Ответственность в сфере обязательного пенсионного страхования: вопросы правовой природы и регулирования

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПЕНСИОННОГО СТРАХОВАНИЯ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ И РЕГУЛИРОВАНИЯ

М. Б. РАЗГИЛЬДИЕВА

Разгильдиева М. Б., доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права".

Одним из способов обеспечения социальной защиты населения является система обязательного социального страхования. В последние годы происходит становление данного института: определены виды обязательного социального страхования, его финансовые основы, сформированы государственные внебюджетные социальные фонды и законодательная база их функционирования. В настоящее время систему обязательного социального страхования составляют: обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование, обязательное социальное страхование, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Разные виды обязательного социального страхования обеспечиваются соответствующими денежными фондами: обеспечением по пенсионному страхованию выступают средства Пенсионного фонда, по социальному страхованию и страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - средства Фонда социального страхования, по медицинскому страхованию - средства фондов обязательного медицинского страхования. Достаточная финансовая основа выступает важнейшей гарантией функционирования института социального страхования. Источниками ее формирования являются страховые взносы и налоги, поступления из федерального и иных бюджетов, взимаемые за нарушения закона штрафные санкции и пени, а также иные поступления, предусмотренные законодательством. Страховые взносы в настоящее время являются источником формирования не всех внебюджетных фондов, а лишь Пенсионного фонда и Фонда социального страхования. В сфере социального страхования, таким образом, действуют два вида обязательных страховых взносов. Первый - страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, установленные Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <*>. Второй - страховые взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, предусмотренные Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" <**>. В Законе РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" <***> до сих пор упоминаются страховые взносы на обязательное медицинское страхование, которые ранее формировали фонды обязательного медицинского страхования. Однако их взимание прекратилось с 1 января 2001 г. - с момента вступления в действие гл. 24 НК РФ "Единый социальный налог". -------------------------------- <*> Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832. <**> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803. <***> Закон РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.

Перечисленные законы устанавливают также меры воздействия в случае неуплаты страховых взносов и несоблюдения иных обязанностей - взыскание штрафов и пени. Как отмечалось, они также выступают источниками формирования соответствующих денежных фондов. Например, в бюджете Пенсионного фонда на 2005 г. поступления от уплаты страховых взносов, взыскания недоимки, пени и штрафов составляют более 98% от общей суммы доходов данного фонда <*>, а в бюджете Фонда социального страхования эти же источники формируют около 37% общей суммы доходов фонда <**>. То есть "цена вопроса" значительна для фондов, но актуальность проблемы, которой посвящена данная статья, определяется не только этим. Недоимки, штрафы и пени взыскиваются со страхователей в принудительном порядке, соответственно, закон должен гарантировать и достаточный уровень защиты их интересов в данной области. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год" // Российская газета. 2004. 12 дек. <**> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 202-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 28.

Рассмотрим в этом аспекте меры принуждения, установленные в сфере обязательного пенсионного страхования. Так, ст. 27 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании" (далее - Закон N 167-ФЗ) закрепляет меры ответственности в форме штрафа за следующие нарушения законодательства об обязательном пенсионном страховании: - за нарушение страхователем срока регистрации в органе Пенсионного фонда РФ; - за неуплату или неполную уплату сумм страховых взносов в результате занижения базы для их начисления, иного их неправильного исчисления или совершения иных неправомерных действий; - за несообщение сведений, которые лицо обязано было сообщить в орган Пенсионного фонда РФ. В случае несвоевременной уплаты страховых взносов на сумму недоимки начисляются пени в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ (ст. 26 Закона N 167-ФЗ). Взыскание недоимки и пени осуществляется органами Пенсионного фонда РФ в судебном порядке, контроль за уплатой страховых взносов возложен на налоговые органы (ст. 25 этого же закона). Помимо этого, меры ответственности предусмотрены также Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" <*> (далее - Закон N 27-ФЗ), ст. 17 которого закрепляет штраф в размере 10 процентов, причитающихся за отчетный год платежей в Пенсионный фонд РФ в случае непредставления в установленные сроки либо представление неполных или недостоверных сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета. Взыскание данного штрафа осуществляется органами Пенсионного фонда в судебном порядке. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 202-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 28.

