Понятие юридического лица и орган государства

ПОНЯТИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА И ОРГАН ГОСУДАРСТВА

В. Е. ЧИРКИН

Чиркин В. Е., главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Дихотомия частное/публичное право, с чем непосредственно связана концепция юридического лица частного и публичного права, идет от Древнего Рима. Хотя такое деление вызывает разные мнения, в том числе и в наши дни (в актах частного права, например в Гражданском кодексе, содержатся некоторые публично-правовые нормы, и наоборот, в связи с чем иногда предлагают различать не две укрупненные группы отраслей права, а частноправовые и публично-правовые методы регулирования), оно при любом подходе имеет ориентирующее значение и для исследователей, и для законодателя. Даже в традиционном англосаксонском праве, где такое деление отрицалось и заменялось другим (общее право, право справедливости и т. д.), некоторые авторы признают, что "дихотомия частное/публичное право одна из "основных ценностей" британского права" <*>. -------------------------------- <*> См.: Loughlin M. Theory and Values in Public Law: An Interpretation // Public Law. Spring 2005. P. 58.

Создание понятия юридического лица, регулирование правового положения юридических лиц, научные исследования в этой области на протяжении более столетия (со времени принятия Германского гражданского уложения 1896 г.) связаны с частным (в основном гражданским) правом. Это обусловливалось тем, что возникновение и развитие разных форм юридических лиц было вызвано развитием гражданского оборота и предпринимательской деятельности. В последующем структуризация общества усилилась, возникли политические партии, профсоюзы стали массовыми организациями, играющими заметную роль в обществе, были созданы объединения работодателей, различные объединения женщин, молодежи, многие другие общественные объединения и организации, то есть организации публичного права. Стала более разветвленной государственная структура, возникли новые виды органов государства, местного самоуправления, новые учреждения (государственные, местного самоуправления и частные). Им тоже потребовался определенный юридический статус. Для многих из них подходящим оказался статус юридического лица. В законах о партиях, профсоюзах, кооперативах, многих других организациях, учреждениях, фондах и в российском, и в зарубежном праве говорится, что они являются юридическими лицами. В некоторых российских законах и иных правовых актах сказано также, что юридическими лицами являются и некоторые органы государства (РФ), субъектов Федерации и местного самоуправления (об органах далее говорится подробнее). Как бы мы ни относились к таким формулировкам, они есть в законодательстве, хотя речь, конечно, идет о совсем других юридических лицах, чем те, о которых впервые сказало Германское гражданское уложение, и те, которыми оперирует обычно российская цивилистика (правда, в ГК РФ есть и определенные оговорки, внесенные поправками 2006 г. <*>, в отношении партий и учреждений в связи с возможностью банкротства). -------------------------------- <*> Российская газета. 2006. 11 янв.

В последние десятилетия термин "юридическое лицо" все чаще включается в конституции. О различных юридических лицах (коммерческих организациях, профсоюзах, религиозных организациях, муниципальных объединениях различного уровня) говорится в статьях Конституций Италии, Исландии, Португалии, Литвы, Словакии, Чехии и др. <*> В Конституции Кипра (ст. 23) обособлены "юридические лица частного права". В ст. 17 Конституции Греции 1975 г. есть словосочетание "юридическое лицо публичного права". -------------------------------- <*> См.: Конституции государств Европы. Т. 1 - 3. М., 2001.

