К вопросу о разграничении гражданского и земельного законодательства и пробелах в регулировании земельных отношений

В научной литературе обсуждается вопрос о разграничении сфер регулирования земельных отношений. При этом ряд авторов считает приоритетным регулирование указанных отношений земельным законодательством, в т.ч. Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ), остальные полагают, что земельные отношения подлежат, прежде всего, регулированию гражданским законодательством.

По мнению В.В. Витрянского, земельное законодательство должно регулировать отношения, непосредственно связанные с охраной и использованием земель согласно ст. 3 ЗК РФ.*(1)

Фактическое правовое регулирование отношений в сфере землепользования свидетельствует о том, что вопросы оборота земельных участков как объектов гражданского права регулируются специальным законодательством, что не соответствует положениям Гражданского кодекса РФ. В.К. Андреев считает, что анализ норм ЗК РФ о праве частной собственности на земельные участки, их сопоставление с нормами гл. 17 ГК РФ о праве собственности и других вещных правах на землю подтверждает целесообразность исключения из Гражданского кодекса РФ упомянутой главы.*(2)

С таким подходом едва ли можно согласиться. Спор о регулировании правоотношений в земельной сфере гражданским и отраслевым или специальным (земельным) законодательством можно устранить путем внесения соответствующих изменений как в Гражданский кодекс РФ, так и в Земельный кодекс РФ.

Предметом регулирования гражданского права являются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве участников, имущественной самостоятельности участников, автономии их воли. Применительно к сделкам с земельными участками в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" содержащиеся в Гражданском кодексе РФ нормы применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.*(3) Статьей 3 ЗК РФ предусмотрено регулирование отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации земельным законодательством.

Не вполне корректной представляется норма п. 3 указанной статьи. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды, а также специальными федеральными законами.

Из буквального прочтения указанной нормы усматривается приоритет специального законодательства над гражданским в вопросах совершения сделок с землей, в то время как отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом (а земельные участки являются недвижимым имуществом) всегда были и остаются гражданско-правовыми отношениями и регулируются Гражданским кодексом РФ*(4).

Заметим, что объектом регулирования земельного права является земля как основа жизни и деятельности народов Российской Федерации. Исключительная ценность объекта отношений обусловила необходимость правового регулирования специфических отношений по использованию и охране земель, а также обязанность государства обеспечить сохранность столь ценного объекта, как земля, соблюдение прав участников отношений по использованию земли и правового регулирования связанных с ней имущественных отношений.

Вопрос о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании таких отношений решен законодателем в п. 3 ст. 3 ЗК РФ. Отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством. В то же время установленные земельным законодательством особенности не могут выходить за пределы регулирования данной отрасли законодательства.

Предмет земельного права следует рассматривать как единство отношений по использованию и охране земель, отношений по государственному, муниципальному управлению земельным фондом, отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. Если первая группа отношений регулируется земельным законодательством, то при регулировании управленческих и имущественных отношений задача земельного законодательства состоит в установлении особенностей, обусловленных спецификой объекта регулирования как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации.*(5)

По мнению Е.В. Сырых, критерием разграничения норм земельного и гражданского законодательства является необходимость защиты публичных прав граждан на землю как основы их жизни и деятельности. Если норма направлена на защиту названных публичных прав, ее следует отнести к земельному законодательству, если же она устанавливает иные особенности имущественных отношений, связанных с землей, то к гражданскому законодательству.*(6)

К числу норм земельного законодательства, предусматривающих особенности регулирования земельных отношений, следует отнести: норму ст. 1 ЗК РФ об ограничении прав собственника земельного участка по владению, пользованию и распоряжению им требованием не причинять при этом вред окружающей среде; предусмотренные ст. 27 ЗК РФ перечни земельных участков, ограниченных в обороте и изъятых из гражданского оборота, согласно ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ), преимущественное право субъекта РФ на приобретение продаваемого частным собственником земельного участка сельскохозяйственных угодий; запрет на приобретение в собственность иностранными гражданами и юридическими лицами земельных участков сельскохозяйственных угодий, а также ряд других норм.

Следует отметить определенные противоречия между нормами земельного и гражданского законодательства. Так, ст. 22 ЗК РФ предусматривает обязанность арендатора при передаче им прав и обязанностей по договору аренды третьим лицам уведомить об этом арендодателя, в то время как в соответствии со ст. 615 ГК РФ такие действия допускаются лишь с согласия арендодателя. Если принять во внимание особую ценность земли как объекта отношений по ее использованию, то позиция законодателя по умалению прав арендодателя по распоряжению своим имуществом и контролю за его использованием не вполне понятна.

Отдельные нормы Земельного кодекса РФ дублируют нормы Гражданского кодекса РФ, что едва ли оправдано. Норма п. 1 ст. 35 ЗК РФ, предусматривающая, что одновременно с правом собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к лицу переходит право на использование соответствующей части земельного участка, занятой этими зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника, повторяет норму ст. 273 ГК РФ.

Норма п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(7), предусматривающая императивное требование переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий) на указанном праве, на право аренды, или приобретения в собственность этих строений (по выбору покупателей) противоречит правилу п. 3 ст. 552 ГК РФ. Согласно указанному правилу при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, на которых имел это право продавец недвижимости.