Изучение текстов перечисленных законов и практики их применения позволяют сделать вывод о наличии проблем в понимании и применении данного правового института, которые не получили пока однозначного толкования ни в литературе, ни на практике. Выделились две основные, безусловно, взаимосвязанные между собой проблемы. Первая - неясность правовой природы мер принуждения, предусмотренных Законами N 167-ФЗ и N 27-ФЗ. Вторая - отсутствие в законах установленного порядка применения данных мер принуждения. В качестве их разрешения в литературе предлагаются различные варианты правопонимания. Одна из позиций, встречающихся в литературе, посвященной анализу законодательства об обязательном пенсионном страховании, заключается в отнесении мер ответственности, установленных указанным законодательством к административной ответственности. Так, авторы Комментария к Федеральному закону "Об обязательном пенсионном страховании", изданного в 2003 г., полагают, что "санкции, предусмотренные данным Законом, поглощаются аналогичными санкциями, предусмотренными гл. 15 КоАП с момента вступления его в силу (с 1 июля 2002 г.)", что, с их точки зрения, позволяет восполнить и пробел в части процедуры и порядка взыскания, так как КоАП предусматривает все необходимые элементы, связанные с применением и взысканием санкций за правонарушения в сфере обязательного страхования <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Федеральному закону "Об обязательном пенсионном страховании" / Под ред. Е. Н. Сидоренко. М.: Юрайт-Издат, 2003; Л. С. Вульф, Е. Г. Азарова. Комментарий к ст. 27.

С этой позицией сложно согласиться по следующим причинам. Во-первых, основанием привлечения к административной ответственности согласно ст. ст. 2.4, 2.10 КОАП РФ является административное правонарушение, в то время как ст. 27 Закона N 167-ФЗ устанавливает ответственность за нарушения законодательства об обязательном пенсионном страховании. С учетом принципиального положения ст. 1.1 и п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которому административные правонарушения, и соответственно, ответственность за их совершение могут быть установлены только Кодексом об административных правонарушениях РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, становится очевидным несовпадение категорий "административное правонарушение" и "нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании". Во-вторых, вопреки мнению авторов указанного выше комментария КоАП РФ не охватывает полностью тех нарушений, которые предусмотрены ст. 27 Закона N 167-ФЗ. В частности, некоторую аналогию можно провести между нарушениями, предусмотренными ч. ч. 1 и 3 ст. 27 Закона N 167-ФЗ (нарушение срока регистрации в органе Пенсионного фонда РФ и несообщение сведений), и административными нарушениями, определенными в ст. ст. 15.3, 15.4 и 15.6 КоАП РФ. Но говорить о совпадении перечисленных составов правонарушений и поглощении санкций, предусмотренных ст. 27, санкциями указанных статей Кодекса об административных правонарушениях нельзя, так как эти санкции различаются не только по размеру, но и по субъекту, на которого могут возлагаться. Так, субъектом административной ответственности является должностное лицо организации (по ст. 15.6 КоАП РФ привлекаться к ответственности могут также граждане), причем согласно примечанию к ст. 15.3 КоАП РФ индивидуальные предприниматели в категорию "должностное лицо" в части нарушений, закрепленных гл. 15 КоАП РФ, не включаются, т. е. на