Статус государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов

СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ "АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ" КАК КОНКУРСНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО (ЛИКВИДАТОРА) БАНКОВ И ОРГАНИЗАЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕЙ СТРАХОВАНИЕ БАНКОВСКИХ ВКЛАДОВ

В. П. БАРЧУКОВ

Барчуков В. П., начальник отдела Юридического управления государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", кандидат юридических наук.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <*> (далее - Закон), полномочия конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций возложены на государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство). С ноября 2004 г. Агентство заменило арбитражных управляющих - индивидуальных предпринимателей при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, а также при банкротстве отсутствующих кредитных организаций - должников. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" <**>, которым были, помимо прочего, внесены изменения в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" <***>, Агентство осуществляет принудительную ликвидацию тех кредитных организаций, у которых Банком России была отозвана лицензия на осуществление банковских операций, однако на день ее отзыва не было установлено наличие признаков несостоятельности (банкротства). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 9. Ст. 1097; 2004. N 34. Ст. 3536. <**> Российская газета. 2004. 30 дек. <***> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492.

Законодательно закрепленные изменения, которые произошли в процедурах ликвидации (банкротства) кредитных организаций, имеют принципиальный характер. Во-первых, принятие указанных законодательных актов следует расценивать как констатацию того, что ранее существовавшая система ликвидации кредитных организаций показала ограниченность возможностей арбитражных управляющих - индивидуальных предпринимателей, поскольку основная направленность их деятельности (получение прибыли), а также силы и средства, которыми они располагают, не соответствуют публичному характеру, сложности и большому объему работы при банкротстве (ликвидации) кредитных организаций. Во-вторых, законодательно признана необходимость усиления государственного участия в этих процессах, повышения их эффективности ввиду особой роли банков как участников гражданского оборота, выполнения ими ряда публичных функций, связанных с привлечением и размещением денежных средств юридических и физических лиц, проведением безналичных расчетов, осуществлением валютного контроля и др. Как отмечалось, Агентство по своей организационно-правовой форме является государственной корпорацией. Статьей 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <*> (далее - Закон о некоммерческих организациях) государственная корпорация определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Единственным учредителем государственной корпорации является государство, что в сочетании с законодательно установленными целями создания и деятельности корпорации обеспечивает выполнение ею публичных функций. В то же время государственная корпорация не относится к органам власти, имущество, переданное ей Российской Федерацией, находится у государственной корпорации на праве собственности, и государство не вправе распоряжаться ее активами, а она, в свою очередь, не отвечает по обязательствам Российской Федерации <**>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145. <**> Можно согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что "государственная корпорация - инструмент не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения". См.: Кудряшова Е. В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5. С. 45 - 48.

Законом о некоммерческих организациях также определено, что особенности правового положения конкретной государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим ее создание. В этой связи необходимо отметить, что изначально Агентство создавалось в соответствии с Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <*> (далее - Закон о страховании вкладов), и его организационно-правовой статус, цели деятельности, функции, структура и компетенция органов управления определены указанным Законом, предметом регулирования которого являются исключительно правоотношения в области страхования банковских вкладов физических лиц. Причем перечень функций Агентства сформулирован в Законе о страховании вкладов исчерпывающим образом, не позволяющим трактовать его расширительно <**>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (часть I). Ст. 5029. <**> Вопросы правового статуса, целей деятельности и полномочий Агентства как организации, осуществляющей страхование вкладов, достаточно глубоко исследованы в юридической литературе. См., например: А. В. Турбанов. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004. С. 142 - 164.

