Аренда имущества для обеспечения государственных и муниципальных нужд в свете законодательства Италии и России

(Сергачева О. А.) ("Юрист", 2013, N 14) Текст документа

АРЕНДА ИМУЩЕСТВА ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В СВЕТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ИТАЛИИ И РОССИИ

О. А. СЕРГАЧЕВА

Сергачева Ольга Александровна, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

В статье рассматриваются особенности правового регулирования аренды имущества для государственных и муниципальных нужд в Итальянской Республике, анализируется российская правоприменительная практика в данной сфере. На основе сравнительно-правового анализа делаются выводы о путях совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, регулирующего закупки для государственных и муниципальных нужд.

Ключевые слова: аренда, государственные и муниципальные нужды, Итальянская Республика, Российская Федерация.

Lease of property for meeting the state and municipal needs in light of the legislation of Italy and Russia O. A. Sergacheva

Legal regulation of lease of property for state and local needs in Italian Republic is being considered in this article, and Russian law enforcement practice in this area is being analyzed. On the basis of comparative legal analysis conclusions are drawn on how to improve the civil legislation of the Russian Federation, the governing procurement for state and local needs.

Key words: lease, government and state needs, Italian Republic, Russian Federation.

Правовое регулирование аренды имущества для обеспечения государственных и муниципальных нужд в России на протяжении длительного времени представляет собой дискуссионный вопрос как для ученых-теоретиков, так и для практических работников. Уже на протяжении шести лет ведется активная полемика, первые результаты которой в виде принятия соответствующих правовых норм стали появляться только в течение последних месяцев. Однако действующее российское законодательство не содержит норм, регулирующих специфическую сферу арендных отношений с участием государства и муниципалитетов в качестве арендаторов. Для того чтобы ответить на вопрос о необходимости введения специального правового регулирования аренды движимого и недвижимого имущества для нужд государства и муниципальных образований в России, представляется целесообразным исследовать и оценить опыт, уже наработанный в этой сфере за рубежом. В качестве предмета компаративного анализа в настоящей статье избрано законодательство Итальянской Республики. В Италии контракты на аренду движимого и недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд (далее также - публичные контракты <1>) могут заключаться публичной администрацией как в активной, так и в пассивной форме. В первом случае публичная администрация выступает в качестве арендодателя (locatore), во втором - в качестве арендатора (locatario). -------------------------------- <1> В связи с особенностями итальянской терминологии под публичными контрактами здесь понимаются контракты, заключаемые государством или муниципалитетами (как правило, именуемыми в Италии органами публичной администрации).

Как правило, активными публичными контрактами признаются такие контракты, в результате исполнения которых заказчик выступает в качестве получателя денежных средств, пассивные контракты - контракты, при заключении которых заказчик расходует денежные средства в обмен на получение необходимых ему благ. В настоящей статье основное внимание будет уделено так называемым публичным контрактам пассивной аренды - публичным контрактам, в соответствии с которыми публичная администрация - заказчик выступает в качестве арендатора, выбирая контрагента по результатам проведения процедур размещения заказов, поскольку основная причина осуществления таких процедур - эффективное и целевое расходование бюджетных средств. Далее по тексту "публичный контракт пассивной аренды" будет именоваться "публичный контракт на аренду". При выборе контрагента для заключения публичного контракта на аренду используется, как правило, открытая процедура, но в исключительных случаях, когда заказчику требуется имущество, которое должно иметь особое географическое положение либо обладать специфическими техническими характеристиками, он вправе провести размещение заказов путем заключения контракта напрямую. Важнейшим условием помимо письменной формы, несоблюдение которой чревато признанием публичного контракта на аренду ничтожным, является то, что законодательство Итальянской Республики требует обязательной регистрации таких контрактов в налоговых органах, причем неосуществление такой регистрации также приводит к признанию публичного контракта на аренду ничтожным <2>. -------------------------------- <2> Comma 346 art. 1 Legge 30 dicembre 2004 n. 311 "Disposiziom per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)" // Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2004 n. 306 - Supplemento ordinario n. 192.

