Механизмы правового регулирования и защиты конституционных основ предпринимательской деятельности

МЕХАНИЗМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Е. Г. ЛЫКИН

Лыкин Е. Г., генеральный директор ООО ЧОП "Стройтрансгаз-Орел", соискатель Орловской региональной академии государственной службы.

В современной юридической науке является дискуссионным вопрос о соотношении таких понятий, как "правовое регулирование", "обеспечение", "реализация", "охрана" и "защита" прав человека. При очевидной нетождественности этих понятий сложно определить, какие из них являются более широкими, а какие - более ограниченными по содержанию. Правомерно поставить, например, следующие вопросы: является ли правовое регулирование права человека на предпринимательскую деятельность одной из форм его защиты, обеспечения или реализации? Является ли понятие "реализация" более широким по отношению к термину "обеспечение", или наоборот? Изучение современной юридической литературы приводит к выводу, что указанные выше термины употребляются хаотично, без учета данного обстоятельства. Это приводит к затруднениям в законодательной и правоприменительной практике. Понимая самостоятельность обозначенной проблемы и необходимость ее отдельного исследования, мы будем использовать термины "правовое регулирование", "охрана" и "защита" как однопорядковые, но взаимосвязанные категории. С одной стороны, каждый из этих терминов указывает на самостоятельные виды государственной деятельности. С другой - данные понятия характеризуют также и функционирование гражданского общества, причем их значение во многом перекликается. Так, механизм правового регулирования может обеспечивать охрану и защиту права граждан на предпринимательскую деятельность, однако не всякая норма права служит подобным целям. Как охрана, так и защита предпринимательской деятельности обеспечивают безопасность бизнеса, но зачастую сложно разграничить, где именно осуществляется охрана, а где - защита предпринимательства. В силу буквального смысла этих слов защита предполагает противодействие чьему-либо посягательству, в то время как охрана включает в себя систему предупредительных мер, которые не допустят таких посягательств. Однако в юридическом смысле эти понятия являются более близкими, поскольку комплексная защита субъективного права должна включать в себя предупредительные меры, а охрана невозможна без действенного механизма правозащитной деятельности. Как справедливо указывает В. Е. Чиркин, "управление людьми, их различными коллективами, учреждениями в конечном счете связано с направлением поведения людей, обладающих сознанием и волей. Это осуществляется разными способами, прежде всего установлением определенных правил, определяющих цели и порядок деятельности" <*>. Регулятивная функция государства при реализации права граждан на предпринимательскую деятельность проявляется как в определении целей, задач и принципов ее осуществления, так и в установлении порядка такой деятельности. -------------------------------- <*> См.: Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2001. С. 66 - 67.

Нетрудно заметить, что регулирование предпринимательской деятельности является многоотраслевой юридической задачей, включающей в себя механизмы не только конституционного, но и административного <1>, гражданского <2>, финансового <3>, трудового <4> и уголовного права <5>. Задача конституционного регулирования здесь заключается в интеграции, объединении, реализации общих конституционных принципов верховенства права, ограниченной экономической функции государства, защиты конкуренции, недопустимости монополизации предпринимательской деятельности. В условиях, когда роль закона возрастает, необходим сбалансированный комплекс законов и подзаконных актов, которые обеспечивали бы конституционные принципы предпринимательства <6>. -------------------------------- <1> См.: Уткин Д. В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. <2> См.: Величко Д. А. Гражданско-правовые основы предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. <3> См.: Ручкина Г. Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. <4> См.: Тишанская О. В. Основы правового регулирования предпринимательской деятельности: трудо-правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995. <5> См.: Эминов Е. В. Борьба с незаконной предпринимательской деятельностью (Уголовно-правовой и криминологический аспекты). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. <6> См.: Иванов С. А. Федеральный закон и нормативный указ Президента России: проблемы взаимоотношений и пути совершенствования // Государство и право. 2003. N 2. С. 101.

В то же время регулирование предпринимательской деятельности - задача не только государства и права, но прежде всего самих субъектов экономической деятельности. Как верно отмечает Ю. А. Тихомиров, "в течение веков в общественной жизни наблюдалось противоборство двух систем управления - государствоведческой и самоуправленческой. В институциональном плане речь шла о меняющемся соотношении власти и самоуправления (местного, производственного и т. п.), о перемене методов управления государственными и общественными делами. Политикосоциальная мысль и общественная практика по сути дела "метались" между этими главными доминантами. А право использовалось для целей победивших сил и вводилось то жесткое, то мягкое регулирование, то поддержка, то "оставление правовых позиций" и уход в сторону. В нашей стране в XX веке любовь к самоуправлению и саморегулированию проявлялась "вспышками" - в начале 20-х, в 60-х и 80-х годах" <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86.

