Договор о проведении конкурса и юридический статус специализированной организации

ДОГОВОР О ПРОВЕДЕНИИ КОНКУРСА И ЮРИДИЧЕСКИЙ СТАТУС СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

С. В. САВИНА

Савина Светлана Викторовна Главный специалист юридического отдела ОАО "Инженерный центр ЕЭС". Аспирант Московской государственной юридической академии (МГЮА). Специалист по предпринимательскому праву. Родилась 27 мая 1982 г. в г. Саранске. В 2004 г. окончила МГЮА по специальности "Юриспруденция". С 2002 по 2004 гг. работала юрисконсультом в ОАО "Корпорация "Жилищная инициатива" и ОАО "Мордовгаз".

Часто лицо, заинтересованное в использовании конкурса для выбора своего будущего контрагента, привлекает для его проведения на основании договора другую организацию. Единого мнения о правовой природе данного договора, а также о юридическом статусе сторон, в том числе о специализированной организации, которой передаются функции по проведению конкурса, в настоящий момент не существует (распространено заключение договоров поручения, комиссии, агентских договоров, договоров возмездного оказания услуг и др.).

В соответствии с ГК РФ заказчиком конкурса - лицом, принявшим решение о проведении конкурса, может быть только собственник вещи или обладатель имущественного права. Нормы ГК РФ о проведении торгов рассчитаны в основном на торги, проводимые с целью продажи вещи. Но "в отличие от данных правил при осуществлении государственных закупок проводятся "торги покупателя", целью которых является закупка товаров (работ, услуг), а не их продажа" <*>. Тем не менее нормы ст. 447 - 449 ГК РФ распространяются и на отношения по проведению торгов на закупку товаров (работ, услуг), что подтверждается сложившейся судебной практикой <**>. "Собственника денег следует рассматривать как обладателя имущественного права покупки товаров (работ, услуг). Этот вывод основывается на том, что деньги являются частным случаем вещей (п. 2 ст. 130 ГК РФ), которые в свою очередь относятся к имуществу (ст. 128 ГК РФ)" <***>. -------------------------------- <*> Андреева Л. В. Совершенствование законодательства о конкурсном заключении государственных контрактов // Хозяйство и право. 2002. N 8. С. 40. <**> См., напр., Постановление ФАС Московского округа от 21 мая 2003 г. по делу N КГ-А40/2990-03, Постановление ФАС Московского округа от 13 августа 2002 г. по делу N КГ-А40/5493-02, Постановление ФАС Поволжского округа от 28 августа 2001 г. по делу N А12-2260/01-С28-V/5 и т. п. <***> Сухадольский Г. А. Тендеры. Вопросы и ответы. М.: Вершина, 2004. С. 36.

В сфере проведения конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), вступившего в силу с 1 января 2006 г., государственными заказчиками и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами государственной власти и органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о размещении заказов в случае, если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, указанные органы осуществляют функции государственных или муниципальных заказчиков, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа. В соответствии с ГК РФ торги всегда проводит их организатор. Буквальное толкование п. 2 ст. 447 ГК РФ: "В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права, либо специализированная организация" - позволяет сделать вывод о том, что частично передать полномочия по проведению конкурса специализированной организации заказчик конкурса не вправе, что, однако, по нашему мнению, не исключает возможности привлечения организатором конкурса третьих лиц для осуществления своих прав и обязанностей при проведении торгов. В действующем до вступления в силу Закона о размещении заказов законодательстве о проведении конкурсов на размещение заказов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд также употребляется термин "организатор конкурса". Так, например, в Федеральном законе от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон о конкурсах) дано следующее определение: "Организатор конкурса - государственный заказчик в лице федерального органа исполнительной власти, а также юридическое лицо, которому государственный заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса" (в настоящее время Закон утратил силу). В соответствии с п. 2.1 Положения о порядке организации и проведения конкурсов на размещение городских и муниципальных заказов, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 15 октября 1996 г. N 852, организаторами конкурса являются городской заказчик или уполномоченные им юридические лица <*>. Термин "специализированная организация" не раскрыт ни в ГК РФ, ни в других нормативных правовых актах, регулирующих порядок реализации имущества, в том числе в законодательстве об исполнительном производстве. В связи с этим в науке нет единого мнения о том, какие организации могут выступать в качестве специализированных. -------------------------------- <*> Положение о порядке и организации проведения конкурсов на размещение городских и муниципальных заказов, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 15 октября 1996 г. N 852.

