О ПОНЯТИИ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Н.Г. КАНУННИКОВА Канунникова Наталья Геннадьевна, доцент кафедры административного и гражданского права Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник полиции. В статье рассматриваются некоторые вопросы, касающиеся определения принципов государственного управления в административном праве на основе анализа генезиса термина "принцип" как с этимологической, так и с философской точки зрения, уровней правовых принципов, их систематизации, выстроенной авторами по правилам мнемотехники. Ключевые слова: принцип, государственное управление, фундаментальность, систематизация, правовое воздействие, правовое участие. On concept of principles of state management N.G. Kanunnikova The article considers certain issues related to determination of principles of state management in administrative law on the basis of analysis of genesis of term "principle" both from etymologic and philosophy viewpoints, levels of legal principles, systematization thereof built by the authors in accordance with the rules of mnemonics. Key words: principle, state management, fundamentality, systematization, legal impact, legal participation. Исследование понятия "принципы государственного управления" следует начать с изучения генезиса термина "принцип", его различных дефиниций и комплексного анализа с точки зрения фундаментальных наук. Проблема принципов многогранна и неисчерпаема. В совокупности с понятиями, категориями и законами принципы составляют фундамент любой науки, в том числе и правовой. Фундаментальность проблемы принципов в научном познании отмечали многие выдающиеся ученые. Так, Г.А. Лоренц говорил, что в науке наиболее важны те вопросы, которые "касаются самих принципов" <1>. А. Эйнштейн писал: "...интерес к науке всегда был ограничен изучением принципов" <2>. Системный подход, развивающийся в современной науке, увеличил роль принципов в научном познании, поскольку именно принципы делают научный поиск системным и последовательным. -------------------------------- <1> Лоренц Г.А. Старые и новые проблемы физики. М., 1970. С. 98. <2> Эйнштейновский сборник. М., 1967. С. 12. В работах различных авторов можно отыскать до 40 различных дефиниций понятия "принцип". Например, В.Н. Демин называет их около двух десятков. "Принцип определяется и как первоначало, и как основание, и как аксиома, и как постулат, и как предпосылка знания, и как руководящая идея, и как центральное понятие, и как связующее звено между понятиями, и как отправной пункт объяснения, и как исходное положение теории, и как основополагающее теоретическое знание, и как выражение необходимости или закона явлений и т.д." <3>. Представители различных наук уточняют понятие "принцип", рассматривая его с различных позиций, акцентируя внимание на важнейших совокупностях качеств с тем, чтобы, проанализировав понятие, обнаружить его характерные признаки, систематизировать их и сопоставив на базе единых методологических приемов исследования, выделить принципы, соответствующие той или иной науке. Понятие принципа отражает то общее, что присуще всем принципам в их генезисе, функционировании, единстве и различии. -------------------------------- <3> Демин В.Н. Принцип как форма научного познания. М., 1976. С. 95. Этимологическое значение слова "принцип" (не только в русском, но и во многих других языках) восходит к латинскому principium, что означает "основа, первоначало" <4>. В современном научном познании этимология этого слова сохраняется в понятии "принцип". Примером использования в научном познании этимологических признаков понятия "принцип" является применение принципов как оснований, исходных средств создания систем научного знания: концепций, теорий, учений и наук. -------------------------------- <4> Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 490. С философской точки зрения термин "принцип" трактуется значительно шире, поэтому его философский аспект представляет большой интерес. Понятие "принцип" имеется в философском наследии Аристотеля, Ф. Бэкона, Т. Гоббса, Г. Лейбница, И. Канта, Г. Гегеля, Н.Г. Чернышевского, Ф. Энгельса, К. Маркса. Принципы, по Аристотелю, есть одно из начал познания. Он излагал вопрос о принципах в своем учении об этике и метафизике, рассматривал принципы как нравственные начала, нормы человеческой деятельности в целом, являющиеся обязательными <5>. -------------------------------- <5> См.: Аристотель. Метафизика. М.-Л., 1934. С. 76. Основатель английского материализма Ф. Бэкон считал, что принципы есть "первичная сущность вещей" <6>. Т. Гоббс сформулировал место принципов как "единственных основ науки" <7>. Особенное место принципы занимают в философском учении И. Канта. Термин "принцип" Кант употребляет в значениях: "основоположение", "правило", "условие", "начало", "закон", "норма", "постулат", "форма", "интерес", "императив", "максима" и т.