них не могут быть возложены санкции перечисленных статей КоАП РФ. Субъектом нарушений законодательства об обязательном пенсионном страховании выступают страхователи, т. е. организации и индивидуальные предприниматели как обособленные участники соответствующих правоотношений. Кроме того, нельзя не заметить, что в КоАП РФ не предусматривается административная ответственность за неуплату или неполную уплату страховых взносов. Представляется, что именно это нарушение является "основным", так как влечет затруднения в формировании бюджета Пенсионного фонда и нарушение прав застрахованных лиц, в то время как отсутствие необходимой информации у органа Пенсионного фонда хотя и препятствует осуществлению контроля и учета, но не причиняет прямого имущественного ущерба интересам казны и застрахованных лиц. Если допускать возможность поглощения нарушений, указанных в ст. 27 Закона N 167-ФЗ, нормами Кодекса об административных правонарушениях, то получается, что ответственность за более значительное правонарушение нивелируется, исчезает в результате поглощения, так как подобного административного правонарушения не установлено. С иным подходом к пониманию правовой природы ответственности за неуплату или неполную уплату страховых взносов столкнулась прокуратура Саратовской области. В частности, прокуратурой Саратовской области разработана практика привлечения к административной ответственности, предусмотренной ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде и об охране труда), руководителей организаций, допускающих неуплату или неполную уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Одновременно с этим организация несет также ответственность, предусмотренную ст. 27 Закона N 167-ФЗ. Однако данная практика воздействия на руководителей и иных должностных лиц, нарушающих права своих работников, была оспорена Государственной инспекцией труда в Саратовской области на том основании, что несвоевременная, неполная уплата или неуплата страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ образуют состав налогового правонарушения. Таким образом, федеральный орган власти обозначает ответственность, предусмотренную Законом N 167-ФЗ, как налоговую, обосновывая это тем, что контроль за правильностью исчисления и уплаты страховых взносов возложен на налоговые органы. Отсюда должно следовать, что порядок привлечения к ответственности за неуплату страховых взносов определяется Налоговым кодексом РФ. Трудно согласиться с подобной аргументацией. Возложение функций контроля за своевременностью и полнотой уплаты страховых взносов на налоговые органы не является фактором, определяющим природу складывающихся правоотношений. В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе <*> налоговые органы помимо контроля и надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах осуществляют полномочия и в иных сферах (см. п. 5.1 Положения), а федеральными законами на них могут быть возложены и иные функции (см. п. 5.22 Положения). Это не означает, что все правовые отношения с участием налоговых органов и выявляемые ими правонарушения будут налоговыми. К налоговым правоотношениям относятся только те, которые возникают по поводу установления и взимания налогов и сборов и урегулированы нормами законодательства о налогах и сборах <**>. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506. <**> См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2002. С. 332; Кучеров И. И. Налоговое право России. М., 2001. С. 87.