В российском законодательстве не употребляется понятие "юридическое лицо публичного права", существует лишь общее понятие юридического лица. Оно содержится в ст. 48 Гражданского кодекса РФ. Она устанавливает, что юридическим лицом признается организация (заметим последнее слово), которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В гл. 4 ГК РФ перечислены виды юридических лиц: различные формы хозяйственных товариществ и обществ, акционерные общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, некоммерческие организации (общественные, религиозные, фонды и др.). Таким образом, общественные организации могут быть юридическими лицами (об исключениях, сделанных позже для партий и учреждений в связи с некоторыми гражданско-правовыми отношениями, мы скажем ниже). В этом перечне нет органов государства (федеральных), органов субъектов РФ и местного самоуправления (они не появились и в поправках к ГК 2006 г., когда было упомянуто о партиях и учреждениях). Между тем некоторые федеральные законы, регулирующие правовое положение Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты, представительного органа местного самоуправления, называют их и некоторые другие органы юридическими лицами. Особенно это относится к принятым в 2004 - 2005 гг. новым положениям о федеральных министерствах, службах, агентствах, утвержденных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В положениях, изданных министерствами о своих территориальных органах исполнительной власти, такие органы тоже названы юридическими лицами. Таких положений много, они опубликованы. Указание на юридическую личность таких органов сопровождается словами, что они имеют гербовую печать со своим наименованием (такую печать имеют также государственные учреждения, и не в этом смысл юридического лица). Таким образом, подзаконные акты (упомянутые положения) вводят новый вид юридических лиц, не предусмотренных ГК РФ, в российское законодательство, без того "фрагментарное и несистемное", как охарактеризовал его председатель Совета Федерации С. М. Миронов <*>. Не менее важно и то, что понятие юридического лица, данное в ГК РФ и считающееся универсальным, совсем не годится для органов государства, субъектов РФ и местного самоуправления. Иными являются порядок создания таких органов (не "сложение" капиталов и соглашение между участниками, а директивное учреждение "сверху" или выборы, как, например, представительного органа муниципального образования). Основание деятельности такого органа - не государственная регистрация, а властный акт, ликвидировать путем банкротства его нельзя (о проблеме банкротства мы еще скажем ниже). У него совсем иные задачи, чем у юридического лица, которое обозначено в ГК РФ, - не хозяйственная деятельность (в отличие даже от казенных предприятий, в отношении которых сделано исключение в части банкротства), не выполнение прежде всего задач по обслуживанию населения, не социально-экономическая и культурная деятельность, как у учреждения, а управленческая, властная роль, осуществление публичной власти (государственной власти, власти местного самоуправления). -------------------------------- <*> Российская газета. 2006. 25 янв.