д. <8>. -------------------------------- <6> Бэкон Ф. О принципах и началах. М., 1937. С. 14. <7> Гоббс Т. Избр. произв. Т. 1. М., 1964. С. 439. <8> Мельникова А.В. Проблема принципа в гносеологии Канта. Иркутск, 1990. С. 7. Ф. Энгельс рассматривал понятие "принцип" как форму мышления и отмечал, что человек "формы мышления никогда не может черпать и выводить из самого себя, а только из внешнего мира". Исходя из этой предпосылки, Ф. Энгельс пришел к выводу, что "принципы - это не исходный пункт исследования, а его заключительный результат". Далее Энгельс отмечал, что принципы абстрагируются из природы и человеческой истории и "принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории" <9>. К. Маркс использовал понятие "принципы" как абстракцию, обобщающую роль соответствующих закономерностей развития предмета исследования. Он исходил из того, что необходима разработка проблемы принципов в органическом их единстве по отношению к природе и человеческой истории, по отношению к научному и социальному познанию <10>. -------------------------------- <9> Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20. С. 34. <10> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 64. Исследование принципов также актуально и для правовых наук. В российском праве принципы исследовались известными юристами: С.С. Алексеевым, А.М. Васильевым, Р.З. Лившицем, Е.А Лукашевой, В.И. Никитинским, В.М. Семеновым, Г.А. Свердлыком, О.В. Смирновым, В.Н. Ронжиным, Л.С. Явичем и другими. Проблема принципов государственного управления достаточно широко освещена в юридической литературе учеными-административистами <11>. -------------------------------- <11> См., напр.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2001. С. 16 - 26; Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 186 - 201; Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 43 - 45. Под принципами государственного управления в административно-правовой литературе понимаются теоретические положения, отражающие его объективные закономерности и существенные стороны его организации. Принципы оказывают воздействие на формы, методы и процесс управления. В них выражаются основные требования, предъявляемые к внутренним и внешним функциям аппарата управления. В общей теории права принято признавать наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовыми принципами практически все ученые считают: равноправие граждан (в том числе относительно участия в государственном управлении); признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; гуманизм и справедливость. Все они являются конституционными и имеют прямое отношение к государственному управлению. К межотраслевым принципам права логично будет отнести: законность, объективность, доступность и гласность, всесторонность, своевременность, компетентность. Отраслевые принципы управления, по нашему мнению, будут включать в себя: подчиненность, дисциплинированность, территориальность, оперативность. Г.В. Атаманчук предложил деление принципов государственного управления на четыре группы: - общественно-политические, отражающие социальную природу государственного управления и его общие закономерности; - функционально-структурные, раскрывающие закономерности взаимодействия субъектов и объектов управления и структуры государственно-управляющих воздействий; - организационно-структурные, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления; - принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций <12>. -------------------------------- <12> См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 172 - 176. Некоторые авторы классифицируют принципы государственного управления на общие (социально-правовые) и организационные <13>. -------------------------------- <13> См., напр.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2001. С. 17. Общие (социально-правовые) принципы воплощают в себе основополагающие социально-правовые правила управленческой деятельности, таковыми являются: объективность, эффективность, законность и дисциплина. Организационные принципы управления делятся на две группы: 1) принципы: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного назначения; 2) принципы: ответственности субъектов государственного управления за результаты своей работы, сочетания единоначалия и коллегиальности, рационального распределения полномочий между субъектами государственного управления. Учитывая сложившиеся представления о классификационной системе принципов государственного управления, нам хотелось бы предложить свое видение по данному вопросу, свою версию систематизации. В основу нашей классификации вошли следующие ключевые слова: - воздействие (В); - участие (У); - линейность (Л); - конституционализм (К); - административизм (А); - наказуемость (Н). Из вышеизложенного перечня ключевых слов, согласно правилам мнемотехники, следует, что предлагаемая нами классификация принципов государственного управления будет носить название "ВУЛКАН". Расшифруем же эти принципы: I. По степени правового воздействия принципы государственного управления включают в себя: 1) законность - строгое и точное соблюдение и исполнение субъектами государственного управления требований законов; 2) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов - законодательство субъектов РФ, а также иные нормативно- правовые акты по степени соподчиненности выступают подзаконными источниками в правовой системе государственного управления; "в деятельности государственных органов и их должностных лиц не должно быть иных начальников, кроме законов и подзаконных актов" <14>; -------------------------------- <14> Административное право (общая часть): Учебное пособие. СПб., 2000. С. 16. 