Управление коммунальной инфраструктурой: опыт зарубежных стран и возможности его использования в условиях России

УПРАВЛЕНИЕ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РОССИИ

С. Г. ИВАНОВ, З. В. ЛИФШИЦ

С. Г. Иванов, к. т.н., генеральный директор компании "Водоканал - Инвест - Консалтинг".

З. В. Лифшиц, аспирант Государственного университета управления.

При использовании зарубежного опыта необходим его критический анализ и адаптация эффективных моделей управления коммунальной инфраструктурой к местным условиям развития российских городов. В данной статье представлен краткий анализ опыта зарубежных стран по используемым моделям управления объектами коммунальной инфраструктурой, рассматриваются достоинства и недостатки этих моделей, а также возможности их применения в российских условиях.

Реструктуризация водопроводно-канализационного хозяйства в Европе: к истории вопроса

Услуги водоснабжения, отведения и очистки сточных вод (ВКХ) в муниципальных образованиях европейских стран традиционно оказывались непосредственно муниципальными органами власти. С ростом городов и повышением требований к качеству оказываемых услуг многие страны сочли целесообразным возложить функции водоснабжения на независимые или полунезависимые компании. Установление нормативов качества воды и контроль за их соблюдением требовали капиталовложений в новые технологии, что ускоряло этот процесс. Отведение и очистка сточных вод рассматривались в качестве функции обеспечения санитарного благополучия населения и, как следствие, оставались государственной услугой в течение длительного периода времени. Однако в большинстве случаев услуги отведения и очистки сточных вод финансировались в недостаточном объеме, и с ростом городов стало не хватать мощностей систем водоотведения и канализационных очистных сооружений. В 1981 г. в ЕС была принята Директива об очистке городских сточных вод, которая устанавливала жесткие нормативные требования к отведению и очистке сточных вод, в связи с чем муниципальные органы власти столкнулись с необходимостью масштабных капиталовложений и увеличения эксплуатационных затрат. В результате многие из них передали соответствующие функции независимым компаниям, как в свое время они поступили с услугами водоснабжения. Это прежде всего было продиктовано желанием: - снизить административную нагрузку на органы власти, вынужденные заниматься оказанием услуг ВКХ; - уменьшить финансовое бремя муниципальных бюджетов; - обеспечить компаниям, оказывающим услуги ВКХ, доступ к различным источникам финансирования капиталовложений; - заставить потребителей оплачивать услуги ВКХ отдельно, с тем чтобы они увидели их реальную стоимость и рационально использовали воду; - стимулировать повышение эффективности деятельности компаний, предоставляющих услуги ВКХ, показав величину реальных затрат и необходимых объемов субсидий. В различных странах к решению этой проблемы подходили по-разному. Опыт этих стран может оказаться полезным и для России, где в настоящее время остро стоит вопрос реструктуризации и изменения организационно-правовой формы предприятий, оказывающих услуги ВКХ. Модели отношений между администрациями муниципальных образований и компаниями, оказывающими услуги ВКХ, характеризуются разной степенью независимости. Существует целый ряд различных институциональных структур, примеры которых можно видеть в разных странах. В некоторых услуги ВКХ полностью интегрированы в структуру администрации муниципального образования, и никакого разделения функций не существует, - и это та отправная точка, с которой начинают почти все страны. В других случаях мы наблюдаем полную приватизацию этих услуг, включая продажу объектов инфраструктуры, при абсолютном отсутствии какого бы то ни было участия городской администрации, как это происходит, например, в Англии и Уэльсе. Между этими двумя крайними моделями существует множество промежуточных вариантов.