Еще одна встречающаяся в литературе позиция по этому вопросу заключается в признании нарушений, закрепленных ст. 27 Закона N 167-ФЗ, самостоятельным видом правонарушений - "нарушения законодательства РФ об обязательном пенсионном страховании". Однако в силу того что закон не регламентирует вопрос состава данных правонарушений, условия привлечения к ответственности за их совершения, обстоятельства, влияющие на ответственность, "правила ст. 27 необходимо применять с учетом норм ст. ст. 106 - 115 НК РФ" <*>. Продолжая рассуждения А. Н. Гуева, можно предположить, что фактически он ведет речь и о самостоятельном виде ответственности, не совпадающей с налоговой, так как основанием налоговой ответственности согласно ст. ст. 106, 107 НК РФ может быть только совершение налоговых правонарушений, предусмотренных гл. 16 НК РФ. Однако применять ответственность, предусмотренную ст. 27 Закона N 167-ФЗ, он полагает нужным в порядке, установленном для налоговой ответственности, потому что сам Закон N 167-ФЗ данного порядка не устанавливает. -------------------------------- <*> Гуев А. Н. Комментарий к законодательству об ответственности за неуплату страховых взносов. М., 2004. С. 309.

С представленной позицией можно согласиться в части признания нарушений законодательства об обязательном пенсионном страховании самостоятельным видом правонарушений. Вполне очевидно, что меры ответственности, предусмотренные за их совершение, не относятся ни к уголовной, ни к гражданской, ни к материальной, ни к дисциплинарной ответственности. Не входят они, как было показано, и в содержание административной ответственности. Отношения, возникающие по поводу уплаты страховых взносов в сфере обязательного пенсионного страхования, по своему экономическому содержанию являются финансовыми, а по юридической регламентации - императивными, они, безусловно, составляют предмет финансового права. На этом основании можно утверждать, что Законом N 167-ФЗ закреплена одна из разновидностей финансово-правовой ответственности. Однако это не дает нам ответа на вопрос, в каком порядке данная ответственность должна применяться, может ли действительно использоваться механизм, предусмотренный Налоговым кодексом. Попытаемся разобраться, есть ли для этого достаточные основания. Согласно ст. 25 Закона N 167-ФЗ контроль за уплатой страховых взносов осуществляется налоговым органом в порядке, определяемом законодательством РФ, регулирующим деятельность налоговых органов. При этом взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществляется органами Пенсионного фонда РФ. Возникает вопрос: в чью компетенцию входит полномочие налагать и взыскивать штрафы, предусмотренные ст. 27 этого же закона, т. е. к полномочиям какого субъекта - налогового органа или органа Пенсионного фонда РФ - отнесено привлечение к ответственности за совершение нарушений законодательства об обязательном пенсионном страховании. Так, например, З. А. Сидакова полагает, что таким полномочием обладают налоговые органы, причем им принадлежит не только право взыскивать штрафы с нарушителей законодательства об обязательном пенсионном страховании, но и право производить взыскание недоимки и пени по страховым взносам, в том числе в бесспорном порядке. Свою позицию автор обосновывает тем, что законодательство об обязательном пенсионном страховании является частью законодательства о налогах и сборах, поскольку регламентирует отношения по уплате сборов - страховых взносов на пенсионное страхование. В силу этой системной связи Закон N 167-ФЗ должен соответствовать Налоговому кодексу РФ, и именно поэтому "может быть поставлен вопрос о несоответствии Налоговому кодексу п. 1 ст. 25 Закона N 167-ФЗ", которая "урезает полномочия налоговых органов", закрепляя право на взыскание недоимок по страховым взносам и пени за органами Пенсионного фонда РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Сидакова З. А. Некоторые вопросы теории и практики в области пенсионного законодательства // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2004. N 4.

Анализ судебной практики свидетельствует, что взыскание штрафа осуществляют органы Пенсионного фонда <*>, хотя непосредственно законом N 167-ФЗ такого полномочия им не предоставлено. -------------------------------- <*> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 ноября 2004 г. N А78-4029/2004-С2-12/392-Ф02-4687/04-С1; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 декабря 2004 г. N А78-4084/2004-С2-12/402-Ф02-5064/04-С1; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 3 ноября 2004 г. N А68-АП-530/12-03. // СПС.

Полагаем, для правильного решения данной проблемы необходимо определить место законодательства об обязательном пенсионном страховании в системе российского законодательства, в том числе установить его соотношение с законодательством РФ о налогах и сборах. Свои рассуждения о соотношении данных видов законодательства З. А. Сидакова основывает на предметном критерии. Она полагает, что "законодательство о сборах - в том числе и в Пенсионный фонд РФ, урегулированное федеральными законами, есть составляющая единой отрасли права, регулирующей отношения как по налогам, так и по сборам", т. е. является частью законодательства о налогах и сборах согласно п. 1 ст. 1 НК РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Сидакова З. А. Некоторые вопросы теории и практики в области пенсионного законодательства // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2004. N 4.

