Правоспособность муниципальных образований

(Кирилин А. В.)

("Право и экономика", 2006, N 2)

Текст документа

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

А. В. КИРИЛИН

Кирилин Алексей Владимирович

Заместитель начальника отдела Министерства регионального развития РФ, преподаватель Межотраслевого института повышения квалификации Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова. Кандидат юридических наук. Специалист по гражданскому праву.

Родился 10 августа 1959 г. в г. Москве. Окончил в 1984 г. Всесоюзный юридический заочный институт; в 1991 г. - аспирантуру МГУ им. М. В. Ломоносова.

Автор около 50 работ по вопросам гражданского, налогового, трудового права.

С 1 января 2006 г. муниципальные образования приступают к решению проблем местного значения, согласно принципам, установленным на переходный период до 1 января 2009 г. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон). На первый взгляд этот Федеральный закон, относящийся к сфере публично-правового регулирования, не затрагивает интересы бизнес-сообщества, предпринимательских структур. Однако не следует забывать, что муниципальные образования, в определении Федерального закона - городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, принимают достаточно активное участие в договорных отношениях, поскольку являются "заказчиками" многочисленных и зачастую дорогостоящих работ, услуг в различных сферах - от вывоза твердых бытовых отходов до строительства промышленных объектов и жилых домов.

В связи с такой "хозяйственной активностью" (в ряде случаев - потенциальной) муниципальных образований неизбежен вопрос о корреспондировании норм Федерального закона (ст. 41): от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования; представительный орган муниципального образования и местная администрация (руководимая главой) являются муниципальными учреждениями и действуют на основании положений Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.

Проблема заключается в противоречии между указанным правовым статусом органов местного самоуправления и их статусом, вытекающим из норм Гражданского кодекса РФ.

Так, в ГК РФ определены субъекты гражданских правоотношений - физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, - Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками. К таким особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). При этом ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с иными юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Другое дело, что муниципальные образования реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. ГК РФ с учетом особенностей властных органов содержит нормы, позволяющие органам, в частности местного самоуправления, участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ), в частности уставом муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с гл. 5 ГК РФ и уставом муниципального образования.

Установленная ГК РФ правовая конструкция по участию публично-правовых образований в гражданских (в частности) правоотношениях направлена не на обеспечение интересов "властных" органов местного самоуправления, а на обеспечение интересов муниципального образования, т. е. территориально-политической самоорганизации населения на конкретной территории и для конкретных целей - решения вопросов жизнеобеспечения конкретных граждан.

Статья 48 ГК РФ определяет организационно-правовые формы юридических лиц, среди которых органы местного самоуправления, как и муниципальные образования, не названы. А юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности через свои органы (ст. 53 ГК РФ). При этом не предпринималось попыток придать органам юридического лица, например совету директоров, правлению или общему собранию акционеров, статус юридического лица для обеспечения только собственной деятельности.

Федеральный закон вносит значительные изменения в теорию юридического лица. Как было сказано, представительный орган и местная администрация обладают правами юридического лица, а в соответствии с уставом муниципального образования статусом юридического лица могут наделяться и органы местной администрации (органы другого юридического лица!).

Представительный орган и местная администрация как учреждения могут воспользоваться правом, предоставленным ГК РФ, и оказывать платные услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, а также обязаны платить установленные налоги и сборы.

При этом отметим, что Федеральным законом установлено (ст. 51), что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, хотя и от имени муниципального образования. Поскольку согласно ГК РФ (ст. 298) учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образований как минимум существенно затруднено.

В еще более затруднительном положении окажутся контрагенты в договорных отношениях, одной из сторон которых выступает орган местного самоуправления.

С кем будет заключен договор - с органом местного самоуправления - юридическим лицом, с учреждением под наименованием "орган местного самоуправления", с муниципальным образованием? Какова гражданско-правовая компетенция такого участника договорных отношений? Два вопроса, которые неизбежно возникнут (в контексте рассматриваемой проблемы) при вступлении в договорные отношения после 1 января 2006 г.

Проблема из теоретической неизбежно переходит в прикладную плоскость. Вероятность признания сделки недействительной - перспектива реальная и малопривлекательная. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности может не только глава местной администрации (руководитель учреждения), но и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, потребуется более "строгое" отношение к правовой экспертизе заключаемого договора в части определения полномочий лица, подписывающего договор от имени муниципального образования.

Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование. Федеральный закон в части, регулирующей гражданско-правовые отношения, подлежит применению постольку, поскольку не противоречит нормам гражданского законодательства либо поскольку гражданское законодательство содержит отсылки к иному, но корреспондирующему законодательству (ст. 3 ГК РФ). Данное положение и позволяет предупредить возможные споры.

Всеми правомочиями по отношению к муниципальной собственности обладает муниципальное образование.

Название документа