С момента принятия Закона об исполнительном производстве Правительством РФ предпринимались попытки по упорядочению процесса реализации имущества должников, созданию единой системы реализации данного имущества, обеспечению эффективного государственного контроля за процессом его реализации, созданию специализированной организации, уполномоченной на право проведения торгов на продажу такого имущества <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 6 января 1998 г. N 6 "О Федеральном долговом центре при Правительстве Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 980 "О передаче функций Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации Российскому фонду федерального имущества".

Г. А. Сухадольский, анализируя термин "специализированная организация", содержащийся в ГК РФ, указывает, что "на практике специализированными организациями являлись организации, имевшие лицензии на право осуществления сделок с недвижимостью. В настоящее время лицензирование риэлтерской деятельности отменено (со дня вступления в силу Федерального закона РФ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Каких-либо универсальных специализированных организаций в настоящее время законодательством не предусмотрено" <*>. -------------------------------- <*> Сухадольский Г. А. Указ. соч. С. 32.

В соответствии со ст. 6 Закона о размещении заказов заказчик или уполномоченный орган (в случае, если такое право предусмотрено решением о создании уполномоченного органа) вправе привлечь на основе договора юридическое лицо (специализированную организацию) для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт: разработки конкурсной документации, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе и иных, связанных с обеспечением проведения торгов функций. При проведении конкурсов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд города Москвы в последнее время принято говорить об услугах технических исполнителей. Так, в соответствии с Положением о порядке подготовки и проведения конкурсов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг в комплексе городского хозяйства Восточного административного округа, финансируемых из бюджета города Москвы, утв. распоряжением префекта ВАО г. Москвы от 26 ноября 2004 г. N 1717-В-РП (далее - Положение о проведении конкурсов в г. Москве), техническим исполнителем является структурное подразделение префектуры (районной управы), занимающееся подготовкой, организацией и проведением конкурсов, или специализированная организация (юридическое лицо), которому на конкурсной основе и в соответствии с договором переданы функции по подготовке, организации и проведению конкурсов, а также оформлению его результатов в установленном порядке. Технический исполнитель производит проверку конкурсной документации на предмет ее комплектности и полноты информации, подготавливает проект распоряжения о проведении конкурсов, публикует объявление о проведении конкурса, рассылает извещения участникам, принимает и регистрирует заявки, выдает и разъясняет конкурсную документацию, для оценки конкурсных предложений по поручению конкурсной комиссии привлекает экспертов. Необходимо отметить, что технический исполнитель осуществляет не все полномочия, закрепленные ГК РФ за организатором конкурса. Например, на основании п. 4 ст. 447 ГК РФ организатор конкурса назначает конкурсную комиссию, а в соответствии с п. 3.1 Положения о проведении конкурсов в г. Москве состав конкурсной комиссии утверждается префектом и согласуется Комитетом г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов. Согласно п. 5 ст. 448 ГК РФ протокол о результатах конкурса подписывают лицо, выигравшее конкурс, и организатор конкурса, однако Положение о проведении конкурсов в г. Москве возлагает полномочия по подписанию протокола о результатах конкурса на председателя и секретаря конкурсной комиссии, а по утверждению - на государственного заказчика и Комитет г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов. Поскольку ГК РФ не содержит норм, определяющих обязательные требования к специализированной организации, ряд авторов придерживаются мнения, что специализированной организацией следует считать любую организацию, одним из видов деятельности которой является организация и проведение конкурсов: "если законодательством прямо не установлено, что такие-то торги вправе проводить конкретная организация (как в случае с РФФИ), то их может проводить любая организация, изъявившая на то желание" <*>. -------------------------------- <*> Сухадольский Г. А. Там же.

Итак, специализированная организация получает полномочия на проведение торгов в силу договора с собственником вещи или обладателем имущественного права, в отдельных случаях эти полномочия могут быть получены в связи с исполнительным производством <*>. Как было указано ранее, заказчик конкурса, в соответствии с ГК РФ, обязан передать организатору конкурса все функции организатора конкурса, предусмотренные в ГК РФ, основными из которых являются следующие: -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной. М.: Норма, 2004.