Что касается аренды для государственных и муниципальных нужд недвижимого имущества, то в этом случае процедура контроля за расходованием средств усложняется. В соответствии с п. 222 ст. 2 Закона Итальянской Республики от 23 декабря 2009 г. N 191 (с учетом изменений, внесенных Декретом-законом от 6 декабря 2011 г. N 201) <3> с 1 января 2012 г. любой публичный контракт на пассивную аренду недвижимого имущества заключается заинтересованными публичными администрациями только после получения разрешения (il nulla osta) Агентства по управлению государственным имуществом (l'Agenzia del Demanio). При несоблюдении такого порядка заключенный контракт признается ничтожным, а должностное лицо, ответственное за заключение публичных контрактов в соответствующем органе управления, подвергается административным санкциям. Исключение составляют лишь публичные контракты на аренду недвижимости, заключаемые Президиумом Совета Министров Итальянской Республики (la Presidenza del Consiglio dei Ministri), поскольку признаются необходимыми для обеспечения государственной безопасности Декретом Президента Совета Министров <4>. -------------------------------- <3> Decreto-legge 6 dicembre 2011 n. 201 // Gazzetta Ufficiale del 6 dicembre 2011, n. 284. Supplemento Ordinario n. 251. <4> Decreto-legge Disposiziom urgenti per la stabilizzazione finanziaria 6 luglio 2011 n. 98 // Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2011, n. 155.

Все иные органы государственной власти и местного самоуправления, указанные в ч. 2 ст. 1 Законодательного декрета N 165/2001 <5>, с 1 января 2011 г. лишены полномочий на заключение публичных контрактов на пассивную аренду недвижимого имущества без специального разрешения Агентства по управлению государственным имуществом. Кроме того, предметом специального правового регулирования остается заключение публичных контрактов на пассивную аренду недвижимости за рубежом: заключение таких контрактов курируется Министерством иностранных дел <6>. -------------------------------- <5> Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 "Norme generali del Tordinamento del lavoro alle amministrazioni pubbliche" // Gazzetta Ufficiale del 9 maggio 2001, n. 106. Supplemento ordinario n. 112. <6> Circolare di Ministero dell'Economia e delle Finanze "Disciplina sul c. d. "Conduttore unico" introdotta dall'articolo 2, comma 222, quarto periodo, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 - Chiarimenti" del 5 agosto 2011 n. 24. P. 3.

Возможность заключения публичных контрактов на аренду недвижимости оценивается соответствующими территориальными подразделениями Агентства по управлению государственным имуществом на основании сведений о количестве и технических характеристиках требующегося недвижимого имущества, подаваемых заинтересованными публичными администрациями. При этом публичные контракты заключаются такими администрациями на основе существующих типовых контрактов, разработанных Агентством по управлению государственным имуществом. Значительные изменения, касающиеся осуществления текущего ремонта в арендуемых государством помещениях, находящихся в собственности частных лиц, введены положениями ч. 2 - 10 ст. 12 Декрета-закона N 98/2011 <7>, где, в частности, указано, что с 1 января 2012 г. принятие всех решений по выделению бюджетных средств на проведение текущего ремонта входит в исключительную компетенцию Агентства по управлению государственным имуществом (за исключением контрактов, как указано выше, заключаемых Президиумом Совета Министров). Однако "незначительные ремонтные работы" могут проводиться на основании волеизъявления самих публичных администраций - арендаторов. -------------------------------- <7> Decreto Legge 6 luglio 2011, n. 98 "Disposiziom urgenti per la stabilizzazione finanziaria" // Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2011, n. 155.

Резюмируя, можно сделать вывод, что в Итальянской Республике проведение процедур отбора лучших контрагентов и заключение публичных контрактов на аренду имущества для государственных нужд (так называемую пассивную аренду) является обязательным; правовое регулирование в этой сфере постоянно совершенствуется с учетом изменяющихся общественных отношений и экономического положения страны, особенно в связи с тем, что оборот денежных средств, связанных с арендой для государственных и муниципальных нужд, колоссален. Например, список недвижимого имущества, опубликованный на официальном сайте Службы по управлению государственным имуществом, содержит сведения, согласно которым стоимость аренды и текущего ремонта некоторых объектов дифференцируется от тридцати тысяч до восьми млн. евро в год <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. agenziademanio. it/export/download/demanio/locazioni_LUGLIO. pdf.