Такой подход к законодательному определению статуса и функций Агентства создает определенные правовые проблемы. Дело в том, что законодательные акты, в соответствии с которыми Агентство действует как конкурсный управляющий и ликвидатор кредитных организаций, лишь обозначают Агентство в указанном качестве, не раскрывая порядок управления его деятельностью, порядок назначения и освобождения должностных лиц, механизмов принятия Агентством как юридическим лицом решений в процедурах банкротства и ликвидации кредитных организаций, а также не затрагивая вопросы финансирования деятельности Агентства в качестве конкурсного управляющего (ликвидатора). В соответствии со ст. 53 ГК РФ Агентство как юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законодательством, иными правовыми актами и учредительными документами. Согласно Закону о страховании вкладов органами управления Агентства являются совет директоров как высший орган управления, правление, которое можно считать коллегиальным исполнительным органом, и генеральный директор, выполняющий функции единоличного исполнительного органа. Причем объем (перечень) полномочий органов управления определен для тех ситуаций, когда Агентство действует в сфере отношений, регулируемых Законом о страховании вкладов. Поскольку в соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях Агентство как государственная корпорация не имеет учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ, необходимо, чтобы особенности правового положения Агентства в процедурах ликвидации кредитных организаций были законодательно закреплены. В первую очередь нуждаются в дополнении нормы Закона о страховании вкладов, определяющие функции и направления деятельности Агентства (ст. 14 и 15), полномочия его органов управления (ст. 19 и 21), а также направления расходования его имущества (ст. 16, 40 и 50), указанием на выполнение Агентством иных, помимо страхования вкладов, функций в соответствии с федеральными законами <*>. -------------------------------- <*> Отдельного рассмотрения требует фигура представителя Агентства как конкурсного управляющего (ликвидатора), поскольку Закон (п. 6 ст. 50.20) ограничился лишь указанием на то, что Агентство осуществляет свои полномочия конкурсного управляющего через назначенного им из своих служащих представителя, действующего на основании доверенности. Такие вопросы, как статус представителей, пределы их компетенции и ответственности, правовая природа отношений, возникающих между представителями Агентства и ликвидируемыми кредитными организациями, кредиторами, другими участниками процедуры банкротства, в частности судом, а также непосредственно с Агентством, остались за рамками прямого законодательного регулирования.

Указанный пробел в законодательстве в некоторой степени компенсируется тем, что в Агентстве разработана система внутренних регулятивных документов, определяющих различные аспекты его деятельности как страховщика и конкурсного управляющего (ликвидатора) кредитных организаций. Одним из принципиально важных документов является одобренная решением совета директоров Агентства от 9 декабря 2004 г. Концепция деятельности Агентства по реализации положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <*>. Данный документ определяет цели, задачи и принципы деятельности Агентства как конкурсного управляющего, организацию системы управления процедурами банкротства, порядок работы с конкурсными кредиторами, обеспечение привлечения к ответственности лиц, виновных в доведении кредитной организации до банкротства. -------------------------------- <*> См.: Вестник Банка России. 2005. N 4. С. 42 - 48.

Представляется, что требуется также внесение некоторых изменений в законодательство о банкротстве. В частности, нуждаются в уточнении нормы Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <*> (далее - Закон о банкротстве), определяющие понятие арбитражного управляющего, о котором говорится только как о физическом лице (ст. 2) <**>, и устанавливающие квалификационные и иные требования к нему (ст. 20). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 43. Ст. 4190. <**> Согласно ст. 2 Закона о банкротстве "арбитражный управляющий (временный управляющий, административный управляющий, внешний управляющий или конкурсный управляющий) - гражданин Российской Федерации, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий и являющийся членом одной из саморегулируемых организаций".

В связи с тем что Агентство осуществляет две законодательно закрепленные за ним функции, возникает вопрос о наличии правовых запретов на такое совмещение, в частности, с точки зрения возможного "конфликта интересов" Агентства как конкурсного управляющего кредитных организаций и лица, имеющего имущественные требования к этим кредитным организациям, перешедшие к Агентству в результате выплаты им страхового возмещения вкладчикам, т. е. по сути конкурсного кредитора <*>. -------------------------------- <*> В соответствии со ст. 13 Закона о страховании вкладов к Агентству, выплатившему возмещение по вкладам, переходит в пределах выплаченной суммы право требования, которое вкладчик имел к банку, в отношении которого наступил страховой случай. Причем эти требования удовлетворяются в первой очереди кредиторов.