1. Полная интеграция предприятий, оказывающих услуги ВКХ, в организационную структуру муниципальных органов власти

В прошлом обеспечение безопасного водоснабжения горожанам, а также отведение и очистка сточных вод рассматривались как обязанность местной администрации, а соответствующие услуги оплачивались за счет местных налогов. Определенные средства для финансирования капиталовложений выделялись центральным правительством. Это характерно почти для всех стран, а некоторые используют эту модель до настоящего времени. Среди государств - членов ЕС такая система по-прежнему сохраняется в Республике Ирландии. Эта модель имеет преимущества. 1. Услуги ВКХ оплачиваются за счет местных налогов, при этом богатые люди платят более высокие налоги, чем бедные, и таким образом субсидируются малообеспеченные слои населения. 2. В небольших городах водопроводные службы могут использовать некоторые системы совместно с другими коммунальными службами, что позволяет снизить эксплуатационные затраты. Например, нет необходимости в формировании счетов за услуги водоснабжения отдельно от других коммунальных платежей. 3. Граждане могут выразить свое отношение к качеству услуг ВКХ во время выборов органов власти. Это обеспечивает определенную степень влияния общественности на качество оказания услуг. Эта модель обладает рядом недостатков. 1. Реальная себестоимость услуг ВКХ неизвестна, и невозможно определить эффективность деятельности и затраты в этой сфере. Кроме того, отсутствуют стимулы к повышению эффективности оказания услуг, так как в структуре затрат администрации затраты на воду и канализацию отдельно не выделяются. 2. Размер платежей за услуги водоснабжения не связан с водопользованием, и, следовательно, стимулы к рациональному водопотреблению отсутствуют. 3. Нет давления со стороны конкурентов, которое могло бы стимулировать повышение производительности труда и снижение издержек. 4. Трудно изыскать средства для финансирования капиталовложений, а возможности местных органов власти привлекать заемные средства обычно ограничены. Поэтому государству часто приходится брать на себя финансирование капитальных затрат. Объемы средств, выделяемых на эти нужды, зависят от экономической ситуации, налоговой политики и других первоочередных потребностей. Как следствие, соответствующие суммы подвержены значительным ежегодным колебаниям. Такое положение дел исключает возможность планировать капиталовложения на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

2. Выделение предприятий, оказывающих услуги водоснабжения, внутри структуры администрации муниципального образования

В некоторых странах предоставление услуг водоснабжения предприятиями ВКХ отделено от остальных видов деятельности местной администрации. Основные средства находятся в собственности муниципального образования, а персонал предприятия ВКХ принимается на работу администрацией муниципального образования. Такая форма организации взаимодействия между органами власти и предприятиями ВКХ позволяет определить реальную себестоимость услуг, выставлять потребителям счета за воду отдельно от других коммунальных услуг, оплачиваемых за счет местных налогов. Если счета выставляются на основании показаний приборов учета воды, у потребителей появляются стимулы к ее рациональному использованию. Важным вопросом является степень политического контроля над установлением тарифов на услуги ВКХ. Чаще всего имеет место ситуация, при которой услуги ВКХ недофинансируются, техническое состояние объектов инфраструктуры ухудшается, а никакие или почти никакие средства на амортизацию и будущие капиталовложения не выделяются. Установление более жестких требований к качеству услуг ВКХ на государственном уровне, выполнение которых требует новых капиталовложений, еще более усугубляет проблему недофинансирования. Большинство стран использовали эту модель на том или ином этапе, но почти всегда она была прологом к корпоратизации, за которой, как правило, следовала приватизация деятельности по управлению объектами коммунальной инфраструктуры. Поскольку системы коммунальной инфраструктуры находятся в собственности муниципальных образований, администрации которых отвечают за эксплуатацию этих систем, эта форма взаимодействия в рамках управления коммунальной инфраструктурой полностью лишает предприятия водоснабжения доступа к альтернативным источникам финансирования. В Италии в начале 1990-х гг. и в Венгрии в конце 1990-х гг. предприятия водоснабжения сталкивались с характерными для такой системы проблемами, касающимися финансирования капиталовложений. В России до конца 90-х гг. прошлого столетия применялась, по своей сути, аналогичная модель. При этом, хотя предприятия ВКХ и были самостоятельными юридическими лицами, они не обладали правом собственности на основные средства - последние находились у них на праве хозяйственного ведения. Кроме того, администрация муниципального образования в качестве собственника имущества имела возможность устанавливать ничем не ограниченную долю отчислений в бюджет от прибыли водоканала. В то же время прибыль у водоканала (разница между полученными доходами и понесенными затратами) возникала в основном "на бумаге". Затраты необходимо было оплачивать полностью, а реальные доходы, обеспечивающие эти затраты, в водоканал не поступали из-за низкой собираемости платежей с потребителей. В связи с тем что водоканал был не в состоянии оплачивать часть "бумажной" прибыли, это создавало дополнительную проблему во взаимоотношениях водоканала с администрацией муниципального образования.