организатор обязан сделать извещение о проведении торгов не менее чем за 30 дней до их проведения с указанием сведений, предусмотренных п. 2 ст. 448 ГК РФ, а также назначить конкурсную комиссию для определения победителя; организатор обязан возместить участникам конкурса реальный ущерб в случае его отказа от проведения конкурса позднее сроков, указанных в п. 3 ст. 447 ГК РФ; организатор конкурса обязан подписать с победителем конкурса протокол о результатах торгов, а в случае уклонения от подписания протокола возвратить задаток в двойном размере и возместить победителю убытки в части, превышающей сумму задатка; в случае проведения конкурса на право заключения договора организатор обязан в течение 20 дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола заключить такой договор. Интересен вопрос о правовой природе договора на проведение конкурса, заключаемого заказчиком конкурса и организатором. Организатор конкурса может действовать от собственного имени либо от имени заказчика конкурса, в зависимости от условий заключенного между ними договора. Когда специализированная организация действует от собственного имени, на практике отношения между заказчиком торгов и организатором торгов оформляются с помощью различных гражданско-правовых договоров. Например, среди организаций холдинга РАО "ЕЭС России" в целях передачи функций по проведению конкурса заказчиком конкурса организатору обычно заключаются договоры возмездного оказания услуг, причем даже в том случае, когда организатору передаются все функции по проведению торгов, указанные в ГК РФ, поскольку иногда это вполне оправданно. Например, в соответствии с Законом о размещении заказов от имени заказчика специализированная организация может совершать сделки и иные юридические действия, например, извещать о проведении конкурса, подписывать протокол о результатах конкурса, а также может совершать иные действия, например, разрабатывать конкурсную документацию. Однако, во-первых, при проведении конкурса организатор действует всегда в интересах заказчика конкурса; во-вторых, если конкурс проводился на право заключения договора, данное право на заключение договора с победителем возникает непосредственно у заказчика конкурса (обладателя имущественного права или собственника вещи), а не у организатора конкурса. Такой договор между заказчиком и специализированной организацией будет договором, отличным от договора между заказчиком и организатором конкурса в смысле п. 2 ст. 447 ГК РФ, поскольку, как уже было указано, в соответствии с ГК РФ частично передать полномочия по проведению конкурса специализированной организации заказчик конкурса не вправе. Если организатор конкурса действует от собственного имени, между заказчиком конкурса и организатором может быть заключен агентский договор. Даже если по агентскому договору агент действует от собственного имени, право на заключение договора с победителем конкурса возникнет непосредственно у принципала. Данный вывод напрашивается исходя из толкования ст. 128 и п. 1 ст. 996 ГК РФ. "Если сделка купли-продажи заключается посредством специализированной организации, то ее правовое положение применительно к тому, кто является стороной соответствующего договора, зависит, от чьего имени выступает специализированная организация. Если - от имени доверителя (принципала), то она не становится стороной имущественных отношений; продавцом в данном случае будет являться лицо, непосредственно приобретающее все права и обязанности по совершенной в его интересах сделки. Если от своего - то, несмотря на то что она формально является стороной договора, ее положение, в случае возникновения каких-либо спорных ситуаций в суде, остается нейтральным" <*>. В отношении фактических действий как предмета агентского договора ГК РФ дает агенту возможность привлечь для их осуществления третьих лиц, если только такая возможность заранее не исключена договором. Именно потому, что такие действия в силу своего характера не влекут юридического эффекта непосредственно для принципала, их осуществление третьим лицом допустимо в соответствии с общими нормами обязательственного права (п. 1 ст. 313 ГК РФ) <**>. Поэтому, например, при заключении договора о публикации извещения о проведении конкурса с издательством организатору торгов необязательно действовать от имени заказчика торгов, главное, в извещении указать, что договор будет заключен с заказчиком. -------------------------------- <*> Скловский К. И. Некоторые проблемы оспаривания в суде реализации имущества на торгах // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 9. С. 104. <**> Комментарий части второй ГК Российской Федерации. М.: Фонд Правовая культура, 1996. С. 309.

По мнению ряда исследователей, при выступлении организатора от своего имени он должен быть признан контрагентом в договоре. Во всех остальных случаях эту роль выполняет собственник или носитель соответствующего права независимо от того, будут ли организаторами торгов они сами или выступающее от их имени лицо <*>. Данное утверждение нуждается в уточнении. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <*> См., напр.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая. Общие положения. М.: Статут, 2003. С. 224.