В соответствии со ст. 20 Закона о банкротстве арбитражный управляющий не должен быть заинтересованным лицом по отношению к должнику или кредиторам. В ст. 19 Закона о банкротстве понятие заинтересованных лиц раскрывается лишь по отношению к должнику. Прямо поименованы две категории лиц, признаваемых заинтересованными в смысле Закона о банкротстве: - юридическое лицо является основным или дочерним по отношению к должнику; - руководитель должника, а также лица, входящие в совет директоров (наблюдательный совет) должника, коллегиальный исполнительный орган должника, главный бухгалтер (бухгалтер) должника, в том числе указанные лица, освобожденные от своих обязанностей в течение года до момента возбуждения производства по делу о банкротстве. Кроме того, в ст. 19 Закона о банкротстве содержится отсылочная норма, в соответствии с которой заинтересованными в отношении должника признаются и иные лица в случаях, предусмотренных федеральным законом. В российском законодательстве термин "заинтересованные лица" применяется достаточно широко. Так, нормы акционерного права определяют заинтересованных лиц через их заинтересованность в совершении обществом определенной сделки. Антимонопольное законодательство оперирует понятиями "группа лиц" и "аффилированные лица". Главным критерием для их выделения служит возможность на основании договора или через голосующие акции влиять на решения, принимаемые другим лицом. Положения акционерного и антимонопольного законодательства о заинтересованных лицах вряд ли можно рассматривать как иные случаи, на которые указывает ст. 19 Закона о банкротстве в части ограничений, применяемых к кандидатуре арбитражного управляющего. Их правовая природа, круг субъектов, цель регулирования существенно различаются. С другой стороны, согласно п. 2 ст. 50.21 Закона при осуществлении процедур банкротства Агентство как конкурсный управляющий обязано действовать добросовестно и разумно с учетом прав и законных интересов кредиторов, кредитной организации, общества и государства. При совпадении в одном лице Агентства как конкурсного управляющего и как кредитора ликвидируемой кредитной организации существует возможность возникновения ситуаций, которые могут быть расценены как препятствующие конкурсному управляющему действовать должным образом. В качестве одной из них может рассматриваться совмещение конкурсным управляющим функций организатора собрания кредиторов и его участника. В целях устранения самой возможности возникновения подобных ситуаций законодатель установил, что в делах о банкротстве банков права требования к банку, перешедшие к Агентству в результате выплаты им возмещения по вкладам, представляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 13 Закона о страховании вкладов). Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2004 г. N 548 "Об уполномоченных федеральных органах исполнительной власти в области страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <*> установлено, что органом, представляющим в делах о банкротстве банков права требования к банку, перешедшие к Агентству, является Федеральная налоговая служба (далее - ФНС России). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 42. Ст. 4140.

В развитие указанного Постановления Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12 апреля 2005 г. N 56н утверждено Положение "О порядке представления Федеральной налоговой службой в делах о банкротстве банков прав требования к банку, перешедших к государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в результате выплаты указанной корпорацией возмещения по вкладам" <*>. В нем, в частности, определено, что ФНС России при представлении прав требования Агентства к банку действует без доверенности от имени Агентства и в его интересах как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах банкротства банка. При этом ФНС России осуществляет права конкурсного кредитора по включенным в реестр требованиям Агентства на собрании кредиторов, а также на заседании комитета кредиторов банка. Таким образом, можно сказать, что ФНС России в части представления интересов Агентства как кредитора в деле о банкротстве банка-должника обладает правами и несет обязанности конкурсного кредитора, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве). -------------------------------- <*> Российская газета. 2005. 8 июня.

Что касается самого термина "конфликт интересов", то законодатель им оперирует достаточно часто. Так, о конфликте интересов говорится в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" <*> применительно к отношениям брокера либо доверительного управляющего и их клиентов. Согласно п. 2 ст. 3 указанного Федерального закона сделки, осуществляемые брокером по поручению клиентов, во всех случаях подлежат приоритетному исполнению по сравнению с дилерскими операциями самого брокера при совмещении им деятельности брокера и дилера. В случае, если конфликт интересов брокера и его клиента привел к причинению клиенту убытков, брокер обязан возместить их в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации. Аналогичные требования установлены в отношении доверительного управляющего, осуществляющего деятельность по управлению ценными бумагами клиентов (ст. 5). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918.

Несколько иное значение вкладывается в понятия "конфликт интересов" и "заинтересованность" ст. 27 Закона о некоммерческих организациях. В ней указывается, что лицами, заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования и распоряжения ее имуществом. Как следует из приведенной формулировки, эти требования вполне возможно (и нужно) применять по отношению к руководителям Агентства в случае их личной заинтересованности в совершении тех или иных действий с кредитными организациями, находящимися под управлением Агентства. Вместе с тем такое определение "конфликта интересов" никак не применимо к самому Агентству как юридическому лицу, действующему в роли конкурсного управляющего (ликвидатора) и страховщика. Кроме того, необходимо отметить, что вероятность возникновения "конфликта интересов" сама по себе не является основанием для запрета на осуществление определенных видов деятельности. Возможность возникновения таких ситуаций и правила их разрешения описаны, в частности, в Федеральном законе "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" <*> (глава 12), Федеральном законе "О негосударственных пенсионных фондах" <**>, Федеральном законе "Об инвестиционных фондах" <***> и др. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3028. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 19. Ст. 2071. <***> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4562.