3. Корпоратизация

После отделения услуг водоснабжения от других коммунальных услуг превратить предприятие водоснабжения в юридическое лицо обычно не представляет большого труда. Это юридическое лицо может иметь различные формы, но обычно оно является акционерным обществом, 100% акций которого принадлежат местной администрации. В этом случае предприятие ВКХ в рамках действующего законодательства страны заключает с администрацией договор на оказание услуг в соответствии с установленными стандартами. При этом особую актуальность приобретает решение следующих вопросов: - право собственности на основные средства (систему очистки и распределения питьевой воды и систему отведения и очистки сточных вод). Во Франции, Венгрии и Чешской Республике основные средства находятся в собственности муниципалитета, а не водоканала, но при этом последний имеет право использовать их; - установление тарифов. Обычно тариф предлагает предприятие водоснабжения, а местные органы власти утверждают его; - безнадежная дебиторская задолженность. Предприятие водоснабжения не сталкивается с проблемами, если администрация гарантирует ему возмещение убытков, связанных с предоставлением услуг. В случае если предприятие занимается сбором платежей с потребителей напрямую, безнадежная дебиторская задолженность или неплатежи потребителей вызывают убытки, которые наносят серьезный удар по устойчивости предприятия. Альтернатива - отключение потребителей от системы водоснабжения - может иметь негативные последствия, и местная администрация обычно на это не идет. Преимущества данной модели: - позволяет местной администрации поддерживать с предприятием водоснабжения коммерческие отношения, используя различные формы договоров, сохраняя контроль за его деятельностью; - работники предприятия перестают быть работниками администрации. В принципе это может создать возможности для сокращения численности персонала для снижения издержек; - у предприятия появляется большая степень свободы в финансировании капиталовложений по сравнению с администрацией (но кредитные учреждения требуют гарантий того, что тарифы будут устанавливаться на уровне, обеспечивающем погашение займов); - если предприятие нарушит свои договорные обязательства, договор может быть расторгнут без необходимости искать механизм передачи права собственности на основные средства. К недостаткам этой модели можно отнести следующие основные моменты: - не способствует формированию конкурентной среды, стимулирующей повышение эффективности; - не решает ключевую задачу - формирование эффективного управления, несмотря на то что она вписывает муниципальные акционерные общества в единую правовую среду, создает инструменты управления ими, формирует систему взаимоотношений между властью и этими акционерными обществами через институты совета директоров, управляющих акционеров и т. п.; - все политические риски, связанные с влиянием муниципалитета на деятельность по управлению инфраструктурными объектами, остаются, бизнес, как правило, не идет в эти предприятия, потому что влияние власти на них очень значительно; - ориентация на получение бюджетного финансирования; - предприятие, не являясь собственником основных средств, при желании привлечь займы для финансирования капиталовложений в основные средства не может использовать их в качестве дополнительного обеспечения возврата займа без согласия местной администрации. Данная модель наиболее широко используется в Германии и Нидерландах. В настоящее время существует тенденция к объединению и укрупнению предприятий водоснабжения, что позволяет снизить издержки и более эффективно использовать имеющиеся ресурсы. В городах с численностью населения около 100 тысяч человек практически всегда удается снизить затраты и тарифы, если это предприятие водоснабжения будет обслуживать и соседние города. В Нидерландах, где когда-то было 80 предприятий водоснабжения, сейчас вряд ли наберется 30. Высокая плотность населения и малые расстояния между городами в Нидерландах делают для соседних городов идею о создании общих предприятий водоснабжения целесообразной и привлекательной, что облегчает реализацию этой модели. В Венгрии наблюдаются противоположные тенденции. До середины 1990-х гг. услуги водоснабжения в масштабе всей страны оказывали 28 компаний. Потом было принято политическое решение делегировать функции оказания многих коммунальных услуг, в том числе услуг водоснабжения и водоотведения, муниципальным органам власти. Это привело к разделению многих из этих 28 региональных компаний и созданию на их базе 3 тысяч новых муниципальных предприятий, к эффективному управлению которыми их новые собственники оказались не готовы. Тарифы увеличивались, но последствия этого роста смягчались государственными субсидиями, которые ложились дополнительным финансовым бременем на государство. В настоящее время в России в качестве преобладающего варианта преобразований используется именно такая модель корпоратизации водоканалов.

