Институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ в рамках правовой реформы

ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ НАХОДЯЩИМИСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ АКЦИЯМИ ОТКРЫТЫХ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ В РАМКАХ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ

Н. В. ФРОЛОВА

Переход к рыночной системе хозяйствования обусловил возникновение отдельных институтов, не характерных для административно-командной системы управления экономическими отношениями. К их числу, в частности, относится институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ. Этот институт пока мало изучен, хотя напрямую связан с проблемами создания эффективной системы управления государственной собственностью. Н. В. Фролова рассматривает круг вопросов, нуждающихся в законодательном урегулировании.

Управление находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ осуществляется государством в рамках общей системы управления государственной собственностью. Сама организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства, таких, как: - определение государственной политики в области государственной собственности; - образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (их виды, правовой статус, осуществление учета и регистрации); - учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестре объектов и сделок с ними); - распределение объектов государственной собственности между субъектами; - осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). При изучении института управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ необходимо учитывать сложную систему нормативно-правовых актов, регулирующих данные отношения, например законодательство о приватизации, так как само появление акций в собственности государства обусловлено осуществлением такого способа приватизации, как преобразование государственных предприятий в акционерные общества. Основными нормативными правовыми актами данной группы являются: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>, Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" <2>, а также нормативные правовые акты, распространяющие свое действие на отдельные отрасли экономики и их хозяйствующих субъектов (Указы Президента РФ от 17 ноября 1992 г. N 1403 "Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения", от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" <3>, Постановление Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями" <4> (далее - Постановление Правительства от 7 августа 1997 г. N 989)). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <2> САПП РФ. 1992. N 21. Ст. 1731. <3> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5764. <4> СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5193.

В систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ, также входят: - нормативные правовые акты, устанавливающие основы управления государственным имуществом (Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 <1>, Постановления Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, утвердившее Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ <2>, от 3 декабря 2004 г. N 738, утвердившее Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции") <3> (далее - Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО), распоряжение Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 91-р, утвердившее перечень открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера (Российской Федерации) по вопросам назначения представителя для голосования на общем собрании акционеров, внесения вопросов в повестку дня общего собрания акционеров, выдвижения кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, предъявления требования о проведении внеочередного собрания акционеров, а также согласование директив представителям Российской Федерации и представителям интересов Российской Федерации в советах директоров (наблюдательных советах) осуществляется Правительством РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению заместителем Председателя Правительства РФ <4>); -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313. <2> СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626. <3> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5073. <4> СЗ РФ. 1999. N 32. Ст. 4047.

- нормативные правовые акты, закрепляющие полномочия государственных органов в области управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ (Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" <*>, Положение о Министерстве экономического развития и торговли РФ, Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" <**>, Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 <***>); -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <**> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1492. <***> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897.

- нормативные правовые акты, содержащие решения по управлению акциями, находящимися в государственной собственности в отношении конкретных акционерных обществ (Указ Президента РФ от 7 декабря 2004 г. N 1502 "О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009" <*>). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3313.