В Российской Федерации вопрос с арендой имущества для государственных и муниципальных нужд решается иначе. В настоящее время размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг регулируется действующим Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <9>. -------------------------------- <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Однако, как показывает правоприменительная практика, имеет место существенный пробел в законодательном регулировании осуществления публичных закупок. А именно оказался неурегулированным вопрос, касающийся отношений по аренде имущества для государственных и муниципальных нужд (когда арендатором выступает государство), т. е., проводя аналогию с законодательством Итальянской Республики, можно сделать вывод, что речь идет о пассивной аренде. Без соответствующего нормативно-правового урегулирования этих отношений сложно, а скорее, невозможно обеспечить эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных фондов, развитие добросовестной конкуренции, гласность и прозрачность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при заключении договоров аренды движимого и недвижимого имущества, предотвратить коррупцию и другие злоупотребления в этой сфере. Указанная проблема давно назрела. Однако, анализируя имеющиеся на этот счет материалы, в т. ч. и нормативного характера, можно обнаружить лишь редкие, в определенной степени противоречивые попытки обратиться к ее существу. Комплексные исследования, посвященные проблемам гражданско-правового регулирования отношений по размещению заказов, практически не касаются вопросов правовой регламентации аренды имущества для государственных и муниципальных нужд. Исключением выступает монографическое исследование Л. В. Андреевой, где она справедливо отмечает, что "буквальное толкование Закона о размещении заказов не позволяет распространить правила данного Закона на арендные отношения... С целью ликвидации пробела в законодательстве целесообразно внести соответствующие дополнения в Закон о размещении заказов" <10>, а также диссертационное исследование В. А. Щербакова, посвященное гражданско-правовому регулированию размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации <11>. В главе второй автор указывает, что "представляется целесообразным включить в способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд и аренду. Это предоставит возможность государственным заказчикам решать свои временные имущественные и иные проблемы без необходимости приобретать в собственность соответствующие товары" <12>, однако при этом не делает конкретных предложений о способах включения положений об аренде в действующее гражданское законодательство России. -------------------------------- <10> Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование: Монография. М., 2011. С. 24. <11> Щербаков В. А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. <12> Там же. С. 116.

Анализ письма Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" <13> лишь подтверждает наличие проблемных вопросов в этой сфере. -------------------------------- <13> Письмо Минэкономразвития России "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" от 02.10.2007 N 14902-АП/Д04 // СПС "КонсультантПлюс".

В частности, из содержания письма следует, что отсутствие специальных норм об аренде имущества для государственных и муниципальных нужд вызывает вопросы о применимости к этим отношениям норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". С опорой на анализ правовой природы регулируемых отношений в указанном письме дается разъяснение, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ. При этом государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом процедуры размещения заказов при заключении договоров на получение в аренду недвижимого имущества. Иными словами, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации прямо признает, что при заключении договоров аренды недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд вполне допустимо то, против чего было направлено принятие Федерального закона N 94-ФЗ. Однако в более позднем письме <14> Министерство экономического развития Российской Федерации отмечает, что, несмотря на отсутствие необходимости осуществлять размещение заказов на аренду имущества для государственных нужд в соответствии с процедурами, закрепленными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ, "заказчик вправе разместить заказ на оказание услуг по аренде недвижимого имущества в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом N 94-ФЗ. В таком случае при заключении договора на оказание услуг по аренде недвижимого имущества должны соблюдаться правила, предусмотренные Законом N 94-ФЗ". При этом "размещение заказа на оказание услуг по аренде недвижимого имущества должно осуществляться путем проведения открытого аукциона в электронной форме". -------------------------------- <14> Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 августа 2011 г. N Д28-186 "О разъяснении положений Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ" // СПС "Гарант".

Таким образом, становится очевидным отсутствие единой правовой позиции у специалистов, вырабатывающих рекомендации для государственных и муниципальных заказчиков: устанавливая различную правовую природу и недопустимость отождествления для целей размещения заказов институтов аренды и возмездного оказания услуг, впоследствии представители министерства противоречат собственным утверждениям, используя словосочетание "оказание услуг по аренде". Проблема отсутствия единой точки зрения на рассматриваемую сферу общественных отношений не только со стороны законодателя, но и со стороны уполномоченных органов исполнительной власти представляется недопустимой и требующей скорейшего разрешения, ведь средства, выделяемые соответствующими бюджетами для заключения договоров на аренду недвижимости, весьма велики. Так, например, Управление Федеральной регистрационной службы по Тюменской области, Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам в июле 2006 г. провело открытый конкурс по выбору исполнителя на оказание услуг аренды недвижимого имущества <15>, где начальная цена контрактов по двум лотам составляла 11 571 840,00 руб. и 5 268 480,00 руб. в год соответственно. -------------------------------- <15> Материалы открытого конкурса по выбору исполнителя на оказание услуг аренды недвижимого имущества // URL: http://www3.pgz. economy. gov. ru/trade/view/organization/general. html? id=100424196 (дата обращения: 29.04.2008).

Что же касается получения в аренду движимого имущества, то, например, Федеральным казенным учреждением "4 отряд федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу (договорной)" в августе 2012 г. объявлено о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на аренду пожарных автоцистерн и транспортных средств без экипажа с начальной (максимальной) ценой контракта - 1 624 903,95 руб. <16>. -------------------------------- <16> Материалы открытого аукциона в электронной форме N 26ЭА/2012 "На право заключения государственного контракта на аренду пожарных автоцистерн и транспортных средств без экипажа для ПЧ-22 (п. Находка) ФКУ "4 ОФПС ГПС по ЯНАО (договорной)" // URL: http://zakupki. gov. ru/pgz/public/action/orders/info/common_info/show? notificationId=4107193 (дата обращения: 28.08.2012).