4. Приватизация

В мировой практике существуют три основные модели, которые отличаются друг от друга степенью участия и формами взаимодействия государственного/муниципального и частного секторов в рамках управления коммунальной инфраструктурой и соответственно степенью распределения рисков между ними.

Контракт на управление

Самая простая форма участия представителей частного сектора - заключение контракта на управление предприятием с другой компанией, которая не обязательно является частной и может быть, например, другим крупным предприятием водоснабжения. Если цель - повышение эффективности, то успех в ее достижении будет определяться степенью автономии, которую местные органы власти будут предоставлять руководству предприятия. В данном случае элемент конкуренции по-прежнему отсутствует во всех вопросах, за исключением выбора руководителя. Данный вариант в России в настоящее время находит применение, когда частная компания-оператор выступает в качестве единоличного исполнительного органа водоканала, созданного в форме акционерного общества, контрольный пакет акций которого находится у администрации муниципального образования.

Контракт на эксплуатацию

Этот подход к решению проблем водоснабжения был впервые использован во Франции. Муниципалитет отвечает за предоставление услуг водоснабжения и за обеспечение соответствия качества питьевой воды нормативным требованиям. При этом он привлекает подрядчика для оказания соответствующих услуг. Муниципалитет сохраняет за собой право собственности на объекты инфраструктуры, выбранный подрядчик имеет право использовать эти активы для оказания услуг в течение срока действия контракта при контроле и инвестициях со стороны муниципалитета. Стимулом к внедрению этой системы во Франции послужило установление стандартов качества, которые обусловили потребность в капиталовложениях в развитие систем водораспределения и (или) в строительство современных водопроводных очистительных сооружений для выполнения требований этих нормативов. Муниципалитет публикует объявление о намерении заключить контракт (извещение о проведении торгов), который может предусматривать требование профинансировать требуемые капиталовложения в полном объеме или их часть, и приглашает заинтересованные компании к участию в торгах. Потенциальные участники должны предложить тариф, который обеспечивает окупаемость капиталовложений в течение определенного периода. Типовой формы контракта не существует, и в каждом конкретном случае условия обговариваются отдельно. Обычно контракт заключается на 20 - 25 лет, поскольку в случае меньшего срока действия контракта потребуется устанавливать гораздо более высокие тарифы для того, чтобы подрядчик мог вернуть вложенные средства. Во Франции существуют три ведущие компании, и более 70% услуг водоснабжения и водоотведения и свыше 50% услуг водоотведения в стране оказываются в рамках таких контрактов. Финансово-экономические выгоды, которые получает при этом муниципалитет, зависят от условий контракта, но обычно они включают следующие: 1) ответственность за услуги водоснабжения и водоотведения фактически передается третьей стороне; 2) получение контракта в условиях конкуренции означает, что тариф устанавливается на минимальном экономически оправданном уровне, который можно обосновать для потребителей с точки зрения доступности получения услуг; 3) за финансирование капиталовложений отвечает подрядчик, а не муниципалитет, происходит расширение доступа к финансовым рынкам, что также способствует развитию местных финансовых рынков; 4) подрядчик имеет доступ к техническим ресурсам, использование которых муниципалитет не смог бы себе позволить; 5) имеет место экономия, обусловленная масштабом производства, поскольку подрядчики обычно являются крупными компаниями и могут управлять издержками. Однако такая форма контрактов не позволяет привлечь значительных объемов частных инвестиций. Их заключение не всегда приводит к выбору наиболее оптимального подрядчика: муниципалитеты предпочитают заключать контракты с подрядчиками, предложившими наиболее низкую цену, а не наиболее качественные услуги.

