Государственная собственность: возможно ли эффективное управление?

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ВОЗМОЖНО ЛИ ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?

С. А. ЛУЗАН

Государственная собственность и эффективное управление: можно ли считать данные понятия совместимыми? Как показывает практика, достичь уровня качества управления предприятий, составляющих существенную долю государственной собственности, равного уровню предприятий, в частности собственности, не удается. В 2004 г. прибыль всех ГУП составила всего 30 млрд. рублей - только 1% прибыли всей российской экономики, при этом их доля в производстве ВВП достигает 15%. Во многих случаях предприятия в государственной собственности вместо того, чтобы приносить доходы в государственную казну, требуют бюджетных дотаций. Учитывая, что, несмотря на интенсивный процесс приватизации 90-х гг., в собственности государства остается значительное число унитарных предприятий и акционерные общества (АО) с государственным участием (только на федеральном уровне находится в собственности более 8 <*> тысяч государственных унитарных предприятий (ГУП), а также почти в 4 тысячах акционерных обществ государство является акционером), проблема эффективности приобретает действительно катастрофический масштаб. Тем не менее существующий негативный опыт не означает, что повысить качество управления государственных предприятий и в целом государственной собственности нельзя. Необходимо выявить причину низкой эффективности управления и, соответственно, сконцентрировать усилия на ее ликвидации. -------------------------------- <*> По состоянию на 2004 г.: 8820 ФГУП, 3905 АО с государственным участием.

В случае ГУП в качестве причины неудовлетворительных результатов работы государственных предприятий принято указывать на ограничения законодательного регулирования: неадекватность права хозяйственного ведения и права оперативного управления эффективной деятельности, а также закрепление за ГУП одновременно социальной и коммерческой функций. Данные проблемы действительно важны, однако они не могут служить объяснением, почему АО с государственным участием, на которые не распространяются какие-либо ограничения, управляются отнюдь не лучше. Производительность труда на АО с 100% государственным участием, которых можно считать аналогом ГУП, составляет всего 14% от среднеотраслевого показателя <*>, что хуже аналогичного показателя для ГУП - 45%. Рентабельность собственного капитала по балансовой прибыли у АО, где доля государства составляет 50 - 100%, равна всего 0,3 от среднеотраслевого показателя <**>. -------------------------------- <*> Выручка на 1 занятого в среднем по исследованным отраслям в 2001 г. составила 682 тыс. в год. <**> По данным на 2001 г., рентабельность собственного капитала в среднем по исследованным отраслям в 2001 г. составила 36%.

С моей точки зрения, неэффективность управления государственных предприятий является следствием усиления негативных последствий системы "принципал - агент", лежащей в основе взаимодействия государства как собственника со своими предприятиями. Если обратиться к системе управления всех государственных предприятий, то можно сразу заметить, что во всех случаях вне зависимости от размера предприятия собственник и менеджер - не одно лицо, они разделены, что и является отражением системы "принципал - агент". Классическая теория фирмы предполагает, что менеджеры всегда действуют в наилучших интересах акционеров. Однако, как показывает повседневная жизнь, такая предпосылка нереалистична. Каждый человек преследует в первую очередь свои личные интересы. Как результат - несоответствие целей и интересов собственника и менеджера ведет к появлению агентских проблем, которые, в свою очередь, создают агентские издержки. Агентские взаимоотношения оказывают значительное влияние на все стороны управления предприятием - на инвестиционную, операционную и финансовую политику компании, а значит, и на результаты ее деятельности. Различают четыре основные агентские проблемы, которые наиболее часто находят свое отражение в реальных условиях: - проблема усилий; - проблема неэффективного использования активов; - проблема различий в принятии риска; - проблема выбора инвестиционного горизонта. Наибольшее отрицательное влияние на деятельность государственных предприятий оказывает проблема неэффективного использования активов. Очевидно, что от агентских издержек не застрахована ни одна компания, как полностью частная, так и с государственным участием. Но в случае государственных предприятий агентские проблемы приобретают более существенный характер, так как в отличие от частного собственника государство является лишь номинальным принципалом, а реально - это юридическая фикция. Государство само по своей сути представляет собой систему агентов, ни у одного из которых нет столь сильной мотивации, как у частного собственника, эффективно управлять государственным предприятием. Государственное предприятие находится в коллективной собственности. Следовательно, "отдельные граждане, как правило, не могут напрямую претендовать на остаточный доход" ГУП и АО с государственным участием "и передавать свои права собственности другим лицам" <*>. Возникает ситуация рассредоточения права собственности, ведущего к ограничению стимулов к контролю деятельности предприятия. Далее, при управлении предприятием в государственной собственности фактически "агентами" являются все должностные лица - участники отношений. Контроль деятельности должностных лиц государственных органов осуществляет непосредственное руководство этих должностных лиц, которое в свою очередь контролируется "сверху" и т. д. Государственные "агенты" в конечном итоге подотчетны обществу. Как результат - личность "принципала" не персонифицирована в конкретном человеке, а следовательно, такой принципал сам не может эффективно контролировать принадлежащую ему собственность. -------------------------------- <*> Трауинн, 2001.

Как следствие - агентские проблемы в условиях фиктивности принципала усиливаются, что приводит к существенным последствиям. Следовательно, достичь уровня эффективности управления частных предприятий в случае государственных компаний невозможно вследствие "принципиального различия принципалов". Однако качество управления может быть повышено путем ликвидации фиктивности государства как принципала. В качестве наиболее приемлемых способов можно назвать следующие: создание личной заинтересованности у представителей государства в высокой эффективности предприятий (например, премия зависит от финансовых результатов предприятий); ограничения на работу в аффилированных организациях (госслужащий не может пойти работать в ранее подконтрольное ему предприятие, или в другие предприятия, с которыми оно взаимодействовало), внесение дополнений в систему аудита госпредприятий (отмена нормы, в соответствии с которой "аудитор не дает оценку соблюдения интересов собственников (акционеров, участников) и эффективности отдельных операций аудируемого лица"). Также в случае крупных госкомпаний, чьи акции котируются на фондовом рынке, внедрение менеджмента, основанного на управлении стоимостью, или VBM-менеджмента (VBM - Value Based Management), в рамках которого менеджеры получают сильный стимул поддерживать на максимальном уровне долгосрочную рыночную стоимость компании.

Название документа