Указанная мысль Ю. А. Тихомирова особенно актуальна применительно к экономической группе общественных отношений. Если в политической, социальной, культурной, экологической и иных аналогичных сферах требуется элемент саморегулирования, однако он не так ярко выражен и часто не имеет наглядного результата, в экономической сфере все обстоит прямо противоположным образом. Экономическая выгода - слишком конкретный результат человеческой деятельности, к которому стремятся практически все здравомыслящие люди. В результате при излишней концентрации регулятивной власти неизбежно созревают условия для злоупотребления ею. Поэтому волнообразные изменения в общественно-политической ситуации в стране, на которые указывает Ю. А. Тихомиров, особенно болезненно затрагивают сферу предпринимательской деятельности граждан. В те периоды отечественной истории, когда наблюдался спад вмешательства государства в область гражданского общества, происходил подъем активности предпринимательской деятельности, и наоборот. Таким образом, реализация права на предпринимательскую деятельность граждан, во всяком случае, требует достаточного невмешательства государства и общества в ее регулирование. Высокая степень саморегулирования предпринимательской деятельности, однако, не означает, что государство вовсе должно быть изолировано от регламентации экономических отношений. С одной стороны, регулятивная функция государства проявляется в установлении некоторых принципиально важных гарантий организации бизнеса, которые необходимы как самому бизнесу, так и гражданскому обществу <*>. С другой - государство должно установить некоторые ограничения и запреты <**>, которые необходимы в демократическом обществе исходя из содержания и смысла ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, соблюдение которых должно поддерживаться политикой неотвратимости административного и уголовного наказания. Не менее важно, чтобы государство справедливо карало и за такое противоправное деяние, как воспрепятствование законной предпринимательской деятельности <***>, т. е. напрямую защищало данное конституционное право через соответствующие санкции. -------------------------------- <*> См.: Боткин И. О. Государственные гарантии предпринимательской деятельности. Авторе. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 8. <**> См.: Мельгунов В. Д. Административно-правовые режимы в 14 сфере предпринимательской деятельности. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 45. 15. <***> См.: Рудовер Е. А. Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности: уголовно-правовой и криминологический аспекты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 17 М., 2004. С. 12.

К сожалению, в современном российском обществе еще не удалось реализовать эти принципы должным образом на практике. Наблюдается ряд негативных общественно-политических явлений, в числе которых следует назвать обострение противоречия между индивидуализмом и солидарностью трудящихся, недостаточное внимание к социально-экономическим правам и свободам граждан со стороны государства, трансформация отношений и структуры собственности, ломка старой административно-командной системы, взамен которой еще не созданы демократические механизмы управления экономикой. Все это препятствует эффективному регулированию конституционных начал предпринимательской деятельности. Следует различать регулирование предпринимательской деятельности и регулирование конституционного права заниматься этим видом деятельности. Если в первом случае проблема является многоаспектной и затрагивает методологию многих отраслей российского права, то во втором - более ярко выражается конституционно-правовой аспект в содержании правового регулирования соответствующих общественных отношений. Об этом свидетельствует нормативное содержание ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой к ведению Российской Федерации относится именно регулирование конституционных прав и свобод (в том числе права на предпринимательскую деятельность), в то время как защита этих прав составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Соответственно в первом случае допускается принятие федеральных нормативных правовых актов, а во втором - также региональных документов, которые не должны противоречить федеральным актам. При такой постановке вопроса под регулированием права на предпринимательскую деятельность следует понимать не всякую нормативную регламентацию функционирования предпринимательских структур, а лишь наиболее важный слой общественных отношений, который напрямую взаимосвязан с правомочиями, вытекающими из соответствующего субъективного права. Немалую пользу здесь может оказать системный анализ норм Конституции Российской Федерации, поскольку предметы исключительного ведения Федерации должны, по возможности, быть приближены к вопросам "регулирования" права предпринимательской деятельности, а предметы совместного ведения - к проблемам "защиты" данного права. В противном случае могут быть поставлены под сомнение термины "регулирование" и "защита", употребляемые в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, как основания для разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти и их органами. Однако не во всех случаях подобный подход находит себе логичное применение. Так, к исключительному ведению Российской Федерации относится уголовное законодательство, а к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации - административное законодательство. Но этот факт не дает достаточных оснований полагать, что уголовно-правовые формы реализации конституционного права на предпринимательскую деятельность следует относить к "регулированию", в то время как административно-правовые формы - к "защите" этого субъективного права. В данном случае наблюдается скорее защита, чем регулирование права граждан на предпринимательскую деятельность уголовно-правовыми и административно-правовыми средствами, которые имеют близкую юридическую природу. Термин "защита" в современном конституционном праве используется в различных значениях. Согласно ст. 59 Конституции Российской Федерации долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации является "защита" отечества. В сочетании со словом "покровительство", исходя из содержания ст. 61 Конституции Российской Федерации, под защитой понимаются "усилия государства и его органов по обеспечению интересов своих граждан, находящихся за границей" <*>. Трактовка понятия защиты как "усилий по обеспечению", предложенная С. А. Авакьяном применительно к реализации прав граждан за пределами территории Российской Федерации, на наш взгляд, имеет универсальный характер и может быть использована и применительно к обеспечению конституционного права граждан на предпринимательскую деятельность. -------------------------------- <*> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 223.