Цели, задачи и принципы государственной политики в области управления государственным имуществом, направленные на повышение эффективности этого управления как в целом, так и в отношении отдельных объектов государственной собственности, обозначены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В частности, применительно к управлению акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ целями государственного управления являются: - увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, создающее предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельности; - обеспечение выполнения хозяйственными обществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий); - стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ, привлечение инвестиций; - оптимизация управленческих затрат (сокращение количества хозяйственных обществ, в уставном капитале которых имеется доля государства, снижение расходов, связанных с управлением); - осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур) и др. Управление находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ невозможно без создания системы государственных органов, наделенных специальной компетенцией в данной области. На федеральном уровне такими органами являются Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, а также соответствующие федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (п. 2). Уполномоченным федеральным органом власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом РФ является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). В компетенцию Федерального агентства входит: - осуществление полномочий собственника в отношении акций акционерных обществ, находящихся в государственной собственности; - учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдача выписок из указанного реестра; - организация оценки имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, определение условий договоров о проведении оценки федерального имущества; - организация обучения и профессиональной подготовки представителей РФ в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности; - осуществление от имени Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ права акционера организаций, акции которых находятся в федеральной собственности; - издание в установленном порядке и в случаях, предусмотренных законодательством РФ, письменных директив представителям государства в органах управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и в отношении которых используется специальное право ("золотая акция"), по вопросам компетенции органов управления этих акционерных обществ; - принятие мер для обеспечения поступления в федеральный бюджет дивидендов по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ; - организация и обеспечение деятельности представителей РФ в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также осуществление контроля за их деятельностью и др. Исключение составляют правила, закрепленные в Положении об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО. Они относятся к акционерным обществам, все голосующие акции которых находятся в федеральной собственности, включенным в специальный перечень, утвержденный Правительством РФ, и акционерным обществам, входящим в перечень стратегических акционерных обществ, который утверждается Президентом РФ. Позиция акционера в акционерных обществах, включенных в специальный перечень, определяется решением Правительства РФ, Председателем Правительства РФ или по его поручению заместителем Председателя Правительства РФ, а права акционера - Российской Федерации осуществляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом по согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом. Например, ОАО "Роснефтегаз" включено в специальный перечень распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2005 г. N 1353-р. Следовательно, права акционера - Российской Федерации в ОАО "Роснефтегаз" осуществляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом по согласованию с Федеральным агентством по энергетике. Права акционера - Российской Федерации в акционерных обществах, входящих в перечень стратегических акционерных обществ, за исключением акционерных обществ, входящих в специальный перечень, осуществляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом на основании предложений федеральных агентств, находящихся в ведении Президента РФ, Правительства РФ либо федерального министерства. Одним из основных элементов института управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ являются инструменты (средства), с помощью которых осуществляется собственно управление акциями: - установление правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности; - принятие решений об управлении и распоряжении находящимися в государственной собственности акциями; - передача субъектам Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации; - классификация акционерных обществ в зависимости от степени участия государства в их уставных капиталах, а также по количественному и качественному показателям; - определение акционерных обществ, включенных в специальный перечень; - определение стратегических акционерных обществ; - назначение представителей государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ; - установление специального права ("золотой акции") на участие Российской Федерации и ее субъектов в управлении открытыми акционерными обществами; - доверительное управление закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации; - залог акций, находящихся в государственной собственности, их передача в уставные капиталы других акционерных обществ, продажа и др. Отношение к используемым государством инструментам (средствам), с помощью которых осуществляется управление принадлежащими государству акциями акционерных обществ, в юридической и экономической литературе неоднозначное. Так, по мнению А. Муравьева, "с самого начала приватизации наличие государственного пакета акций в компаниях требовало решения вопроса об участии государства в корпоративном управлении этими фирмами. Проблема была особенно острой в случае закрепленных пакетов акций, которые сохранялись в собственности государства с целью защиты его важных интересов. Основным механизмом было назначение представителей государства, которые должны были контролировать компании с государственным участием" <*>. -------------------------------- <*> Муравьев А. Государственные пакеты акций в российских компаниях // Вопросы экономики. 2003. N 5. С. 107.

Но этот институт не повысил эффективность управления государственным имуществом по ряду причин: - неопределенность и двусмысленность нормативных правовых актов, регулирующих эти отношения; - отсутствие необходимого профессионализма и опыта работы у государственных служащих; - осуществление контроля представителями нескольких компаний, часто относящихся к разным регионам и отраслям; - слабые стимулы у представителей государства к улучшению качества управления; - неэффективность мониторинга деятельности представителей со стороны государства; - "размывание" государственных пакетов акций с помощью новых эмиссий и др. Примерно такой же позиции придерживается и С. Жилинский, характеризуя участие в управлении приватизированным государственным и муниципальным имуществом как одно из направлений предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований. Он пишет, что одной из причин неудовлетворительного использования этого направления предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований является "пассивность представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ. Почти все представители являются государственными служащими, а 93% трудятся в федеральных министерствах и ведомствах. Среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в десяти и более акционерных обществах" <*>. -------------------------------- <*> Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник. М., 2004. С. 443, 444.