Представляется необходимым также отметить следующее. В отличие, к примеру, от отношений между брокером как профессиональным участником рынка ценных бумаг и его клиентом, преследующими одинаковую цель - получение прибыли (в связи с чем стремление брокера получить максимальную прибыль должно ограничиваться повышенной защитой интересов клиента), совмещение Агентством различных функций не может порождать "конфликт интересов" ввиду отсутствия у Агентства целей получения коммерческой выгоды от реализации данных функций. Агентство является некоммерческой организаций, созданной для осуществления конкретных, законодательно закрепленных за ним функций публичного характера, и не получает за это вознаграждения. Кроме того, важно иметь в виду еще одно обстоятельство. В случае получения Агентством как конкурсным кредитором суммы взысканной задолженности кредитной организации эта сумма подлежит зачислению в фонд обязательного страхования вкладов (далее - фонд) путем ее перечисления конкурсным управляющим на счет Агентства в Банке России, на котором учитываются средства фонда (ст. 13 Закона о страховании вкладов). В соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона о страховании вкладов средства фонда принадлежат Агентству на праве собственности. Однако правомочия Агентства как собственника в отношении указанных средств имеют специальный характер. По существу можно говорить лишь о правомочии владения, поскольку данные средства находятся на специально открываемом счете Агентства в Банке России и, соответственно, на балансе Агентства. Полномочия же по пользованию и распоряжению этими средствами законодателем ограничены. Согласно вышеуказанной норме средства фонда предназначены только для финансирования выплаты возмещения по вкладам. Они обособляются от иного имущества Агентства, и по ним ведется отдельный бухгалтерский учет. Направления, порядок и условия размещения и (или) инвестирования средств фонда в финансовые инструменты также четко определены Законом о страховании вкладов (ст. 38). Из сказанного можно заключить, что денежные средства, полученные в результате взыскания с ликвидируемой кредитной организации задолженности перед Агентством, фактически не увеличивают размер имущества Агентства как юридического лица, не отражаются на величине фонда заработной платы его работников и т. д. В этой связи вряд ли правомерно говорить о какой-либо личной (материальной) заинтересованности представителей конкурсного управляющего и других работников Агентства при осуществлении функций конкурсного управляющего в получении денежных средств Агентством как конкурсным кредитором. В этом смысле с гораздо большей долей правоты можно утверждать, что конфликт интересов имеется у конкурсного управляющего - индивидуального предпринимателя, целью деятельности которого является получение прибыли. Поэтому он напрямую заинтересован в увеличении продолжительности конкурсного производства, что, в свою очередь, ведет к обесценению активов банков, увеличивает текущие расходы, а в результате уменьшает конкурсную массу и, соответственно, размер удовлетворения требований кредиторов. Таким образом, у Агентства как юридического лица отсутствует имущественный интерес, не совпадающий с законными интересами конкурсных кредиторов и иных лиц. Следовательно, отсутствуют и основания для установления определенных требований и ограничений, направленных на предупреждение "конфликта интересов", в том понимании, какое в него вкладывается действующим законодательством. Вместе с тем не исключены ситуации, когда частные интересы конкретного работника Агентства могут негативно повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей и, в свою очередь, функций Агентства. То есть возможно, что эти работники в силу различных причин (родственные отношения с руководителями и акционерами, наличие банковских вкладов, невозвращенных кредитов и т. п.) могут оказаться "заинтересованными лицами" по отношению к ликвидируемой кредитной организации. В этих случаях должны применяться общие правила определения и разрешения "конфликта интересов", но в контексте не отношений "Агентство - кредитная организация", а отношений "работник Агентства - кредитная организация". Кроме того, Агентство, как правильно отмечалось в литературе, действуя в публичных интересах, "способно урегулировать конфликт между различными группами кредиторов с противоречивыми интересами и обеспечить гарантии справедливого соблюдения прав всех участников процедуры банкротства, а не только того большинства (по размеру требований), которое может поставить ход конкурсного производства под свой контроль" <*>. -------------------------------- <*> Кудряшова Е. В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5. С. 46.

Как подчеркивалось в принятой 5 апреля 2005 года Правительством Российской Федерации и Банком России "Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года" <*>, введение института корпоративного ликвидатора банков и предоставление соответствующих полномочий Агентству обусловлены тем, что Агентство в качестве органа, осуществляющего функцию страхования вкладов физических лиц, заинтересовано в выявлении признаков банкротства на ранней стадии возникновения проблем у банка. Использование института корпоративного ликвидатора в большей степени позволит сохранить активы ликвидируемых банков и в полной мере обеспечить интересы их кредиторов и вкладчиков. -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 2005. N 19.

Название документа