Действительно, из буквального прочтения п. 1 ст. 1 НК РФ можно сделать два вывода: 1) налоговое законодательство включает в себя любые федеральные законы об обязательных платежах, имеющих наименование "налог" или "сбор"; 2) в налоговое законодательство входят только такие федеральные законы, которые регламентируют взимание сборов, составляющих систему налогов и сборов Российской Федерации. Представляется, что первый вывод имеет ценность как концептуальный подход к построению правового регулирования взимания обязательных платежей, устанавливаемых в императивном порядке. Однако пока он не получил своей реализации ни в государственной политике, ни в нормативных актах. Изучение действующего законодательства позволяет утверждать верность второго сформулированного вывода: ряд сборов регламентируется федеральными законами, которые общепризнанно не относятся к налоговому законодательству. Например, таможенные сборы явно соответствуют понятию "сбор", закрепленному ст. 8 НК РФ, однако Таможенный кодекс РФ не входит в законодательство о налогах и сборах (хотя отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей регулируются комплексно - и таможенным, и налоговым законодательством <1>, что не означает их взаимопроникновения). Федеральным законом "Об исполнительном производстве" закрепляется возможность взимания исполнительского сбора <2>, однако этот закон также не входит в налоговое законодательство. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ, "такой сбор в перечне налогов и сборов, которые устанавливаются, изменяются или отменяются НК РФ, не указан, и, следовательно, он не относится к сборам в смысле ст. 57 Конституции РФ" <3>. Статья 80 Кодекса торгового мореплавания оговаривает обязанность уплачивать портовые сборы, которые на законодательном уровне вообще не установлены, регламентируются подзаконными актами, хотя имеют явную публичную природу <4>. Таким образом, нельзя утверждать юридическую силу налогового законодательства в отношении обязательных платежей возмездного характера, которые, однако, не включены в систему налогов и сборов Российской Федерации, если это специально не оговорено законом. -------------------------------- <1> См.: ст. 3 Таможенного кодекса РФ. <2> См.: ст. 81 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591. <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский" // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412. <4> Подробнее см.: Шевченко И. Т., Гордиенко А. И., Трофимов А. А. Маячные сборы в финансовой системе Российской Федерации // Финансы. 2005. N 11. С. 44 - 47.

Такая оговорка имеет место при определении законодательства об обязательном пенсионном страховании. Статья 2 Закона N 167-ФЗ определяет, что законодательство об обязательном пенсионном страховании "состоит из Конституции РФ, настоящего Федерального закона, законодательства РФ о налогах и сборах, Федеральных законов "Об основах обязательного социального страхования", "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения в РФ" и "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования", иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации". Содержание данного нормативного положения определяет, что законодательство о налогах и сборах входит в законодательство об обязательном пенсионном страховании, а не наоборот. Пределы действия законодательства о налогах и сборах в сфере отношений по обязательному пенсионному страхованию определяются п. 3 ст. 2 этого же Закона: законодательством о налогах и сборах регулируются правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, если иное не предусмотрено Законом N 167-ФЗ. Таким образом, в регулировании отношений по уплате страховых взносов и контролю за их уплатой Закон N 167-ФЗ имеет большую юридическую силу только в том случае, если устанавливает иное, отличное от имеющегося в налоговом законодательстве, правило. Во всех иных случаях должно применяться законодательство о налогах и сборах. Таким образом, действительно допускается регламентирование отношений в сфере обязательного пенсионного страхования законодательством о налогах и сборах, но не всех, а только таких, которые связаны с уплатой страховых взносов, в том числе осуществление контроля за их уплатой. Возникает вопрос: входят ли в этот круг отношения, возникающие в ходе привлечения к ответственности, предусмотренной ст. 27 Закона N 167-ФЗ, распространяется ли и на них "автоматически", без специального указания действие налогового законодательства? Полагаем, ответ на этот вопрос можно дать, проанализировав соотношение категорий "финансовый контроль" и "привлечение к юридической ответственности", является ли привлечение к ответственности стадией финансового контроля, входит в его содержание или нет. Специалистами по теории финансового права на этот счет высказаны различные суждения. Устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины являются одним из направлений финансового контроля, т. е. входит в его содержание, по мнению Н. И. Химичевой. "В случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия... обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам" <1>, что можно расценивать как применение всего спектра мер принуждения, закрепленных финансово-правовыми нормами, в том числе и привлечение к ответственности. Е. Ю. Грачева среди контрольных полномочий проверяющего субъекта выделяет полномочия по привлечению к ответственности, однако она подчеркивает, что речь идет о привлечении к административной ответственности виновных должностных лиц <2>. Н. П. Кучерявенко отмечает, что выявление виновных в совершении правонарушений в финансовой деятельности и привлечение их к ответственности является одной из задач финансового контроля <3>. Авторы комментария к Налоговому кодексу указывают на то, что налоговый контроль состоит не только в проверке соблюдения законодательства о налогах и сборах, но и в устранении выявленных нарушений, поэтому включают в его содержание выявление виновных и привлечение их к ответственности и определяют производство по делу о налоговом правонарушении как завершающую стадию налогового контроля <4>. Данное суждение основывается на положениях действующего законодательства: гл. 14 НК РФ "Налоговый контроль" включает в себя статьи, определяющие не только формы и порядок осуществления контроля, оформления его результатов, но также процедуры производства по делу о налоговом правонарушении, т. е. привлечение к ответственности за их совершение. -------------------------------- <1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2002. С. 124 - 125. <2> Финансовый контроль: Учебное пособие / Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко, Е. А. Рыжкова. М., 2004. С. 157 - 158. <3> См.: Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. Харьков, 2003. С. 55. <4> См.: Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. А. В. Брызгалина. М., 1999. С. 232 - 233; Краткий комментарий к части первой Налогового кодекса Российской Федерации / Под ред. Э. М. Цыганкова. М., 1998. С. 117.