Полная приватизация

Альтернативой заключению контрактов является продажа части или всех акций предприятия ВКХ. Это может обеспечить получение средств в результате продажи акций, но акционеры будут ожидать возврата капиталовложений из доходов предприятия. В Англии и Уэльсе до 1989 г. услуги водоснабжения оказывались 10 региональными предприятиями. В 1989 г. эти предприятия были полностью приватизированы и трансформированы в акционерные общества открытого типа, акционерами которых стали многие юридические и физические лица. Делая этот шаг, правительство преследовало основные цели: 1) Передать частному сектору задачу поиска источников финансирования масштабных капиталовложений, необходимых для выполнения нормативных требований директив ЕС; 2) Пополнить бюджет в результате продажи. Первая цель была достигнута успешно, но для того чтобы избежать значительных и политически чувствительных увеличений тарифов, правительству пришлось не только простить новым компаниям их задолженность по оплате переданного из государственной в частную собственность имущества водоканалов, но и осуществить масштабные финансовые вливания. В результате объемы средств, поступивших в государственный бюджет, оказались незначительными, а в ряде случаев их вообще не было. Серьезной проблемой является тот факт, что приватизированные компании представляют собой естественные локальные монополии. Для того чтобы исключить необоснованное завышение тарифов новыми компаниями, было создано правительственное регулирующее агентство - Управление водопроводно-канализационным хозяйством (OFWAT) - для контроля за уровнем цен и качеством оказываемых услуг. Предприятия водоснабжения имеют сложные договорные отношения с OFWAT, но эта система оказалась не вполне эффективной. В первые годы после начала приватизации повышение тарифов допускалось для финансирования капитальных затрат, но компании вместо капитальных расходов начали затрачивать средства на передовые технические разработки, что позволяло им получать значительную прибыль в краткосрочной перспективе. Но при этом страдала сама инфраструктура, так как все больше и больше требовалось ее обновление. Агентство OFWAT отреагировало на такие тенденции введением жестких механизмов тарифного контроля. Очевидно, что центральному агентству, осуществляющему регулирование услуг водоснабжения, трудно контролировать даже относительно малое число крупных предприятий водоснабжения в небольшой стране с высокой плотностью населения. Есть серьезные сомнения относительно целесообразности централизованного тарифного регулирования значительного числа небольших предприятий, каждое из которых имеет свою специфику. Одним из отрицательных последствий продажи объектов инфраструктуры частным компаниям является то обстоятельство, что если предприятие ВКХ работает плохо и не выполняет условий контракта, этот контракт трудно аннулировать. Сложность этой процедуры является серьезным сдерживающим фактором, и до сих пор в международной практике не было ни одного случая, чтобы к компании удалось применить эффективные санкции за плохие производственные показатели. Привлекая частный бизнес в управление коммунальным комплексом России, необходимо учитывать, что организация обеспечения населения коммунальными услугами является сферой ответственности органов местного самоуправления. Именно муниципалитет в конечном итоге отвечает перед своим населением за то, чтобы, например, услуги по водоснабжению были качественными и бесперебойными. И поэтому местные администрации должны построить свои взаимоотношения с частным сектором таким образом, чтобы не потерять рычагов влияния на ситуацию в этой сфере. Совершенно очевидно, что муниципальные образования должны сохранить право собственности на объекты коммунальной инфраструктуры, а частный бизнес должен привлекаться к управлению этими объектами; он может осуществлять в них инвестиции, но по окончании действия договора все объекты должны возвращаться в муниципальную собственность. Поэтому модель полной приватизации объектов коммунальной инфраструктуры представляется, по мнению авторов, неприемлемой в российских условиях. В России еще нет примеров полной продажи инфраструктуры частным компаниям, однако этот процесс начался. Так, в г. Соликамске (100 тыс. населения) Пермской области вся инфраструктура в ходе конкурсного производства по делу о банкротстве водоканала реализуется с торгов частным инвесторам с обязательством оказывать услуги по водоснабжению и канализации потребителям и с инвестиционными условиями.