С этой точкой зрения солидаризируется И. Н. Плотникова, которая выделяет такой признак защиты права граждан на предпринимательскую деятельность, как "активные действия субъектов и государственных органов по восстановлению нарушенного права индивида, в котором особую роль играет судебная защита прав предпринимателей" <*>. Близких позиций придерживается М. С. Матейкович, который трактует защиту субъективного права как "принудительный механизм реализации" соответствующего права, который обеспечивается "межгосударственными организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными организациями, самими гражданами" посредством предотвращения нарушений, устранения препятствий либо восстановления нарушенного права и иными способами <**>. -------------------------------- <*> См.: Плотникова И. Н. Конституционное право человека и 19 гражданина на предпринимательскую деятельность в России / Под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 2004. С. 95. <**> См.: Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 89.

При всем методологическом сходстве приведенных точек зрения нетрудно заметить их различия. Так, М. С. Матейкович приближает конституционную модель правозащитной деятельности к гражданско-правовым механизмам регулирования общественных отношений, не конкретизируя, однако, способы защиты гражданских прав и обязанностей до такой степени, как это сделано ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащита права; присуждение к исполнению обязанности в натуре; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; прекращение или изменение правоотношения неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; иные способы, предусмотренные законом). В конституционно-правовом смысле понятие защиты, разумеется, не может сводиться к таким частным формам деятельности управомоченных и обязанных субъектов правоотношений, какие указываются в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, однако многие подходы здесь оказываются приемлемыми и в публично-правовых целях. Во-первых, конституционное право на предпринимательскую деятельность не нуждается в признании, поскольку оно уже признано в силу авторитета Конституции Российской Федерации и принципов ее верховенства и прямого действия. Во-вторых, для полноценной реализации конституционного права на предпринимательскую деятельность недостаточно пресечения правонарушений, устранения препятствий либо восстановления нарушенного права. Здесь требуется обеспечение баланса публичных и частных интересов в системе защиты прав предпринимателей, разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по реализации права на предпринимательскую деятельность, осуществление конституционных основ экономической системы в процессе функционирования гражданского общества. Достаточно подробное исследование основ функционирования конституционного механизма защиты прав граждан проведено О. А. Снежко <*>. Автор, в частности, выделяет пять форм защиты прав граждан, исходя из нормативного содержания Конституции Российской Федерации, а именно: 1) государственную защиту (ст. 2 и 45 Конституции Российской Федерации), 2) защиту прав и свобод органами местного самоуправления (ст. 130), 3) защиту прав и свобод общественными объединениями, профессиональными союзами и правозащитными организациями (ст. 30, 45, 48), 4) самозащиту прав гражданина, включающую гражданско-правовую и уголовно-правовую защиту (ст. 45, 52), публичные выступления граждан (ст. 31), обращения в средства массовой информации (ст. 29), 5) международно-правовую защиту <**>. -------------------------------- <*> См.: Снежко О. А. Государственная защита прав граждан. М., 2005. С. 61 - 87. <**> См.: Там же. С. 63.

Соглашаясь в целом с этим подходом, считаем уместным внести некоторые коррективы. Во-первых, нетрудно заметить, что указанные формы поддаются группировке в более крупные, а именно - в публичные (международные, государственные и муниципальные), общественно-корпоративные (общественные объединения, политические партии, религиозные объединения, профессиональные союзы, неформальные объединения граждан) и частные (участие граждан в референдумах, выборах, собраниях и сходах, правотворческой инициативе, обращения с жалобами, заявлениями и предложениями, применение физической силы и морального давления в допустимых законом формах). Во-вторых, гражданско-правовые и особенно уголовно-правовые и административно-правовые механизмы защиты прав граждан следует относить скорее к государственным, чем к частным формам. В-третьих, предложенная О. А. Снежко модель не имеет универсального характера и должна применяться с учетом специфики соответствующих конституционных прав и свобод граждан. Так, защиту права граждан на предпринимательскую деятельность в общественно-корпоративном аспекте наиболее эффективно защищают специализированные охранные и частнодетективные организации в отличие от общественных объединений, партий или профессиональных союзов, поскольку посягательства на безопасность бизнеса носят весьма конкретный характер и нередко нуждаются в вооруженной защите. Это, разумеется, не исключает участия в правозащитном процессе иных лиц <*>. -------------------------------- <*> См.: Беломестных Л. Л. Права человека и их защита. В 3 т. Т. 2 / Под ред. А. А. Безуглова. М., 2003. С. 306.