Очевидно, что освоение столь колоссальных средств не следует выводить за рамки процедур, которые позволяют путем отбора наилучших предложений обеспечить их эффективное и экономное использование. Однако необходимое законодательное регулирование пока отсутствует. Обратившись к анализу действующего законодательства, можно с уверенностью отметить, что потребность в создании специального массива норм есть. В отдельных случаях в нем предусматривается возможность использования в целях регулирования арендных отношений с участием государства и в его интересах установленных Законом N 94-ФЗ правовых процедур. Например, как указывается в письме Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04, в целях реализации ст. 18 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Закона, в т. ч. для оказания услуг по договору лизинга (финансовой аренды). Тем не менее такой объем правового регулирования рассматриваемой сферы явно недостаточен. Обратимся к деятельности органов судебной власти. Несмотря на то, что вопрос о правомерности получения в аренду движимого и недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд без проведения процедур в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ долгое время не получал однозначного ответа и толковался арбитражными судами по-разному <17>, практика последнего времени подтверждает необходимость включения отношений по аренде для государственных и муниципальных нужд в сферу действия норм законодательства о размещении заказов. Так, решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N ВАС-2237/11 от 25 апреля 2011 г. установлено, что "договор по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам будет являться предметом регулирования указанного выше Федерального закона при наличии следующих условий: если он заключается в интересах Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации либо соответствующего муниципального образования; целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд; финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования. Следовательно, в таких случаях при заключении договора должны соблюдаться правила, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <18>, <19>. Аналогичной точки зрения придерживается и Верховный Суд Российской Федерации <20>. -------------------------------- <17> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 17 февраля 2011 г. по делу N А49-4780/2010; Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 августа 2009 г. N КГ-А40/7155-09 по делу N А40-80573/08-89-663, от 16 сентября 2009 г. N КГ-А40/8087-09 по делу N А40-80571/08-85-748. <18> Решение Высшего Арбитражного Суда РФ N ВАС-2237/11 от 25 апреля 2011 г. <19> См. также: Определение ВАС РФ об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ N ВАС-7912/11 от 30 июня 2011 г. <20> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2010 г. (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2011. N 5.

Таким образом, анализ действующего законодательства показывает, что сфера правового регулирования арендных отношений с участием и в интересах государства и муниципальных образований настоятельно требует формирования массива специальных норм, не только в силу пробельности и противоречивости, но и в целях повышения эффективности использования бюджетных средств, предупреждения в этой сфере общественных отношений коррупционных и иных злоупотреблений. В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации в 2012 г. была инициирована разработка концепции федеральной контрактной системы, представлен в Государственную Думу проект Федерального закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" <21>, и в результате 22 марта 2013 г. принят Государственной Думой в третьем чтении Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <22>, вступление в силу которого должно состояться 1 января 2014 г. -------------------------------- <21> Проект Федерального закона N 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" // СПС "КонсультантПлюс". <22> Текст Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", принятого в третьем чтении Государственной Думой РФ // Официальный сайт Государственной Думы РФ. URL: http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=68702-6&02.

Тем не менее только с принятием закона в третьем чтении аренда имущества для обеспечения государственных и муниципальных нужд впервые включена в нормы специального нормативного правового акта. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в предмет его регулирования входят отношения в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в т. ч. приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением или иным юридическим лицом. Таким образом, можно констатировать, что после длительного периода неопределенности и дискуссий законодатель признал назревшую необходимость включения в сферу правового регулирования законодательства о публичных закупках норм, относящихся к получению в аренду имущества для государственных и муниципальных нужд. При этом, однако, в Законе отсутствует подробное урегулирование арендных отношений при осуществлении публичных закупок. Упоминая в ст. 1, что данные отношения входят в предмет регулирования закона, положения об аренде далее в тексте законодатель не развивает. Такая ситуация не может быть названа приемлемой, поскольку пассивная аренда обладает рядом особенностей. Кроме того, если обратиться к формулировке п. 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", то становится очевидным смешение категорий "услуга" и "аренда", в то время как договор возмездного оказания услуг и договор аренды имеют различную, нетождественную правовую природу. Как закреплено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", "законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону". Не представляется, однако, однозначно верной идея о внесении изменений в название и содержание Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку сфера специфических отношений, подлежащих регулированию, достаточно обширна. Оптимальным видится вариант разработки нового, специального нормативного правового акта, регулирующего исключительно сферу арендных отношений с участием и в интересах государственных и муниципальных заказчиков.

Название документа