Некоторые вопросы совершенствования земельного законодательства

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А. ОКУНЕВ

Окунев А., директор Департамента по земельной реформе "Пачоли. Земельное право", член Исполкома Молодежного союза юристов РФ.

Одним из основных вопросов не только для экспертного и бизнес-сообщества является переоформление прав на земельные участки. Необходимость в совершении таких действий была предопределена Земельным кодексом РФ <*>, а также Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ" <**>. По указанным законодательным актам большинству хозяйствующих субъектов необходимо переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или право собственности. Справедливости ради следует заметить, что данная проблема постоянно находит свое отражение не только на практике, но и в статьях научных работников <***>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <**> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148. <***> См., например: Певницкий С. Г. Актуальные проблемы вещных прав: институт права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после принятия Земельного кодекса // Нотариус. 2004. N 1.

Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 192-ФЗ "О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в очередной раз продлил срок переоформления прав на земельные участки. В настоящее время действует правило, по которому переоформить права на землю следует до 1 января 2008 г. Между тем принятие данного законодательного акта - всего лишь полумера, она не решает существующих проблем, которые заключаются в следующем. Прежде всего нерешительность действий представителей экономического сообщества в части переоформления прав связана с их ожиданиями по изменению правовых конструкций, определяющих структуру выкупной цены. Это обусловлено наличием в Правительстве Российской Федерации проекта федерального закона, устанавливающего иной порядок определения суммы, уплачиваемой при продаже земельных участков в соответствии с правилами, установленными ст. 36 Земельного кодекса РФ. По законопроекту планируется, что цена выкупа земельных участков будет устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в пределах не более: 20% от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в поселениях с численностью населения свыше 3 миллионов человек; 5% от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности. При этом до установления цены выкупа земельного участка применяется наибольшее значение цены выкупа земельного участка. Следует заметить, что по законопроекту вводится положение, в соответствии с которым в поселениях с численностью населения более 3 миллионов человек одновременно с заключением договора купли-продажи земельных участков исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления устанавливают ограничение прав на землю, запрещающее реконструкцию и строительство на соответствующем земельном участке. Не вдаваясь в особенности данного проектного положения, суть его абсолютно понятна. Законодатель, вводя рассматриваемую нами норму в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге (они единственные в Российской Федерации, в которых проживает более 3 миллионов человек), пытается предотвратить спекуляцию с земельными участками. Как известно, многие предприятия этих городов представляют ценность постольку, поскольку имеют значительные земельные площади, пригодные для коммерческого использования. Инвесторы, приобретая такие имущественные комплексы различными способами, заинтересованы исключительно в прекращении всех видов хозяйствования на приобретенном объекте и получении в конечном итоге пустого куска земли, пригодного, как правило, для возведения офисных или жилых помещений. В то же время сумма, заплаченная инвесторами за выкуп земли под предприятием, в силу ряда факторов в десятки, а то и сотни раз ниже ее реальной рыночной стоимости. Это, в частности, обусловлено тем, что рассчитываемая цена выкупа зависит от кадастровой оценки, проведенной Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Ее результаты, утвержденные надлежащим образом, именно в городах федерального значения не имеют ничего общего с реальной рыночной ценой земли. В результате запрет на реконструкцию есть мера воздействия публичной власти на отношения в сфере оборота земель поселений. В то же время существуют иные правовые проблемы, связанные с необходимостью совершенствования земельного законодательства. В частности, они затрагивают вопросы, связанные с переоформлением прав на земельные участки субъектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования. В соответствии с положениями п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ устанавливается, что земельные участки, изъятые из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В частности, в соответствии с пп. 7 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования. Следуя положениям п. 2 ст. 6 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <*>, земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. -------------------------------- <*> Российская газета. N 190. 1992.

Однако Земельным кодексом РФ установлен ограниченный круг субъектов, которые имеют право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования. Так, п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ не относит к таким субъектам федеральные государственные унитарные предприятия. В то же время, как уже ранее говорилось, Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" в п. 2 ст. 3 регламентирует положение о том, что юридические лица, за исключением предусмотренных п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2008 г. Таким образом, существует правовая коллизия между нормативными актами, имеющими тождественную юридическую силу. Следует отметить, что множество федеральных государственных унитарных предприятий ведут хозяйственную деятельность на землях, изъятых из оборота. К таковым также можно отнести предприятия, у которых имеются объекты использования атомной энергии или пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Следует как можно быстрее принять изменения и дополнения в земельное законодательство, преодолевающие правовую коллизию. Например, возможно использовать положение п. 11 ст. 22 Земельного кодекса РФ, в котором предусмотрено, что изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Посредством принятия законопроекта возможно в редакцию Земельного кодекса РФ внести правовую диспозицию, допускающую оформление в аренду таких земельных участков. Аналогичным образом законодатель поступил в п. 4 ст. 93 Земельного кодекса РФ. Существование и исполнение определенных правовых конструкций, устанавливающих модели поведения в определенных жизненных ситуациях, во многом обусловлено наличием правовых норм, содержащих санкции за ненадлежащее исполнение таких предписаний. В то же время наличие у землепользователей обязанности по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования не влечет в настоящее время никакой правовой ответственности за ее ненадлежащее исполнение. К сожалению, до сих пор не приняты изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях. По одному из проектов предполагается установить правило, по которому невыполнение требований о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком влечет наложение административного штрафа на юридических лиц и граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, в размере от двухсот до тысячи минимальных размеров оплаты труда. В то же время, как уже обсуждалось ранее, до последнего времени остается неясной ситуация с расчетом выкупной цены земельного участка либо определением размера арендной платы. В результате некорректности результатов кадастровой оценки в ряде случаев может возникнуть ситуация, при которой рассчитанные на ее основе суммы платежей в бюджет являются экономически необоснованными и завышенными. Поэтому крупным землепользователям будет выгоднее заплатить при переоформлении в будущем административный штраф, чем изыскивать в настоящее время значительные финансовые ресурсы. К сожалению, законодатель, обращаясь к той или иной группе общественных отношений с целью урегулировать ее в рамках, соответствующих современным реалиям, не всегда подходит комплексно. Такая ситуация достаточно ярко проявляется в земельной сфере. Потребность общества и государства в новом понимании земли как основы экономической и хозяйственной деятельности не всегда сопоставима с теми законодательными нормами, которые регламентируют указанную сферу общественных отношений. Вовлечение земельных ресурсов в рыночный оборот на справедливых условиях позволит, без сомнения, улучшить экономические показатели нашего государства.

Название документа