Общие последствия приватизации

Организационно-правовая форма компаний в сфере управления коммунальной инфраструктурой изменилась. Компании более эффективно стали использовать свои материальные и человеческие ресурсы. Численность персонала снижается по мере внедрения новых технологий. Первостепенную роль при принятии решений стали играть финансовые, а не технические вопросы (в отличие от ситуации, когда эти предприятия были государственными/муниципальными).

5. Контракты на условиях "строительство - владение - эксплуатация - передача"

В промышленно развитых странах, где размеры ВВП значительные, развитие инфраструктуры систем ВКХ отстает от растущих потребностей экономического развития. В этих условиях одним из применяемых механизмов решения проблемы является использование модели, основанной на заключении контракта на строительство новых объектов коммунальной инфраструктуры (как правило, с иностранной компанией) с обязательством эксплуатировать эту систему в течение установленного срока. В соответствии с контрактом новые объекты могут перейти в собственность местных органов власти, и в этом случае контракт заключается на условиях "строительство и эксплуатация", или в собственность подрядчика, и тогда контракт заключается на условиях "строительство - владение - эксплуатация". Кроме того, контракт может предусматривать, что эти объекты будут оставаться в собственности подрядчика в течение срока действия контракта, после чего они должны быть переданы местным органам власти, и тогда контракт заключается на условиях "строительство - владение - эксплуатация - передача". Таким образом, главной особенностью этих моделей является частная эксплуатация и инвестирование в объекты коммунальной инфраструктуры при сохранении государственного/муниципального контроля и (или) собственности. Когда подрядчиком является иностранная компания, строительные работы выполняются местными компаниями под надзором опытных инженеров подрядчика. По мере производства работ осуществляются набор и обучение местных инженеров, которым делегируются дополнительные функции. В первые месяцы подрядчик может использовать иностранных инженеров для технического надзора, но иностранные специалисты чрезвычайно дороги, и поэтому организуется обучение местных специалистов, которые приступают к выполнению управленческих функций по мере своей профессиональной готовности. Таким образом, важным результатом использования этой модели является формирование финансовых и технических навыков у местных специалистов. Во всех случаях срок, на который заключается контракт, должен быть достаточным для того, чтобы подрядчик мог погасить кредит, за счет которого осуществлялись капиталовложения, и получить разумную прибыль. Такая модель взаимоотношений между властью и частным сектором является наиболее эффективным способом привлечения частных инвестиций. Ответственность частного сектора, в том числе и за эксплуатацию, заставляет его принимать эффективные решения и применять новые технологии. В принятом в России Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" говорится только об одной форме соглашения между властью и частным бизнесом: "строительство - передача - обслуживание". Под концессионным соглашением понимается договор, по которому концессионер обязуется: 1) за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество - объект концессионного соглашения, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту; 2) осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. Концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Несмотря на то что Закон предусматривает только одну форму соглашения между властью и частным сектором, принципиально важно, что основной задачей органов местной власти становится не непосредственное управление, а отслеживание с помощью системы мониторинга и целевых показателей деятельности выполнения обязательств концессионера.

