Муниципальные земельные торги: продажа земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ ТОРГИ: ПРОДАЖА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЛИ ПРАВА НА ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ <*>

Е. С. РАЗИНА

Разина Екатерина Сергеевна, заместитель начальника управления Минюста России по Орловской области.

Принятие по вопросам управления и распоряжения земельными участками соответствующих актов исполнительными, а не представительными органами муниципальной власти правомерно рассматривать как превышение полномочий, а также в качестве оснований для признания подобных актов недействующими. Установление муниципальными актами дополнительных административных ограничений для допуска к участию в земельных торгах и положений, не основанных на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, может послужить основанием не только для признания муниципальных торгов недействительными, но и для возникновения коррупционных отношений.

Ключевые слова: муниципальные земельные торги, акты муниципальных органов, недействительность решений и торгов, коррупционные отношения.

Taking on the management and disposal of land of the acts by the executive, and not representative, municipal authorities rightly regarded as abuse of power, as well as the grounds for the recognition of such acts invalid. Establishment of municipal acts additional administrative restrictions for admission to the land auction and regulations that are not based on principles of efficiency, fairness, openness, openness and transparency of land allocation may give rise not only to recognize the municipal tenders invalid, but for the occurrence of corrupt relations.

Key words: municipal land auction, acts of municipalities, the invalidity of decisions and trade, corrupt relationships.

Земля является важнейшим природным ресурсом, служащим базисом любой хозяйственной деятельности, а также основой функционирования института собственности. Не случайно в ст. 9 Конституции Российской Федерации провозглашен принцип, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности. Определено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, земельные отношения регулируются государством как гарантом охраны собственности и обеспечения стабильного развития существующих в этой сфере правоотношений. Земля представляет собой специфический объект гражданских прав, что обусловливает его особый правовой режим. Основа нормативно-правового регулирования земельных отношений заложена в Конституции Российской Федерации. В частности, решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей земельное законодательство Основной Закон относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пп. "в", "к" ч. 1 ст. 72). Следует отметить, что Земельный кодекс РФ исходит из широкого толкования понятия "земельное законодательство", предусматривая, что на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных правовых актов Российской Федерации, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Таким образом, в Основном Законе государства заложена децентрализация правового регулирования земельных отношений, что отвечает федеративному устройству страны и обосновано необходимостью сочетания в регулировании земельных отношений общегосударственных, региональных и местных интересов. Дальнейшее развитие вышеуказанных конституционных положений нашло свое закрепление в Земельном кодексе РФ. Кодекс, помимо разграничения предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, определяет и компетенцию органов местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Кодекс закрепил в императивной форме принцип равного доступа граждан и юридических лиц к приобретению земельных участков в собственность (п. 2 ст. 15), что предопределило нормативное закрепление процедуры торгов при отчуждении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Организация и проведение муниципальных земельных торгов основаны также на нормах п. 2 ст. 11 Кодекса, определивших полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. Земельное законодательство наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в сфере организации и проведения земельных торгов. Согласно п. 1.2 ст. 30 ЗК РФ органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах. В соответствии с п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы местного самоуправления обязаны: а) обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, для чего необходимо, в частности, принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; б) уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; в) обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях и заблаговременную публикацию такой информации. Земельный кодекс содержит указание на необходимость проведения торгов только при предоставлении прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. При этом предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с пп. 1 п. 4 ст. 30 Кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. В частности, необходимо, чтобы в отношении земельного участка были соблюдены следующие условия: осуществлен государственный кадастровый учет; определено разрешенное использование земельного участка; определены технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (в случае если участок предоставляется для строительства); принято решение о проведении торгов (конкурсов, аукционов). Несоблюдение какого-либо из этих условий может повлечь за собой признание торгов недействительными. Например, ФАС Центрального округа признал недействительным конкурс по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, так как не были четко определены границы участка <1>. -------------------------------- <1> Постановление ФАС Центрального округа от 5 мая 2006 г. по делу N А35-12133/05-С27 // СПС "КонсультантПлюс".