Понятие защиты конституционного права на предпринимательскую деятельность, которое характеризует именно активную сторону взаимодействия субъектов правоотношений, неразрывно связано с категорией посягательства в широком смысле этого слова. Посягательство на право граждан осуществлять предпринимательскую деятельность, то есть действие или бездействие управомоченных или обязанных субъектов, которое негативным образом влияет на реализацию данного конституционного права, неизбежно требует защиты данного права со стороны государства, общества, объединений граждан, корпораций, бизнеса или самой личности. При этом подобные посягательства возможны со стороны соответствующих субъектов конституционных правоотношений, конкурирующих с управомоченным лицом ввиду противоречий в публичных, корпоративных или частных интересах. Исторический опыт советской России подтверждает, что основным нарушителем естественного права граждан заниматься предпринимательской деятельностью может быть само государство. Как отмечает А. А. Алексеев, "коммунистическая идеология увидела в негативных сторонах частной собственности, а затем и в ней самой, главное зло в человеческом обществе и потому, придав анафеме частную собственность, объявила в качестве основы счастливой жизни людей собственность общественную, прежде всего - государственную, названную в конституциях и законах советского общества всенародным достоянием. Между тем реальная жизнь советского общества, в котором была осуществлена тотальная национализация собственности, показала, что сама по себе общественная (а в особенности государственная) собственность не стала, как ожидалось, источником прогрессивного общественного развития, всеобщего благосостояния, а, напротив, породила многие беды, тупики, ведущие к нравственному упадку, разложению всей общественной системы" <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 496.

Продолжая эту мысль, Е. И. Козлова подчеркивает, что новая Конституция Российской Федерации по сравнению с ее предшественницами исходит из "принципиально новой идеологии": если в прежнем подходе "ярко проявлялась ориентация на главенствующую роль государства в предоставлении экономических и социальных благ человеку", а личность выступала как "пользователь этих благ, пассивный их созидатель по указаниям государства", то теперь "отказ от глобального огосударствления экономики, признание объективной необходимости частной собственности, основанной на экономической заинтересованности, активности и ответственности человека, не могли не привести к изменению роли государства в обеспечении социально-экономических прав личности" <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Конституционное право России" (Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное) ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 214.

При анализе советского периода отечественной истории, однако, важно знать, в какой степени государство юридически и фактически ограничивало возможности граждан использовать свои способности и имущество к экономической деятельности, поскольку полный запрет подобного рода активности индивидов в принципе невозможен. Несмотря на провозглашенную официальную идеологию марксизма-ленинизма, обобществление средств производства, огосударствление экономики и запрет учреждать хозяйственные товарищества и общества, имелись производственные и потребительские кооперативы, граждане обладали на праве личной собственности определенным имуществом, заключали с ним сделки и т. п. Нельзя не учитывать и теневой оборот капитала, товаров, услуг и иных экономических ресурсов, который особенно усилился на последних этапах советского строительства в СССР и других странах социалистического содружества. В то же время нельзя не подчеркнуть, что в условиях демократического конституционного государства с рыночной экономической системой право граждан на осуществление предпринимательской деятельности не может быть безграничным. Законные и обоснованные публично значимыми ценностями ограничения конституционных прав, как следует из содержания ст. 55 Конституции Российской Федерации, являются допустимыми в демократическом обществе и не могут толковаться в качестве нарушения прав предпринимателей. Правозащитное движение, направленное на полное освобождение предпринимателей от каких-либо обязательств перед контрагентами, обществом и государством, представляет собой весьма деструктивное явление и наносит непоправимый вред экономическому строю государства. Исходя из приведенных выше соображений, логично заключить, что право на предпринимательскую деятельность требует защиты от противоправных посягательств со стороны государства и его органов лишь в случае не обоснованных конституционно значимыми ценностями ограничений, вводимых государством по его воле. Само по себе ограничение права предпринимательской деятельности со стороны государства не является достаточным основанием для обоснования необходимости его защиты, даже если интересы предпринимателя существенно игнорируются. Это касается, например, оборота наркотических средств, оружия, боеприпасов и т. п. Кроме государственных правоограничений, не менее распространенным является посягательство на право предпринимательской деятельности со стороны общественных объединений, корпораций, контрагентов в бизнесе и особенно - конкурентов, что нуждается в адекватной защите.

Название документа