Отношения собственности

В большинстве стран в соответствии с требованиями законодательства собственником основных средств должен быть муниципалитет, хотя он и может реализовывать свое право собственности через принадлежащую ему компанию. Техническое обслуживание основных средств обеспечивается в рамках контракта между муниципалитетом и компанией, оказывающей услуги водоснабжения. В системе контракта на условиях "строительство - владение - эксплуатация - передача" собственником основных средств является подрядчик, но только в течение срока действия контракта. В Соединенном Королевстве и некоторых городах США объекты инфраструктуры переданы в частное владение, но это чревато возникновением проблем в случае нарушения подрядчиком своих договорных обязательств. Контракт между предприятием и муниципалитетом можно расторгнуть, но право собственности на основные средства должно перейти к новому владельцу. Если акции распределены между множеством частных акционеров, то новому собственнику пришлось бы выкупить акции компании, нарушившей свои договорные обязательства. В этом случае необходимо найти покупателя, желающего приобрести компанию-нарушителя. Если компания водоснабжения является собственником основных средств, это может позволить ей использовать эти активы в качестве обеспечения займа, но в контракте необходимо четко прописать порядок действий в случае банкротства компании, чтобы защитить интересы потребителей и муниципалитета.

6. Организация предоставления услуг ВКХ

В Соединенном Королевстве упорядочение организации предоставления услуг водоснабжения было обеспечено за счет принятия нового закона, предусматривающего, что муниципалитеты были освобождены от обязанности организации водоснабжения и водоотведения на своей территории. Эти обязанности приняло на себя центральное правительство. Данный закон позволил вывести предприятия водоснабжения из-под контроля местных органов власти. Поскольку и те и другие были подведомственны одному и тому же министерству, никаких межведомственных конфликтов при этом не возникло. Условия, в которых это оказалось возможным, являются весьма нетипичными, и вряд ли такая радикальная и быстрая реструктуризация возможна в какой-либо другой стране, например в России. В Италии также была предпринята попытка упорядочения организации управления деятельности предприятий водоснабжения посредством принятия закона, который предусматривал корпоратизацию предприятий водоснабжения. Но на практике этот закон носил в основном декларативный характер и просто заявлял намерения правительства. Эти намерения постепенно были претворены в жизнь в результате достижения согласия с муниципалитетами. Этому в немалой степени способствовала угроза невыделения из государственного и региональных бюджетов средств на финансирование капиталовложений и других средств тем муниципалитетам, которые откажутся сотрудничать. Во Франции основной объем услуг водоснабжения оказывают три крупнейшие компании в соответствии с условиями их контрактов с местными органами власти. Некоторые населенные пункты объединили свои контракты, в то время как другие заключили свои собственные. Упорядочение деятельности компаний водоснабжения в Нидерландах является результатом установления жестких стандартов вкупе с нежеланием потребителей оплачивать услуги по высоким тарифам. Слияние компаний позволяет достигать постепенной экономии затрат за счет увеличения масштабов деятельности. Во Франции, Нидерландах и Италии потребители оплачивают услуги по полной себестоимости и имеют возможность выражать свое мнение относительно уровня тарифов, что является важным стимулом к повышению эффективности. Отсутствие этих условий в Соединенном Королевстве стало одной из причин создания агентства OFWAT. Венгрия являет собой пример негативных последствий процесса разукрупнения предприятий водоснабжения и создания на их базе небольших компаний. Ни одна из рассмотренных стран не может служить идеальной моделью, которую могла бы механически скопировать Россия. Каждая из этих моделей формировалась в результате эволюционного процесса, под действием национальных культурных особенностей и политических условий, и у каждой есть свои достоинства и недостатки. Во всех этих странах значительная часть объектов инфраструктуры была построена в течение нескольких десятилетий, в