Статьей 5 Федерального закона N 101-ФЗ установлен порядок отчуждения земельного участка сельскохозяйственных угодий иностранцем, который по основаниям, предусмотренным законом, приобрел на него право собственности. Такой механизм предусмотрен ст. 238 ГК РФ.

Полагаем, что нормы гражданского законодательства в регулировании сделок с землей имеют приоритетное значение, при этом с учетом специфики объекта сделки субсидиарно подлежат применению положения иного специального, в т.ч. земельного законодательства. Статьей 27 ЗК РФ закреплено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Следует заметить, что ряд вопросов остался без должного внимания законодателя. Так, не определен орган, уполномоченный принимать решение об изъятии у собственника земельного участка в связи с его ненадлежащим использованием. Недостаточно урегулирован вопрос предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или пользование граждан и юридических лиц.

Согласно ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ, муниципальным образованием. В соответствии с п. 2 названной статьи решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом указано, что государственные органы, уполномоченные принимать решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.

Возникает вопрос: означает ли изложенное в п. 2 ст. 279 ГК РФ, что органы местного самоуправления исключены законодателем из числа органов, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд? Согласно ст. 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений отнесено изъятие, в т.ч. путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, в то время как ст. 10 Кодекса к полномочиям субъектов РФ отнесено изъятие, в т.ч. путем выкупа, земель для их нужд.

Изложенное дает основание полагать, что права органов местного самоуправления неоправданно ограничены законодателем. Муниципальные образования являются самостоятельными субъектами гражданских прав и обязанностей и самостоятельно несут предусмотренную законом ответственность за нарушение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

На случай если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка, не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, ст. 282 ГК РФ предусматривает возможность предъявления в суд государственным органом, принявшим решение о выкупе, иска о выкупе земельного участка. Такой иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления уведомления собственнику участка.

По правилам ст. 279-282 ГК РФ осуществляется прекращение права пожизненного наследуемого владения, права постоянного пользования земельным участком (ст. 283 ГК РФ). При этом не установлен порядок изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненно наследуемого владения.

Законом предусмотрена возможность принудительного изъятия земельного участка в следующих случаях: - участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом (ст. 284 ГК РФ); - участок эксплуатируется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности эксплуатация участка не соответствует его целевому назначению, существенно снижает плодородие сельскохозяйственных земель, значительно ухудшает экологическую обстановку (ст. 285 ГК РФ).

Положения п. 1 ст. 286 ГК РФ о порядке изъятия у собственника земельного участка ввиду его ненадлежащего использования не нашло дальнейшего развития в земельном законодательстве. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии у собственника земельного участка по основаниям, предусмотренным ст. 284, 285 настоящего Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях не определены земельным законодательством. Согласно п. 2 ст. 286 ГК РФ, если собственник земельного участка согласен исполнить решение об изъятии земельного участка и письменно уведомит об этом орган, принявший такое решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник не соглашается с решением об изъятии у него участка*(8), то орган, принявший соответствующее решение, может предъявить требование о его продаже в суд.

Налицо пробел в законодательстве, не позволяющий эффективно воздействовать на недобросовестных собственников земельных участков. В соответствии со ст. 287 ГК РФ прекращение прав на земельный участок, принадлежащий арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования осуществляется по основаниям и в порядке, установленным земельным законодательством.

В связи с изложенным вновь возникает вопрос о том, почему земельным, а не гражданским законодательством регламентированы основания и порядок прекращения прав арендаторов, землепользователей и землевладельцев.

Статьей 54 ЗК РФ предусмотрено, что принудительное прекращение права пожизненно наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, права безвозмездного срочного пользования земельным участком в связи с его ненадлежащим использованием допускается лишь в том случае, если не устранены факты ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного ст. 29 Кодекса и предоставившего земельный участок.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десяти дней с момента принятия судом решения*(9) о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса, направляют в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта.

Поскольку процессуальным законодательством предусмотрена возможность обжалования судебного акта о прекращении прав на землю, представляется необходимым откорректировать приведенное правило. На наш взгляд, следует указать о направлении заявления о государственной регистрации прекращения прав на земельный участок после вступления решения суда в законную силу, если оно не подлежит немедленному исполнению.

Следует признать, что значительная часть споров возникает не вследствие конфликта интересов участников спора, а в результате противоречивости, неопределенности, неясности законодательства, регулирующего имущественные отношения, связанные с землей. Законодателем недостаточно четко решена проблема разграничения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений. Следствием этого является, с одной стороны, наличие в земельном и гражданском законодательстве норм, по-разному регулирующих одни и те же отношения, с другой - отсутствие нормативного регулирования по ряду важных вопросов.

Пробелы в законодательном регулировании отношений, связанных с использованием земли, не могут быть восполнены судебной практикой. Неурегулированность указанных отношений нормами права приводит не только к росту числа судебных споров, но и к неоднозначной и противоречивой судебной практике.

Полноценное системное регулирование имущественных отношений, связанных с землей, устранение противоречий в законе, правильное понимание соотношения земельного и гражданского законодательства могло бы обеспечить эффективное и единообразное правоприменение, соблюдение баланса частных и публичных интересов.

С.В. Карпинская,

судья арбитражного суда Красноярского края

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 4, июль-август 2008 г.