На неэффективность института представителей государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ официально указано и в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, где в качестве основных причин неэффективности выделены: - отсутствие действенного механизма оценки профессиональных качеств, квалификации и подготовки государственных служащих в качестве представителей государства с учетом специфики конкретного объекта управления, а также невозможность применения таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства; - участие в качестве представителей РФ в основном государственных служащих, что создает проблему качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление; - отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления в договорах с ними программы мероприятий по реализации этих задач; - отсутствие четкой и единообразной системы отбора, подготовки и оценки представителей, разработки способов достижения цели государства и др. Несмотря на все перечисленные недостатки института представителей государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, государство не спешит отказываться от этого инструмента (средства), а наоборот, стремится усовершенствовать данный институт, о чем свидетельствуют принятые и действующие на сегодняшний день специальные нормативные правовые акты. Например, Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими ("золотой акции"), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 195 <*>, Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями ОАО, Постановление Правительства РФ от 4 октября 1999 г. N 1116, утвердившее Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ (в ред. от 15 октября 2001 г. N 725) <**>, Методические указания по подготовке директив представителям Российской Федерации в советах директоров акционерных обществ, утвержденные Приказом Министерства имущественных отношений РФ от 11 февраля 2002 г. N 25. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 11. Ст. 1184. <**> СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4104.

Основные изменения были направлены на вовлечение в процесс назначения представителей государства отраслевых федеральных органов исполнительной власти. Основные полномочия по выдвижению кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, назначения представителя (по доверенности) для голосования на общем собрании акционеров акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, предоставлены Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. В акционерных обществах, все голосующие акции которых находятся в федеральной собственности, полномочия общего собрания акционеров осуществляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом; решения общего собрания оформляются решением Агентства. Исключением из этого правила является выдвижение кандидатов для избрания в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, назначения представителя (по доверенности) для голосования на общем собрании акционеров акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, включенных в специальный перечень и (или) входящих в перечень стратегических акционерных обществ. В отношении первой группы эта процедура дополняется институтом обязательного согласования с федеральным министерством или федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент или Правительство РФ. В отношении второй группы решение принимается на основании предложений федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства либо Президента или Правительства РФ. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом организует обучение и профессиональную подготовку представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. Другой инструмент (средство), с помощью которого государство пытается поднять эффективность управления государственными акциями, - институт доверительного управления, являющийся, по мнению большинства исследователей, наиболее целесообразным применительно к рассматриваемым отношениям, так как представляет возможность назначать доверительных управляющих на конкурсной основе и стимулировать их получением денежного вознаграждения в зависимости от достижения определенных финансовых результатов. Кроме того, как отмечается в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, практика привлечения доверительных управляющих в большей степени отвечает требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результат. Правовой основой для передачи в доверительное управление государственных пакетов акций служат Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации", Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <*> и Постановление Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989, утвердившее Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

Особая роль в институте доверительного управления государственными пакетами акций отведена договору доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (далее - договор доверительного управления государственными пакетами акций), который является разновидностью договора доверительного управления имуществом, определенного в п. 1 ст. 1012 ГК РФ, и, следовательно, обладает всеми признаками последнего. Специфика договора доверительного управления государственными пакетами акций обусловлена особенностями правового режима акции как объекта гражданского права, являющейся разновидностью ценных бумаг и их принадлежностью к государственной собственности. Исследуя институт доверительного управления ценными бумагами, в том числе доверительного управления государственными пакетами акций, М. Брагинский и В. Витрянский <*> акцентируют внимание на следующих основных положениях. Во-первых, в соответствии со ст. 1025 ГК РФ в договоре доверительного управления должны быть определены правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами. Допускается закрепление в законе иных особенностей доверительного управления ценными бумагами. В частности, Закон "О рынке ценных бумаг" в качестве объектов управления признает не только собственно ценные бумаги, но и денежные средства, предназначенные для инвестирования в ценные бумаги, а также денежные средства и ценные бумаги, получаемые в процессе доверительного управления ценными бумагами; ограничивает круг лиц, которые могут осуществлять деятельность по доверительному управлению ценными бумагами профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Во-вторых, отсутствие правового регулирования особенностей доверительного управления ценными бумагами на уровне федеральных законов открыло возможность для регламентации данных правоотношений с помощью подзаконных нормативных правовых актов и привело к возникновению сомнительных (с точки зрения их юридической силы) законодательных актов, претендующих "на полное и всеохватывающее" их регулирование <**>. Тем не менее указанные авторы считают (в отличие от позиции, высказанной Л. Ю. Михеевой <***>), что постановка вопроса о неприменении таких нормативных правовых актов до принятия соответствующего федерального закона может привести к созданию правового вакуума в этой сфере правоотношений и, как следствие, к всевозможным злоупотреблениям при совершении сделок с ценными бумагами. -------------------------------- <*> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга третья. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут, 2002. С. 913 - 937. <**> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 914, 915. <***> Михеева Л. Ю. Ценные бумаги и денежные средства как объекты доверительного управления // Хозяйство и право. 1998. N 9. С. 44.