основном в период до начала 80-х гг., из средств государственного бюджета. Эти средства больше не являются основным компонентом тарифов на услуги водоснабжения. Новые объекты строятся с привлечением частного капитала, стоимость их намного выше, но они составляют лишь незначительную часть суммарной стоимости основных средств. Несмотря на это, тарифы растут более высокими темпами, чем раньше. От стран - кандидатов на вступление в ЕС требуют значительного увеличения доли объектов инфраструктуры, создаваемых с привлечением частного капитала, а также построения этих объектов в самые кратчайшие сроки. Следствием такой политики будет установление в этих странах тарифов на услуги водоснабжения на уровне, значительно превышающем в реальном выражении обычные тарифы в северных государствах - членах ЕС. Для минимизации соответствующих затрат страны-кандидаты должны будут обеспечить эксплуатацию своих предприятий водоснабжения с максимальной эффективностью. Проведенный анализ зарубежных моделей управления объектами коммунальной инфраструктуры показывает, что их использование в отечественной практике должно быть тщательно продуманным и обоснованным. Механическое перенесение в совершенно иные, российские, социально-экономические условия без предварительной адаптации этих моделей недопустимо. На основании анализа зарубежного опыта можно сделать основные выводы. Жесткое применение водного законодательства ЕС приводит к значительному увеличению капиталовложений в развитие услуг водоснабжения в странах - членах ЕС. В большинстве зарубежных стран потребители имеют возможность выразить свое недовольство высокими тарифами в рамках демократического процесса. В Соединенном Королевстве его выразителем является государственная организация - Управление ВКХ (OFWAT). Объединение этих двух факторов - установление жестких нормативов и сопротивление увеличению тарифов - вызывает слияния компаний водоснабжения, в результате которых происходит образование крупных предприятий и уменьшение их издержек, причем этот процесс затрагивает даже Соединенное Королевство, где компании водоснабжения и без того крупные. Снижение затрат в результате повышения эффективности, как правило, не приводит к уменьшению тарифов, поскольку сэкономленные средства направляются на финансирование капиталовложений в развитие системы коммунальной инфраструктуры. Привлечение частных инвесторов в России должно преимущественно осуществляться на основе использования контрактов на управление/эксплуатацию и концессионных механизмов. Это позволит создать конкурентную среду в сфере деятельности локальных естественных монополий, то есть "конкуренцию за рынок" - за право управления коммунальной инфраструктурой и право монопольного предоставления соответствующих услуг вместо "конкуренции на рынке". В настоящее время передача в концессию объектов коммунальной инфраструктуры реализуема лишь для крупных российских городов, имеющих хорошую бюджетную обеспеченность. Что касается использования договоров на управление/эксплуатацию для организации деятельности по предоставлению коммунальных услуг, то возможности их заключения для большинства муниципалитетов представляются более реальными. Сегодня эти договоры являются наиболее подходящей формой организации взаимодействия власти и частного бизнеса в коммунальной сфере. Модель, в основе которой лежит закрепление собственности на объекты коммунальной инфраструктуры за органами местного самоуправления и привлечение частного бизнеса для управления этой собственностью, видится наиболее привлекательной и целесообразной для социально-экономических условий России. При этом муниципальные образования могут использовать различные механизмы участия в акционерном капитале таких компаний и обеспечивать мотивацию менеджмента водоканала в эффективном управлении путем передачи (продажи) ему части акций в собственность <*>. -------------------------------- <*> В данной статье были использованы материалы подпроекта "Техническое содействие в реализации Программы повышения эффективности эксплуатации и управления проекта Всемирного банка "Городское водоснабжение и канализация", выполненного консорциумом в составе: Sewern Trent Waner International и Mott MacDonald (Великобритания), Торгового дома "Инженерное оборудование" (Россия) в 2002 - 2005 гг.

Название документа