3) обязательность подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам в целях обеспечения пресечения злоупотреблений властью и превышения служебных полномочий. II. По степени правового участия в государственном управлении принципы включают в себя: 1) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям; 2) профессионализм и компетентность государственных служащих; 3) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю в целях интенсивного формирования и укрепления структур гражданского общества; 4) гласность. III. По методу линейности (структурированности) государственного управления принципы включают в себя: 1) единоначалие и коллегиальность - вопросы государственного управления решаются как коллегиальными органами государственной власти, так и руководителями федеральных органов исполнительной власти; 2) двойное подчинение - сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации, функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 3) территориальность - формирование органов государственного управления на конкретной территории (в субъекте Российской Федерации, в административно-территориальной единице, в регионе, в округе и т.п.); 4) рациональность распределения полномочий между субъектами исполнительной деятельности - юридическое закрепление задач, функций и полномочий за каждым государственным органом, структурным подразделением, должностным лицом; 5) субординационность - строгое подчинение нижестоящего органа (должностного лица) вышестоящему как по должности, так и по званию (в системе милитаризованных органов). IV. По методу конституционализма (отражению в Конституции Российской Федерации) принципы государственного управления включают в себя: 1) гуманизм и социальную справедливость - должны быть характерны для исполнительной деятельности всех субъектов управления; 2) демократизм - признание всеми государственными органами (должностными лицами) конституционных принципов Российской Федерации; 3) обеспечение прав и свобод человека и гражданина - признание и соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина всеми структурами, входящими в систему государственного управления; 4) социальное государство - ориентация деятельности органов государственного управления на интересы российского народа вообще и каждого гражданина в частности. V. По степени администрирования (административизм) деятельности исполнительно-распорядительных органов государства принципы включают в себя: 1) единство требований, предъявляемых к государственному управлению; 2) единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; 3) функционализм - обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей управления, а также формирование надведомственных органов государственного управления; 4) отраслевой принцип - обеспечивает единство государственного управления, проводимого в конкретной области государственной жизни. VI. По степени наказуемости органов государственного управления и их должностных лиц принципы включают в себя: 1) ответственность субъектов государственного управления за результаты своей работы - способствует повышению качества и эффективности их деятельности, предусматривает наступление различных видов юридической ответственности как за неисполнение, так и за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей; 2) дисциплинированность - подразумевает исполнение обязанностей, возложенных должностными лицами органов государственного управления, а также исполнение актов управления и законных требований должностных лиц теми, кому они адресованы; 3) контроль и надзор за деятельностью органов государственного управления (должностных лиц), осуществляемый специально уполномоченными структурами (например, прокурорский надзор) в целях строгого обеспечения законности. Таким образом, на основе проведенного выше анализа можно сформулировать определение понятия государственное управление. Государственное управление - это форма деятельности государства, реализующая свои функции в различных сферах (политических, экономических, социально-культурных) путем исполнения всей совокупности нормативно-правовых актов специально уполномоченными на то субъектами (государственными органами, должностными лицами), в целях обеспечения единства возлагаемых государством задач и принципов. ------------------------------------------------------------------