единый земельный участок, а также мнением Минэкономразвития России, выраженным в письме от 31.08.2011 N ОГ-Д23-1168. -------------------------------- <6> См.: решение Арбитражного суда Свердловской области от 26.07.2012 по делу N А60-18833/2012.

Позже, в письме от 10.10.2011 N Д23-4229, Минэкономразвития России частично изменило свою позицию в отношении линейных объектов, указав, что они могут располагаться на нескольких участках в силу ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Основанием для таких выводов послужил абз. 2 п. 1 означенной нормы, где говорится о том, что государственная регистрация прав на предприятия как имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на территории более одного регистрационного округа (линейные сооружения - объекты недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и сделок с ними осуществляется федеральным органом в области государственной регистрации. По той же логике следовало бы экстраполировать на рассматриваемые отношения и положения ч. 6 ст. 51 ГрК РФ, которые не ограничивают застройку нескольких участков одними лишь линейными объектами. Релевантная судебная практика свидетельствует об отсутствии правовых ограничений на расположение объектов капитального строительства на двух и более участках. Судами делается вывод о неправомерности признания таких объектов самовольными постройками, подлежащими сносу ввиду несоблюдения градостроительного законодательства - ст. 222 ГК РФ <7>. -------------------------------- <7> Необходимо отметить, что предусмотренная в ст. 222 ГК РФ категория "существенности" нарушения градостроительных и строительных норм, заимствованная, очевидно, из договорного права, оказалась абсолютно нерабочей в административно-строительной практике, так как ни законодательство о техническом регулировании, ни система национальных стандартов (СНиП и ГОСТ), ни ГрК РФ не устанавливают четких критериев оценки нарушения технических норм в качестве "существенных".

Показательным среди рассмотренных дел выступает Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.09.2012 по делу N А56-29409/2011. В данном деле компания обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Управления городского кадастра недвижимости Комитета по земельным ресурсам и землеустройству об отказе в государственном учете сооружения (железнодорожного пути) и об обязании Комитета провести кадастровый учет указанного объекта недвижимости. Так, 8 ноября 2010 г. компания обратилась в Комитет с заявлением о проведении кадастрового учета объекта недвижимости (сооружения) - железнодорожного пути необщего пользования в целях последующей регистрации права собственности. Решением Комитета от 15.11.2010 N 6803 государственный учет объекта недвижимости был приостановлен в том числе по причине пересечения границ заявленного объекта с границами прошедших кадастровый учет земельных участков. Компании было предложено переоформить границы земельных участков. Решением Комитета от 28.02.2011 N 848 компании отказано в кадастровом учете названного объекта как недвижимого имущества. В данном решении указано, что обстоятельства, послужившие основанием для приостановления государственного учета объекта, не устранены. Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд указал, что расположение объекта капитального строительства на нескольких земельных участках также не лишает данный объект признаков, по которым он относится к объектам, подлежащим государственному учету. Установленный порядок присвоения первичным объектам недвижимости кадастровых номеров не может рассматриваться как основание для отказа в государственном учете объекта, находящегося на нескольких земельных участках, в силу ст. 35 ЗК РФ. Действующее законодательство в области землепользования и кадастрового учета объектов недвижимости не содержит запрета на учет объектов недвижимости, расположенных на разных земельных участках. Подобные выводы сделаны в Постановлении Третьего ААС от 31.08.2012 по делу N А33-103/2012 и Постановлении Девятого ААС от 31.01.2013 N 09АП-39014/2012. По оценке Л. Карасевич и А. Голованова, "сложившаяся судебная практика ставит во главу угла вопрос о соблюдении правил предоставления земельного участка для использования и соответствии использования земельного участка тем целям, для которых он предоставлен" <8>. -------------------------------- <8> www. garant. ru/consult/civil_law/9205. В обоснование своей позиции авторы приводят следующие ссылки на судебную практику: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.08.2006 N А33-26618/2005-Ф02-4105/06-С2, от 20.03.2007 N А19-19366/06-54-Ф02-1378/07; ФАС Северо-Кавказского округа от 12.07.2006 N Ф08-2793/2006; ФАС Московского округа от 25.06.2007 N КА-А41/5249-07, от 17.04.2008 N КА-А41/1731-08-П, от 05.09.2007 N КГ-А40/8688-07; ФАС Центрального округа от 10.06.2008 N А54-3508/07.