В земельном законодательстве отсутствуют четкие критерии, в соответствии с которыми определяются случаи обязательного проведения торгов при предоставлении прав на земельные участки. Полагаем возможным выделить ряд наиболее общих принципов, с целью реализации которых определяется необходимость применения института торгов в земельных отношениях. К таким принципам относятся: 1) защита интересов общества и государства; 2) обеспечение законности и справедливости сделок с земельными участками, целевое назначение которых имеет большое социально-экономическое значение; 3) повышение прозрачности оборота наиболее значимых категорий земель; 4) обеспечение равного и справедливого доступа к приобретению имущественных прав при наличии интереса широкого круга лиц к конкретному земельному участку. В тех случаях, когда отсутствует высокий спрос на земельный участок с тем, чтобы обеспечить вовлечение земель в оборот и их экономически выгодное использование, законодатель допускает возможность предоставления земельных участков без проведения торгов (пп. 3 п. 4 ст. 30, п. 2 ст. 30.2, п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ, ст. 10 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Анализ положений ЗК РФ позволяет выделить следующие случаи, когда участки, являющиеся собственностью муниципальных образований, должны быть выставлены на торги: - передача участков в собственность для строительства (п. 2 ст. 30 ЗК). Исключением из этого правила является предоставление участков по договорам о развитии застроенных территорий в соответствии с п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ. Поскольку это является исключением из общего правила, на практике важно, чтобы решение о развитии застроенной территории было принято компетентным органом власти, соблюден порядок принятия решения о развитии застроенной территории и проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории. Договор о развитии застроенной территории с победителем аукциона должен быть заключен с соблюдением требований, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Соблюдение указанных требований юридически значимо, позволит исключить возможность признания решения органа власти о развитии застроенной территории и результатов аукциона недействительными, а договора о развитии застроенной территории незаключенным или недействительным, а также позволит исключить коррупционные схемы, связанные с предоставлением земельного участка без проведения торгов; - предоставление земельных участков в аренду или в собственность для жилищного строительства, при этом в соответствии с ЗК РФ торги могут проводиться только в форме аукциона (п. 1, 2 ст. 30.1 ЗК). Исключениями из указанного правила являются случаи предоставления земельных участков единственному участнику аукциона при признании торгов несостоявшимися (п. 27 ст. 38.1 ЗК), а также предоставление участка в аренду для индивидуального жилищного строительства на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в порядке, установленном п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ; - предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства (п. 2 ст. 30.2 ЗК). Торги могут быть проведены только в форме аукциона. В случае если аукцион признан несостоявшимся, допускается заключение договора аренды земельного участка с единственным участником аукциона; - предоставление участков в аренду для строительства, если размещение объекта осуществляется в городском или сельском поселении в соответствии с зонированием территорий (п. 4 и п. 11 ст. 30 ЗК). Исключением из этого правила является положение пп. 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ, которое допускает предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении участка, при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков, если имеется только одна заявка; - предоставление участка для строительства, если он сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом (например, участок является выморочным имуществом; собственник отказался от участка). В данном случае также применяется рассмотренное ранее правило пп. 3 п. 4 ст. 30 ЗК о возможности приобретения земельного участка в аренду без торгов; - предоставление участка для нужд сельскохозяйственного производства или участков из состава земель лесного фонда, а также гражданину для ведения личного подсобного хозяйства. В данном случае вывод о необходимости проведения торгов вытекает из анализа п. 11 и п. 4 ст. 30 ЗК. Пункт 11 предусматривает предоставление в рассматриваемой ситуации земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов. Представляется, что в рассматриваемой ситуации Земельный кодекс РФ предусматривает необходимость предоставления на торгах земельных участков в целях строительства объектов для нужд лесного, сельского, личного подсобного хозяйства. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать перечни случаев, когда предоставление находящихся в собственности муниципальных образований земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми соответствующее муниципальное образование вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах. Таким образом, круг ситуаций, когда проведение земельных торгов является обязательным, в каждом муниципальном образовании может быть конкретизирован органами власти этих публичных образований. В то же время не совсем понятно, устанавливаются ли перечни случаев обязательного проведения торгов независимо от целей предоставления земельных участков либо только для ситуаций, когда участок предоставляется в целях строительства. Исходя из анализа названия ст. 30 Земельного кодекса РФ более правильным представляется второй вариант. Например, в Орловской области в соответствии с п. 1.1 ст. 30 ЗК РФ при определении случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах Правительство Орловской области приняло во внимание вид объектов строительства <2>. -------------------------------- <2> Постановление Правительства Орловской области от 02.06.2011 N 168 "Об утверждении Перечня случаев предоставления для строительства земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле, исключительно на торгах" // Орловская правда. 04.06.2011. N 79.