Государственный (муниципальный) орган имеет права и обязанности, но они в целом выступают в спаянном виде как полномочия: это права и обязанности действовать, управлять (нельзя воспользоваться только правами по своему выбору, как физическое лицо или юридическое лицо частного права, нужно выполнять и обязанности по управлению жизнью того или иного территориального публичного коллектива - общества, субъекта Федерации, муниципального образования). Характер деятельности органа государства, муниципального образования может быть и нередко бывает приказным, распорядительным. Его требования могут быть обращены к самому широкому кругу лиц, включая граждан государства, находящихся за рубежом, и лиц, временно находящихся на территории данного муниципального образования (например, запрет ловить рыбу или купаться в определенных водоемах). Есть и другие особенности, которыми административисты не занимались или занимались недостаточно, а цивилисты по профилю своей деятельности и не должны специально этим заниматься. Правда, попутное законодательное регулирование некоторых из названных вопросов и соответствующие исследования в гражданском праве есть. В ГК РФ содержится гл. 5 "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских правоотношениях, а не о задаче осуществления публичной (государственной, местного самоуправления) власти. Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства, муниципальных образований, а о единицах, общностях, представителями которых выступают определенные органы или должностные лица. Орган государства (соответственно казна РФ и конкретно Министерство финансов РФ) отвечает, например, за причиненный вред, это же относится к бюджету субъекта РФ, муниципального образования. Когда на военных учениях военнослужащие побили коров и повредили поля и виноградники, суды удовлетворили соответствующие иски, и Конституционный Суд РФ разъяснил, что ответственность несет казна, а иски нужно предъявлять не к Министерству обороны, а к Министерству финансов (2005 г.). Есть и соответствующее постановление Правительства РФ. Конечно, затем уже возможен регрессный иск к конкретным виновникам - должностным лицам, но это уже другой вопрос. Возвратимся теперь к понятиям организации и учреждения, которые есть в ГК РФ. Как говорилось, ГК РФ определяет юридическое лицо через понятие организации. Однако в учебниках административного права говорится, что организация и орган - разные явления, есть и соответствующие определения. В ГК РФ при перечислении исключений, на которые не распространяется банкротство, названы учреждения (наряду с казенными предприятиями, религиозными организациями, партиями, кстати, о других общественных организациях почему-то не говорится). Исключения, о которых говорится, были внесены в ГК РФ в 2006 г. <*> (до этого названные четыре исключения упоминались в Федеральном законе о несостоятельности (банкротстве) 2002 г. <**>, несколько лет существовала несогласованность между нормами ГК РФ о банкротстве и этим Законом). Поскольку в гражданском законодательстве упоминаются учреждения, есть соблазн подключить к ним органы (и тем самым избавить их от абстрактно-гипотетического, но практически невозможного банкротства, поскольку органы в перечне исключений не названы). Однако опять-таки из курса административного права известно, что учреждение и орган - понятия разные (выше частично говорилось о некоторых сторонах таких различий). -------------------------------- <*> Российская газета. 2006. 11 янв. <**> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Таким образом, если догматически следовать букве закона и положениям об органах государства (скажем, о министерствах, объявляющих эти органы юридическими лицами), то их можно обанкротить. Давайте обанкротим Министерство обороны, ведь оно (его военнослужащие) причинили вред, о котором говорилось, и это признали суды. Как юридическое лицо, оно должно отвечать, но не может: в его смете расходов для этого денег нет. Хорошо, что есть теперь Постановление Правительства РФ о предъявлении исков к Министерству финансов РФ. Но его долго не было. К тому же постановление - это не закон. Судья должен руководствоваться законом (этого требует Конституция РФ), а ГК РФ, в том числе и с изменениями 2006 г., исключений для органов государства и муниципальных органов не предусматривает. Давайте, повторяю, обанкротим Министерство обороны и поставим вместо министра временного управляющего, обанкротим пару-тройку территориальных управлений - центров Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (они тоже юридические лица, и имущество у них есть), Центральную избирательную комиссию (она причиняет иногда неприятности бойким депутатам - лидерам партий), Счетную палату (к ней тоже есть претензии у крупных чиновников), наконец, представительный орган какого-то мелкого муниципального образования (своими постановлениями он может причинять вред местным "авторитетам", а денег у него нет, живет в основном на дотации). Конечно, все это фантазии, этого не будет, но все же... Как говорится, "имеем право". Подведем некоторые итоги. Понятие юридического лица, которое есть в ГК РФ и, по идее, должно иметь общий характер (других нет, да и не может быть в разных отраслях права несколько определений одного и того же), не относится и не может относиться к органам государства, которые объявлены в подзаконных актах юридическими лицами. Оно приспособлено к юридическим лицам частного права. Те отступления, которые сделаны в отношении некоммерческих организаций, учреждений, не меняют общей картины. Положения об органах