В том случае, когда проводятся обычные торги и протокол о результатах конкурса имеет силу договора, очевидно, что организатор торгов, действовавший от своего имени и подписавший протокол, будет признан стороной в договоре. Если же предметом торгов является только право на заключение договора, организатор торгов вполне может действовать от своего имени, например на основании агентского договора, т. к. правом на заключение договора с победителем будет обладать заказчик торгов. Договоры, в соответствии с условиями которых специализированная организация действует от имени собственника вещи или обладателя имущественного права, с одной стороны, имеют характер прямого представительского договора (договора поручения, агентского договора). Заключение договоров поручения распространено при проведении подрядных торгов в Москве и Московской области. Так, например, взаимоотношения между муниципальным заказчиком города Дубны и организацией, специализирующейся на организации и проведении конкурсов (торгов) об осуществлении функций по размещению государственного заказа в соответствии с Постановлением главы г. Дубны Московской области от 21 мая 2002 г. N П-568 предписывается оформлять в форме договора поручения. Заключение договора поручения предусматривается также между государственным заказчиком Московской области и специализированной организацией по размещению государственного заказа Московской области в Постановлении губернатора Московской области от 31 января 2000 г. N 24-ПГ. Однако по указанным договорам, названным "договорами поручения", представитель (организатор конкурса) совершает в интересах заказчика конкурса не только сделки и иные юридические действия, но и действия фактического характера, не влекущие юридических последствий, например, организатор подготавливает документы для проведения торгов, составляет конкурсную документацию, формирует предложения по составу конкурсной комиссии и т. п. В связи с этим достаточно часто, если организатор конкурса на основании договора приобретает все или большую часть функций по проведению торгов, между заказчиком конкурса и организатором заключается агентский договор, что, по нашему мнению, также недостаточно хорошо отражает специфику взаимных обязательств заказчика конкурса и организатора по следующим причинам. Права и обязанности по проведению конкурса возникают именно у организатора конкурса (специализированной организации), а не у собственника вещи или обладателя имущественного права, в то время как ст. 971 ГК РФ содержит норму о том, что права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя. Более того, именно организатор конкурса, отказавшийся от его проведения с нарушением установленных сроков, обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб (абз. 2 п. 3 ст. 448 ГК РФ), и именно организатор конкурса, уклонившийся от подписания протокола о результатах конкурса, обязан возместить лицу, выигравшему торги, задаток в двойном размере, а также возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, хотя в соответствии с ГК РФ, в случае неисполнения одной из сторон своих обязательств, другая сторона вправе предъявить требования неисправной стороне, а не посреднику, т. к. обязательства по гражданско-правовой сделке несут стороны по этой сделке, а не посредники, участвовавшие в ее заключении. В соответствии с п. 3 ст. 6 Закона о размещении заказов специализированная организация осуществляет функции от имени заказчика или уполномоченного органа. При этом права и обязанности возникают у заказчика или уполномоченного органа. Однако на основании п. 4 ст. 6 Закона о размещении заказов заказчик, уполномоченный орган несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномоченным органом на основе договора и связанных с размещением заказа, при осуществлении ею функций от имени заказчика или уполномоченного органа. Поэтому договор, заключаемый со специализированной организацией в случае, когда специализированной организации поручается совершение от имени заказчика сделок, является, по нашему мнению, договором, отличным от договора поручения (агентского договора) в связи с установлением солидарной ответственности.

* * *

На основании изложенного считаем, что в качестве специализированной организации может выступать любое лицо, правоспособность которого позволяет выполнять функции по организации и проведению конкурса. В том случае, когда специализированная организация действует от имени собственника вещи или обладателя имущественного права, отношения между заказчиком конкурса и специализированной организацией не могут быть сведены к традиционному договору поручения (агентскому договору) ввиду того, что в соответствии с ГК РФ ответственность перед участниками конкурса несет специализированная организация, а не заказчик конкурса, а в Законе о размещении заказов предусмотрена солидарная ответственность заказчика и специализированной организации за вред, причиненный третьим лицам. Если специализированная организация действует от собственного имени, между заказчиком конкурса и организатором может быть заключен агентский договор.

Название документа