Не менее распространена и точка зрения, согласно которой привлечение к юридической ответственности не входит в содержание финансового контроля. Например, Ю. А. Крохина рассматривает привлечение к ответственности нарушителей законности и дисциплины как одно из проявлений сущности и назначения государственного контроля вообще, однако к задачам финансового контроля ею отнесено не привлечение к ответственности, а пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере <1>. Очевидна разница между пресечением противоправного поведения и привлечением к ответственности за его совершение, поэтому полагаем, что Ю. А. Крохина выводит привлечение к ответственности из сферы финансового контроля. Явно привлечение к ответственности выходит за пределы финансового контроля, по мнению А. А. Ялбулганова. Он пишет: "Финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех случаев нарушений финансовой дисциплины... Результативный финансовый контроль содействует привлечению виновных к ответственности за нарушение финансовой дисциплины и законодательства" <2>. То есть финансовый контроль направлен на выявление нарушений, привлечение же к ответственности является следующим этапом. Те авторы, которые придерживаются данного мнения, обычно подчеркивают, что мероприятия контроля ограничиваются выявлением нарушений. Например, С. О. Шохин пишет: "Финансовый контроль - это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления... помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины" <3>. В этом же ряду можно поместить определение налогового контроля, предложенное О. А. Ногиной, как организационно-правового механизма, представляющего собой систему взаимосвязанных элементов, посредством которого обеспечивается надлежащее поведение обязанных лиц по уплате налогов и сборов, а также исследование и установление оснований для осуществления принудительных налоговых изъятий и применения мер ответственности <4>. Поэтому завершающими этапами налогового контроля она полагает оформление его материалов и составление итогового документа, отражающего результаты мероприятий налогового контроля (акт налоговой проверки), а также обмен информацией с уполномоченными органами о необходимости принятия дополнительных мер <5>. Аналогичная позиция высказана И. И. Кучеровым, О. Ю. Судаковым и И. А. Орешкиным, которые подчеркивают, что следует отличать налогово-контрольное производство и производство по делу о налоговом правонарушении. "...Окончание налогового контроля и начало производства по делам о налоговых правонарушениях следует связывать с моментом обнаружения в процессе проведения контрольных мероприятий фактов, свидетельствующих о нарушениях законодательства о налогах и сборах" <6>. -------------------------------- <1> См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 122, 125. <2> Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2001. С. 62. <3> См.: Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26. <4> Кустова М. В., Ногина О. А., Шевелева Н. А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н. А. Шевелева. М., 2001. С. 254. <5> Там же. С. 264. <6> Кучеров И. И., Судаков О. Ю., Орешкин И. А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах / Под ред. И. И. Кучерова. М., 2001. С. 201.