государства, муниципальных органах - юридических лицах, которые имеются в других законах, подзаконных актах, не согласуются с нормами ГК РФ и некоторых других актов гражданского права. Из сказанного следует несколько выводов. Во-первых, необходимо законодательное понятие юридического лица публичного права (да и частного права нужно бы подновить, но это уже забота цивилистов). При конструировании такого понятия, как представляется, нужно исходить из следующих положений. Юридическое лицо публичного права не частноправовое, а публично-правовое образование. Его назначение не участие в производственной деятельности или в гражданском обороте (такие виды деятельности могут быть только побочными для реализации основных целей юридического лица, например изготовление значков или издание и продажа своей программы, устава, иной литературы о своей деятельности), а решение задач общественного характера либо путем различных форм общественной самодеятельности (общественные организации), либо путем организации публичного обслуживания населения по жизненно важным вопросам (учреждения), либо путем публичного управления со стороны органов государства и органов других территориальных публичных коллективов. Если у юридического лица публичного права могут быть какие-то цивилистические качества, они должны быть установлены в общей форме законом (а не положением). Во-вторых, юридическое лицо публичного права - это не всегда организация (хотя могут быть и организации, в том числе в виде учреждений), но также орган государства и местного самоуправления. Юридическое лицо публичного права имеет особые интересы. Это не общие или совокупные интересы группы частных лиц (его участников, членов), а осуществление общественных интересов, хотя и разными способами (для общественных организаций это одни способы, для органов государства - другие, для государственных и муниципальных учреждений - третьи, для муниципальных органов - четвертые и т. д.). Юридические лица, являющиеся государственными и муниципальными органами, государственными и муниципальными учреждениями, создаются "сверху", в распорядительном порядке. Основным документом, регулирующим их организацию и деятельность, является не устав (хотя и это иногда бывает в отношении учреждений), а приказ, распоряжение, изданные (утвержденные) вышестоящими органами. Государственным и муниципальным органам не нужна государственная регистрация (иным путем создаются общественные организации). Юридическое лицо, если это орган государства, субъекта Федерации или муниципального образования, соответствующее учреждение, обладает дискреционными полномочиями в отношении третьих лиц, не входящих в его состав (штат) и не подчиненных ему. Имущество юридического лица, если это орган государства, муниципальный орган, такого же рода учреждение в отличие от общественного объединения не находится в его собственности, но в отличие от государственного и муниципального предприятия не состоит и в хозяйственном ведении или оперативном управлении (по крайней мере, имущество, обеспечивающее его основную деятельность). Это государственная или муниципальная собственность, находящаяся в пользовании. Если и предоставлять право на определенные виды собственности государственному и муниципальному органу, учреждению, то этот вопрос нужно решать крайне аккуратно: неуемные аппетиты российского чиновничества (в том числе самых высших рангов из публикаций прессы хорошо известны). Автономия (самостоятельность) в деятельности публичных органов, учреждений ограничена. Их деятельность осуществляется на началах субординации, подчиненности, иерархии. Ответственность юридического лица публичного права имеет в основном не частноправовой, а публично-правовой характер (хотя, как говорилось, в специфической форме возможно и первое), причем формы такой ответственности неодинаковы для разных видов юридических лиц публичного права. В-третьих, в рамках общего понятия юридического лица (сформулировать его тоже будет нелегко, да и зарубежные прецеденты нам неизвестны) следует, видимо, выделить четыре рода лиц публичного права с неодинаковым статусом. Это общественные организации, учреждения, фонды и др.; территориальные публичные коллективы, муниципальные образования и др.; государственные, субъектов Федерации, территориальных автономий, муниципальные публичные учреждения; аналогичные публичные органы. Возможно, что учреждения последнего рода придется выделить в особую группу. Свои особенности в качестве юридических лиц имеют, с одной стороны, государственные, с другой - муниципальные органы. При современном состоянии науки и практики трудно, а то и невозможно ответить на многие вопросы, которые встают в связи с объявлением органов государства и муниципальных образований юридическими лицами. Цивилистический подход в этом отношении не дает должного эффекта. Видимо, нужна совместная работа конституционалистов, административистов, цивилистов, ученых и практиков других специальностей, чтобы создать новые понятия, которых требует жизнь. В данной статье эти вопросы не решены, они лишь поставлены, да и невозможно их решить не только в одной или нескольких статьях, а даже в нескольких книгах. Такие исследования требуют большой и коллективной работы. Наконец, последнее. В данной статье повторены некоторые идеи и положения, с которыми автор уже выступал, есть и некоторые текстуальные повторения. Сделано это вовсе не ради количества публикаций, а для того, чтобы настойчиво привлекать внимание юридического сообщества к поставленным в статье, как я думаю, принципиальным вопросам.

Название документа