Отдельным предметом исследования является влияние на рассматриваемые отношения принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов (ст. ст. 1, 35 ЗК РФ, ст. ст. 273, 552 ГК РФ), к которому достаточно часто апеллируют пропоненты запрета строительства одного объекта на нескольких участках. В упоминавшихся ранее письмах Минэкономразвития России говорится о том, что означенный способ строительства и принцип единства несовместимы. Подразумевается, что продажа одного из земельных участков не влечет обязанности продажи доли в праве на расположенную на нем недвижимость, в чем и состоит нарушение. Для оценки подобных выводов следует разобраться с квинтэссенцией принципа единства земельного участка и прочно связанных с ним объектов. Во-первых, этот принцип устанавливает связь участка и объекта. Абзацем 4 п. 4 ст. 35 ЗК РФ правовая связь распространяется также на доли в праве на земельные участки и доли в праве на объекты недвижимости: отчуждение доли в праве собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности нескольким лицам, влечет за собой отчуждение доли в праве собственности на земельный участок, размер которой пропорционален доле в праве собственности на здание, строение, сооружение. Во-вторых, принцип единства предполагает ряд ограничений ("за исключением случаев, установленных федеральными законами" - подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Заметим, первый критерий вовсе не подразумевает следования земельного титула на отдельно взятый участок за долей в праве на объект недвижимости, равно как и наоборот: при отчуждении доли в праве на недвижимость законодатель не требует отчуждения отдельно взятого участка. Напомним, что в отличие от корпоративного законодательства, где понятием доли может охватываться и 100% объема правомочий (например, доля в уставном капитале ООО в размере 100% и т. д.), земельное законодательство не применяет категорию "доля", когда в титуле отсутствуют иные дольщики. Помимо этого, абз. 4 п. 4 ст. 35 требует от правоприменителя строгого процентного соотношения между долей в праве собственности на земельный участок и долей в праве на объект недвижимости (дословно: "размер которой пропорционален доле в праве собственности на здание, строение, сооружение"). Если отсутствует возможность добиться такого соотношения, принцип единства применению не подлежит <9>. При этом доля на земельный участок должна соотноситься не с долей на все здание, а лишь с той его частью, которая приходится на конкретный участок, что и вовсе делает калькуляции трудновыполнимыми. В то же время гражданское законодательство не позволяет свободно выделять долю в праве собственности и производить ее отчуждение третьим лицам. Согласно п. 4 ст. 244 ГК РФ общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона. -------------------------------- <9> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13.05.2011 по делу N А32-46391/2009. Как установил арбитражный суд, в этом деле отчуждение в пользу предпринимателя (на основании оспариваемых пунктов договора) доли в праве собственности на земельный участок в размере, не пропорциональном доле в праве собственности на здание, нарушает установленный земельным законодательством принцип формирования порядка пользования земельным участком на основе учета долей в праве собственности на здание.

Дополнительно следует учитывать абз. 3 п. 4 ст. 35 ЗК РФ, в котором говорится, что не допускается отчуждение земельного участка без находящегося на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу. Собственнику одного земельного участка здание (сооружение), размещенное на двух и более участках, не принадлежит - оно находится в долевой собственности, даже если такое лицо имеет долю в праве собственности на здание (сооружение). Принцип единства, как нам представляется, распространяется на категории одного порядка: целый объект за целым объектом (здания следуют за участками), доли в праве за долями. Рассматриваемую ситуацию можно характеризовать в качестве исключения из принципа единства, или даже можно отметить: принцип единства не распространяется на отношения, в которых участвуют разные по характеру объекты права - доли в праве и целостные объекты. Гарантии, предусмотренные принципом единства, в данной иллюстрации трансформируются в гарантии механизмов преимущественного права покупки доли (ст. 250 ГК РФ) и преимущественной покупки или аренды земельного участка, занятого зданием или сооружением (п. 3 ст. 35 ЗК РФ). Принцип единства не будет затрагивать ситуацию, когда объект недвижимости теряет статус единого объекта права ввиду выделения в нем функциональных частей - помещений, так как связь последних с земельными участками утрачивается. Этот вывод косвенно подтверждается судебной практикой <10>. -------------------------------- <10> См.: п. 22 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11.

Последний, но весьма важный вопрос связан с множественностью лиц застройщика и появлением созастройщиков. В силу п. 16 ст. 1 ГрК РФ застройщиком признается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. "Застройщик" - категория градостроительного законодательства. Разрешение на строительство, дающее застройщику право осуществлять строительство или реконструкцию, выдается на объект капитального строительства, а не на участок. Поэтому получение отдельного разрешения на строительство каждым правообладателем земельного участка не требуется. Принадлежность земельного участка застройщику следует толковать расширительно. Так, в Постановлении Семнадцатого ААС от 25.10.2010 N 17АП-10352/2010-АК по делу N А60-15401/10 сделаны следующие выводы. Суд, анализируя положения п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, пришел к выводу о том, что застройщиком могут являться собственники, а также землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (ст. 263 ГК РФ, подп. 2 п. 1, подп. 2 п. 2 ст. 40 ЗК РФ). Главная проблема дробления административного статуса застройщика в том, что согласно п. 1 ст. 747 ГК РФ на заказчике подрядных работ лежит обязанность по предоставлению земельного участка. Иными словами, подрядчик как сторона гражданско-правового обязательства всегда будет обладать участком, обеспечивать проведение строительства (это следует из совокупности обязанностей подрядчика по выполнению работ своим иждивением, его ответственности за экологические правонарушения и т. д.), а значит, и иметь статус застройщика. Если договор строительного подряда имеет несколько уровней (по модели генерального подряда), то в буквальном смысле застройщиком будет выступать конечный подрядчик. К сожалению, ни ГрК РФ, ни ГК РФ не предполагают закрепление статуса застройщика за обладателем более сильного титула на земельный участок. Опасность смешения административного статуса застройщика и гражданско-правового статуса подрядчика заключается в том, что статус застройщика может быть искусственно перенесен на номинальные структуры во избежание административной и иной ответственности фактических координаторов строительства. Следует также помнить о том, что потребность в проведении различных видов работ в ряде случаев требует необходимости привлечения нескольких подрядных организаций. Поэтому статус застройщика может не только спускаться по иерархии строительных отношений, но и расчленяться. По смыслу же ГрК РФ застройщик - это именно главное ответственное за строительство лицо, координатор. Застройка двух и более участков предполагает проведение инженерных изысканий на каждом из них, наличие градостроительных планов или правил землепользования и застройки (при строительстве линейных объектов) для каждого. Режимы земельных участков должны допускать строительство на обоих участках. Что касается получения технических условий, множественность лиц на стороне застройщика неминуемо приводит к множественности лиц в договоре с энергетической компанией. Резюмируя изложенное, отметим, что размещение одного объекта капитального строительства на двух и более земельных участках не противоречит современному градостроительному и земельному законодательству. Однако необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в отношении статуса застройщика, введение в ГрК РФ института созастройщиков, а также разграничение статуса подрядчика и застройщика с акцентом на координационных функциях последнего.

Название документа