Безусловно, финансовый контроль и привлечение к юридической ответственности за выявленные в ходе контроля нарушения взаимосвязаны прежде всего единой направленностью на обеспечение соблюдения нормативных предписаний. Но в то же время очевидна их автономность друг от друга. Многие виды юридической ответственности связаны с предварительно осуществляемыми контрольными мероприятиями со стороны уполномоченных органов, например материальная, административная, финансово-правовая. Но это не характерно для уголовной ответственности, а также для гражданской и процессуальной. Значит, такая черта, как связь с контролем, не является сущностной для института ответственности. Кроме того, нельзя не заметить, что контроль и привлечение к ответственности часто реализуются в рамках различных правоотношений (например, финансовое правоотношение в сфере контроля и уголовно-процессуальное - в сфере привлечения к ответственности, если выявлены нарушения, влекущие привлечение к уголовной ответственности). Это означает, что одно правоотношение - контрольное - должно завершиться, а другое - по привлечению к ответственности - начаться. На основании изложенного, полагаем, можно сделать вывод, что привлечение к ответственности, предусмотренной Законом N 167-ФЗ, не является частью контроля за их уплатой, а представляет собой самостоятельные процедуры. Следовательно, положение п. 3 ст. 2 данного закона не распространяется на правоотношения по привлечению к ответственности. На вопрос о том, правомерно ли действуют органы Пенсионного фонда, осуществляя взыскание штрафов, следует дать положительный ответ. Этот вывод следует из системного толкования положений законодательства об обязательном социальном страховании. Основы нормативного регулирования в сфере обязательного социального страхования установлены Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" <*>. Согласно данному закону обязательное социальное страхование представляет собой систему мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, в том числе вследствие наступления старости, инвалидности и потери кормильца. Из существующих видов обязательного социального страхования именно эти события признаются страховыми случаями для обязательного пенсионного страхования (ст. 8 Закона N 167-ФЗ). Таким образом, Закон "Об основах обязательного социального страхования" и Закон N 167-ФЗ соотносятся как общее и специальное законодательство. Согласно устоявшимся правилам толкования положения общего закона регулируют общественные отношения, если иное не установлено специальным законом. Закон "Об основах обязательного социального страхования" закрепляет права и обязанности страховщиков, среди которых и право взыскивать со страхователей недоимки, налагать штрафы и начислять пени. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.

Этим же законом определяется, что привлечение к ответственности виновных лиц регулируется законодательством РФ о налогах и сборах, если иное не установлено данным законом либо законами о конкретных видах социального страхования (ст. 1 Закона "Об основах обязательного социального страхования"). Приемлемость подобного подхода законодателя к построению норм, регламентирующих юридическую ответственность в сфере обязательного пенсионного страхования, вызывает сомнения. Как известно, содержание нормативного предписания в статье нормативного акта может излагаться по-разному, в том числе с использованием бланкетного или отсылочного способов. Оба этих способа изложения предполагают, что в статье в полном объеме сформулированы не все составные части нормы, некоторые из них даны в общем виде или вообще не раскрываются. При этом отсылочный способ имеет место, если в статье содержится отсылка к другой статье данного нормативного акта, а бланкетный - к другому нормативно-правовому акту <*>. Применительно к рассматриваемой нами ситуации в сфере пенсионного страхования на первый взгляд можно говорить о применении законодателем бланкетного способа, однако это не совсем так. Данный способ изложения предполагает, что иной нормативный акт, к которому отсылает бланкетная норма, применяется в буквальном своем содержании без каких-либо изъятий и коррективов. Нормы Налогового кодекса, устанавливающие производство по делу о налоговом правонарушении, определяют порядок действий налогового органа, его должностных лиц. В то время как в производстве по делу о нарушении законодательства об обязательном пенсионном страховании уполномоченным органом является иной субъект - орган Пенсионного фонда РФ. -------------------------------- <*> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 577 - 578.