В-третьих, сложившийся порядок правового регулирования отношений, связанных с доверительным управлением акций, находящихся в федеральной собственности, ставит под сомнение всю реально сложившуюся систему правового регулирования доверительного управления ценными бумагами, так как получается, что основным нормативным актом в этой сфере является Положение о доверительном управлении ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, утвержденное Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 17 октября 1997 г. N 37, а исключения из общих правил устанавливаются правовыми актами, принимаемыми Президентом и Правительством РФ (в частности, это касается Постановления Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989). В-четвертых, существенной особенностью заключения договора доверительного управления государственными пакетами акций - передача их в доверительное управление по итогам конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями, проводимого по решению Правительства РФ по правилам, установленным Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989. В-пятых, характерная особенность доверительного управления ценными бумагами - отступление от общего принципа доверительного управления имуществом, сформулированного в п. 1 ст. 1020 ГК РФ. Правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами определяются в договоре доверительного управления и представляют собой существенные условия договора. Для договора доверительного управления государственным пакетом акций предусмотрен ряд существенных ограничений и правил. В частности, доверительный управляющий не имеет права распоряжаться акциями, переданными ему в доверительное управление; осуществляя управление акциями, он обязан согласовывать свое голосование в письменной форме с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ по таким вопросам, как: - реорганизация и ликвидация акционерного общества; - внесение изменений и дополнений в учредительные документы общества; - изменение величины его уставного капитала; - совершение крупной сделки от имени акционерного общества; - принятие решений об участии акционерного общества в других организациях; - эмиссия ценных бумаг акционерного общества; - утверждение годовых отчетов. Доверительный управляющий обязан также дополнительно проводить мероприятия, направленные на повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, на ликвидацию и недопущение в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней и иным обязательным платежам; обеспечивать предоставление отчетов о своей деятельности в срок не позднее пятнадцати дней с даты, установленной законодательством для сдачи полугодовой и годовой бухгалтерской отчетности; предоставлять по запросу учредителя доверительного управления любые документы и сведения о своей деятельности в качестве доверительного управляющего. Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" и Постановление Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989 устанавливают ряд других важных особенностей: - в конкурсе на право заключения договоров доверительного управления государственными пакетами акций могут участвовать только юридические лица, отвечающие установленным требованиям; - размер вознаграждения доверительного управляющего не может превышать лимит, определяемый Правительством РФ; - источником компенсации необходимых расходов, производимых доверительным управляющим при доверительном управлении акциями, являются дивиденды по этим акциям в пределах документально подтвержденных сумм понесенных расходов. При недостаточности для компенсации затрат сумм, выплачиваемых в качестве дивидендов по акциям, некомпенсированная часть затрат относится на убытки доверительного управляющего и др. Практика использования института передачи акций, находящихся в государственной собственности, в доверительное управление неоднозначна. В середине 90-х гг. после подписания Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2296 "О доверительной собственности (трасте)" <*>, устанавливающего передачу доверительному собственнику широкого круга правомочий, что практически приравнивало его к собственнику имущества, отдельные пакеты акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и находящихся в государственной собственности, были переданы в доверительную собственность. Классическим примером доверительной собственности был договор о ее учреждении в отношении 35% акций ОАО "Газпром", заключенный 17 февраля 1994 г. Несмотря на отсутствие правовой базы, акции, находящиеся в государственной собственности, передавались и в доверительное управление. Например, в 1995 г. государственное предприятие "Роснефть" преобразовано в открытое акционерное общество, уставный капитал которого был сформирован из закрепленных в федеральной собственности пакетов акций 32 хозяйствующих субъектов; впоследствии ему были переданы в доверительное управление пакеты акций еще 98 акционерных обществ. -------------------------------- <*> САПП РФ. 1994. N 1. Ст. 6.