Анализ принятых муниципальных нормативных правовых актов в Орловской, Курской, Брянской, Московской, Вологодской и других областях, а также муниципальными органами власти на территориях республик Карелия, Мордовия. Татарстан, Коми и др. позволяет выделить следующие сложившиеся тенденции: 1) не все муниципальные образования воспользовались представленными полномочиями на утверждение перечня случаев, когда земельные участки могут предоставляться исключительно на торгах; 2) в некоторых муниципальных образованиях подобные перечни утверждены, но различными органами: в одних муниципальных образованиях - представительными органами власти, а в других - исполнительными органами власти муниципальных образований; 3) в отдельных случаях указанным перечням посвящен специальный акт органа власти муниципального образования, а в некоторых случаях перечни содержатся в положениях о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков или права на заключение договора их аренды, утвержденных представительным или исполнительным органом муниципальной власти. Порядок организации и проведения земельных торгов определяется правовыми нормами Земельного кодекса РФ и Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства РФ (далее - Правила) <3>, которые не наделяют муниципальные образования полномочиями на принятие нормативных правовых актов, определяющих порядок организации и проведения земельных торгов. Вместе с тем, как показал анализ, большинство муниципальных образований различных субъектов Российской Федерации принимают подобные акты, которые утверждают представительные либо исполнительные органы муниципальной власти, в том числе сельских поселений. -------------------------------- <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" // Собрание законодательства Российской Федерации. 18.11.2002. N 46. Ст. 4587.

Как показал анализ, подобные акты дублируют положения, предусмотренные федеральными законами и Правилами, но вместе с тем содержат и положения, не соответствующие действующему законодательству, например: 1) из состава сведений, включаемых в содержание извещения о проведении торгов, исключают сведения о существенных условиях договора, в том числе о сроке аренды, а также сведения о форме подачи заявки на участие в торгах и в извещении устанавливают сроки для заключения договора, противоречащие законодательству; 2) исключают возможность продажи земельного участка в кредит (с отсрочкой платежа); 3) информация в извещении о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения не соответствует требованиям ст. 44 и 48 Градостроительного кодекса РФ (в ред. ФЗ от 30.12.2012 N 318-ФЗ); 4) некоторые положения требуют представления документов, не предусмотренных Правилами (например, справки налогового органа об отсутствии задолженности в бюджеты всех уровней); 5) некоторые муниципальные акты не предусматривают положения о том, что победителю торгов, отказавшемуся от подписания протокола о результатах торгов, задаток не возвращается; 6) в некоторых муниципальных актах не предусмотрена возможность претендента отозвать принятую организатором торгов заявку на участие в торгах и обязанность организатора торгов возвратить задаток лицу, не допущенному для участия в торгах; 7) некоторые муниципальные акты не содержат однозначного представления об официальном источнике опубликования извещения о проведении торгов. Резюме. Рассматривая нормотворческие полномочия органов местного самоуправления в сфере организации и проведения торгов, а также разграничивая их компетенцию, необходимо учитывать положения п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>, согласно которому к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. С учетом этого установление порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, относится к полномочиям представительных органов муниципальных образований. Принятие по данным вопросам соответствующих актов исполнительными органами муниципальной власти правомерно рассматривать как превышение полномочий, а также в качестве оснований для признания подобных актов недействующими. Нередко муниципальные акты неправомерно устанавливают дополнительные административные ограничения для допуска к участию в земельных торгах и содержат положения, не основанные на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.

Подобная практика может послужить основанием не только для признания муниципальных торгов недействительными, но и для возникновения коррупционных отношений.

Название документа