Данное различие не может оцениваться как несущественное, поскольку нарушается такой признак нормы права, как его формальная определенность, а также такие общеправовые принципы юридической ответственности, как формальная определенность условий, при которых взыскание может быть наложено, и гарантированность прав лиц, привлекаемых к ответственности. Негативные проявления подобного правового регулирования уже можно встретить на практике. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ не признает необходимым направление органом Пенсионного фонда плательщику страховых взносов требования об уплате страховых взносов и пеней, если такое требование плательщику ранее было направлено налоговым органом, мотивируя это тем, что п. 1 ст. 25 Закона N 167-ФЗ на налоговые органы возложено осуществление контроля за уплатой страховых взносов <*>. Из этого следует, что данное требование может быть направлено и органом Пенсионного фонда, если это не было сделано ранее налоговым органом. Налоговый кодекс предусматривает два требования к уплате налога и пени: присылаемое в течение трех месяцев с момента наступления срока уплаты налога (в рамках налогового контроля) и присылаемое в течение 10 дней со дня принятия решения о привлечении к ответственности (в рамках производства по делу о налоговом правонарушении). В сфере обязательного пенсионного страхования первое из них может быть прислано только налоговым органом, второе - только органом Пенсионного фонда, если допускать иное, то нарушаются пределы компетенции каждой из этих структур. Необходимость распространения положений Налогового кодекса на Пенсионный фонд порождает целый ряд вопросов. Если недоимка выявлена в ходе камеральной проверки (в течение трех месяцев с момента истечения срока уплаты взноса), требование должен направить налоговый орган. Его неисполнение плательщиком страховых взносов является основанием для взыскания данных сумм в судебном порядке, которое может быть реализовано только органом Пенсионного фонда. При этом ни законодательство о налогах и сборах, ни законодательство о социальном страховании не устанавливает сроков такого взыскания, что создает возможность злоупотребления правом со стороны уполномоченного органа: чем позже обратится он в суд, тем больше будет размер пени. Если недоимка выявлена в ходе выездной проверки (по истечении трех месяцев с момента истечения срока уплаты), требование направляется органом Пенсионного фонда в порядке ст. 101 НК РФ. В этом случае материалы проверки должны быть переданы в орган Пенсионного фонда, но такой обязанности налоговых органов Налоговый кодекс не предусматривает. -------------------------------- <*> Пункт 13 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 августа 2004 г. N 79 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением законодательства об обязательном пенсионном страховании" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 10.

Завершая анализ способа изложения нормативного регулирования отношений по привлечению к ответственности за нарушения законодательства об обязательном пенсионном страховании, можно отметить некоторое новаторство законодателя в этой сфере, которое, к сожалению, вряд ли можно оценить как положительное. По сути, закрепляется аналогичное применение налогового законодательства в отношениях по обязательному пенсионному страхованию. "...Аналогия закона характеризуется решением юридического дела по существу при отсутствии конкретной для данного случая нормы путем привлечения и использования нормы, регулирующей сходные, аналогичные отношения" <*>. Аналогия закона допускается в некоторых отраслях права как способ устранения пробела в праве, но, полагаем, следует согласиться с мнением Н. Н. Вопленко о том, что необходимость установления строгих пределов допустимой государственно-властной деятельности должна обусловливать запрет на аналогию в отраслях охранительного права <**>, а также, по нашему мнению, недопустимо ее действие в отношениях по привлечению к юридической ответственности в сфере публичного права. -------------------------------- <*> Общая теория государства и права. Академический курс: В 3 т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 2. М., 2002. С. 471. <**> Там же. С. 472.

Подводя итог, можно резюмировать следующее. Ответственность, установленную ст. 27 Закона N 167-ФЗ, следует отнести по правовой природе к финансово-правовой. Однако данный Закон не устанавливает порядка ее применения. Закон "Об основах обязательного социального страхования" содержит положение о необходимости применения порядка, предусмотренного Налоговым кодексом РФ. При этом не учтено, что субъектом, уполномоченным привлекать к ответственности в сфере обязательного пенсионного страхования, является Пенсионный фонд РФ, в то время как налоговое законодательство описывает полномочия налоговых органов. Это нарушает общеправовые принципы формальной определенности условий и порядка привлечения к юридической ответственности, порождает такие неясности в применении закона, которые будут устраняться путем судебного толкования, что неизбежно повлечет различия в реализации спорных положений законодательства в судах различных округов, а следовательно, будет нарушен также и такой принцип юридической ответственности, как равенство привлекаемых к ответственности лиц.

Название документа