Сегодня институт доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, со всеми его преимуществами не нашел широкого распространения. Думается, основной причиной этому стал сложный и громоздкий порядок передачи акций в доверительное управление, а также не совсем выгодные условия для доверительного управляющего, которые должны быть включены в договор доверительного управления государственными пакетами акций, установленные нормативными правовыми актами Президента и Правительством РФ (например, ограничения по размеру вознаграждения, распоряжения акциями, институт согласования, отчетность и т. д.). Процедура осуществления доверительного управления достаточно трудоемкая, не оправдывающая зачастую полученную доверительным управляющим прибыль от доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности. Поэтому наиболее приемлемым, на наш взгляд, инструментом (средством) управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ в связи со сложившейся системой правового регулирования рассматриваемых отношений является не передача их в доверительное управление, а внесение в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, что позволяет получать часть прибыли хозяйственного общества с наименьшими экономическими затратами. Но этот институт, в свою очередь, неразрывно связан с институтом представителей государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, так как внесение государственного пакета акций в уставные капиталы хозяйственных обществ предусматривает исполнение государством роли акционера в соответствии с акционерным законодательством, а также выполнение своей обязанности по управлению государственным имуществом во благо всего российского общества. Проблемы правового регулирования и практики применения существуют и в отношении других инструментов (средств) института управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ, которые еще предстоит решить, если государство действительно стремится к достижению максимальной эффективности использования государственного имущества. Например, передача субъектам Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации <*>, осуществляется без установленных критериев, на основе которых могли бы определяться акционерные общества, акции которых подлежат передаче в собственность субъектов Федерации. "В недостаточной степени представлены интересы самого акционерного общества, хотя передача акций в собственность субъектов Федерации может повлечь снижение рыночного потенциала данного общества" <**>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 879; 1999. N 22. Ст. 2770. <**> Карягин Н. Е., Михайлов А. В., Челышев М. Ю. Комментарий к законодательству о государственном регулировании предпринимательской деятельности. СПб.: Питер, 2003. С. 116.

Но первостепенной проблемой в этом вопросе, бесспорно, является отсутствие на федеральном уровне как в целом закона о государственной собственности, закрепляющего цели, задачи, основные начала управления государственной собственностью, порядок и механизм управления, так и закона об управлении находящимися в государственной собственности акциями акционерных обществ. По мнению В. Андреева, необходимость разработки и принятия федерального закона о государственной собственности и управлении ею вытекает не только из Конституции РФ, но и из совместного решения Правительства РФ и Центрального банка РФ "О мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране" <*>, принятого еще в 1998 г. "В нем предусмотрены усиление роли государства в развитии инфраструктуры рынка, повышение эффективности работы государственных федеральных предприятий, усиление контроля над управлением и использованием государственной собственности. Повышение организующей роли государства в обеспечении эффективности производства рассматривается как важнейшее условие оздоровления экономики" <**>, которое требует, как указывалось в совместном заявлении, внесения соответствующих изменений в ГК РФ, разработки и принятия федеральных законов, обеспечивающих усиление роли государства в инфраструктуре рынка. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2770. <**> Андреев В. К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. N 4. С. 46.

Федеральный закон о государственной собственности и управлении ею должен, как минимум, дать ответы на следующие вопросы: - что следует понимать под управлением государственной собственностью; - кто является собственником имущества Российской Федерации; - кто может выступать от имени собственника; - какое имущество может находиться только в государственной собственности и не подлежит ни при каких условиях передаче или приватизации; - возможна ли продажа государственного имущества помимо его приватизации; - какова юридическая природа согласия собственника на отчуждение государственного имущества, также является это односторонней сделкой или ненормативным актом государственного органа; - каковы критерии и порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Федерации; - какое имущество может находиться только в муниципальной собственности; - каковы основные принципы управления находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, в том числе через институт представителей государства в органах управления акционерных обществ, и др.

Название документа