ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА: К ВОПРОСУ ИНТЕРПРЕТАЦИИ

А.В. ФЕДОТОВ

В статье предложено авторское понимание категориального аппарата, характеризующего функцию государственного органа как некоего теоретического элемента.

Термин "функция" происходит от латинского слова functio, что переводится как "исполнение", "совершение". В гуманитарных и естественных науках данный термин используется в различных значениях и несет различную смысловую нагрузку. Например, в математике понятие "функция" определяется как "зависимая переменная величина" <1>. С помощью функции математически выражаются многообразные количественные закономерности в природе. В биологии функция рассматривается в качестве специфической деятельности какого-либо органа живого организма. В социологии же функция представляет собой "роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому (например, функция государства, семьи в обществе)", а в филологии она может быть рассмотрена как "назначение, роль языковой единицы или элемента языковой структуры". И наконец, в кибернетике она предстает в виде направленного действия структурного элемента какой-либо системы. Таким образом, обратившись к разным изданиям энциклопедических и толковых словарей, мы, что интересно, можем увидеть часто совершенно схожие, различающиеся только в частностях, а иногда совершенно различные общие определения термина "функция", которые могут заинтересовать нас как представителей социально-гуманитарного знания, а именно как представителей юридической науки <2>.

Мы в интересующем нас контексте будем рассматривать понятие "функция" в качестве "социально значимых направлений деятельности государственного органа", "круга деятельности государственного органа, которая проявляется во внешней системе его отношений", "обязанности государственного органа производить определенную работу, действовать в определенном направлении". Любая социально значимая функция, призванная способствовать достижению целей и задач государственного управления и, таким образом, регулировать общественные отношения, используя различные социальные регуляторы, в том числе и право <3>, реализуется через соответствующую ей деятельность и осуществляется специальными государственными органами, уполномоченными на это законом, в рамках их исключительной компетенции, с использованием предоставленных законом полномочий. Причем, исходя из положений современного структурно-функционального анализа, необходимо помнить, что "функция обусловливается, порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа" <4>.

Можно привести несколько различных определений понятия "функция" государственного органа и различных подходов к соотношению понятий "функция" и "деятельность", которая должна ей соответствовать.

Основным критерием при определении понятия "функция государственного органа" должна являться именно социально значимая направленность деятельности, и, собственно, поэтому сама деятельность должна быть социально значима и проявляться вовне данного органа. Она (деятельность) неизбежно определяется необходимостью достижения целей и задач данного органа, выражает его социальную сущность и социальное предназначение. Так, например, в общей теории государства и права функции государства (и, соответственно, функции государственных органов) принято рассматривать как "основные направления деятельности", "определенная работа", "круг деятельности" <5>. Д.А. Ковачев, определяя понятие "функция", пишет, что "функция - внешнее проявление свойств какого-либо органа, способ его поведения в определенной системе отношений" <6>. И.Л. Бачило полагает, что "функции определяют, что делает орган. Осуществляя определенные ему функции и правомочия, он реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах" <7>. И наконец, профессор А.Ф. Смирнов предлагает разграничивать понятия "функция государственного органа" и "функция управления". Он, по нашему мнению, совершенно правильно подчеркивает, что "функции государственных органов - это прежде всего направления деятельности по реализации "внешних" целей, стоящих перед государством и его органами" <8>. В свою очередь, "функции управления" можно рассматривать только в качестве такого вида деятельности, который требуется для внутренней организации и упорядочения работы какого-либо государственного органа. Отсюда мы видим, что основным критерием определения сущности понятия "функция государственного органа" является именно проявляемая во внешней системе отношений социально значимая деятельность государственного органа.

Вместе с тем здесь же следует привести и несколько иные определения понятия "функция". Для приверженцев второго подхода к соотношению понятий "функция" и "деятельность", которая ей соответствует, характерно, как правило, их полное отождествление. В данном случае любая "функция" рассматривается в качестве конкретного вида деятельности. Иногда же они равным образом используют при определении понятия "функция" как термин "деятельность", так и термин "направления деятельности", не проводя между ними четкого разграничения. Так, Б. Кондрашев утверждает, что "функция государственного органа - это присущие ему виды деятельности, выполняемые в соответствии с его социальным назначением" <9>. Аналогичным образом, помимо приведенных выше позиций в рамках второго подхода, т.е. примерно так же, рассматривают вопросы соотношения понятий "функция" и "деятельность", которая ей соответствует, и ряд других ученых <10>.

Таким образом, представленные два основных подхода к определению понятия "функция государственного органа" дифференцируются по следующим критериям: в первом варианте понятие "функция" рассматривается как определенное "направление деятельности", которое осуществляется через соответствующий ему тип деятельности, в рамках которой выделяют конкретные виды деятельности; во втором случае понятие "функция" определяется через понятие "вид деятельности", который соответствует данной функции. Нам же представляется, что существенные принципиальные противоречия в приведенных выше основных подходах отсутствуют. Имеют место скорее терминологические различия и разногласия при использовании сложных общефилософских понятий, таких как "тип" и "вид", в частнонаучном, а именно юридическом, исследовании. Хотя более удачными, философски и филологически правильными, отражающими истинную сущность явления, нам кажутся определения, предлагаемые сторонниками первого подхода. Это также позволяет нам при классификации функций конкретных государственных органов во многих случаях отказаться от их излишнего дробления, определив основные направления деятельности данного органа через типологию его деятельности и более узкие, более конкретные виды деятельности, которые им соответствуют.

Итак, с нашей точки зрения, функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция. Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им типы его деятельности. Объективные потребности государственно-организованного общества в конкретной социально необходимой деятельности на каждом новом этапе исторического развития воплощаются в учреждении определенных государственных органов либо совершенствовании деятельности существующих. Одной из основных функций любого современного государства является установление и поддержание необходимого правопорядка, обеспечение политико-правового режима законности.

Таким образом, рассмотрев ряд различных вариантов определения понятия "функция государственного органа" и соотношения понятий "функция" и "деятельность", мы пришли к выводу, что государственный орган в соответствии с целями и задачами его деятельности, определенными законом, наделен исключительной компетенцией, в соответствии и в рамках которой осуществляет возложенные на него функции, которые определяют основные направления деятельности, реализуемые через социально значимые типы деятельности, осуществляя конкретные виды деятельности, необходимые гражданам, обществу, государству, и с использованием при этом предусмотренных законом правовых средств.