Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью (анализ правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края)

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ (АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

Л. А. ГРОСЬ, В. Д. КИМ

Грось Л. А., заведующая кафедрой гражданского процессуального права Хабаровской государственной академии экономики и права.

Ким В. Д., заместитель председателя Арбитражного суда Хабаровского края.

Исходными положениями действующего гражданского законодательства Российской Федерации являются принципиальные выводы о публично-правовых образованиях <*> как о субъектах гражданского права. -------------------------------- <*> Так здесь и далее мы называем Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования.

Во-первых, Российская Федерация, каждый субъект РФ и каждое муниципальное образование являются самостоятельными субъектами гражданского права и гражданских правоотношений. Эти лица не образуют какую-либо правосубъектную систему гражданского права и действуют от собственного имени. Российская Федерация с юридической точки зрения в той же мере обособлена от субъектов РФ и муниципальных образований, в какой каждое из данных лиц обособлено от любого другого лица. Во-вторых, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования представляют собой вид субъектов гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами. Такой вывод подтверждается только тем обстоятельством, что в ГК РФ в подразделе "Лица" Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, так же как гражданам и юридическим лицам, посвящена специальная глава. Однако на деятельность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований распространено действие норм о юридических лицах (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Этот прием законодательной техники в полной мере согласуется с тенденцией унификации правового регулирования имущественных отношений. Аналогичным образом регулируется участие в правоотношениях граждан-предпринимателей (п. 3 ст. 23 ГК РФ). В-третьих, специфика Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при их вступлении в гражданское правоотношение не может привести к нарушению равенства участников этого отношения <*>. -------------------------------- <*> Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. М., 2003. С. 57.

Распространение по общему правилу на государство, его субъекты и муниципальные образования правового режима статуса юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ), не случайно. Глава 5 ГК РФ входит в содержание подраздела 2 "Лица". Не физические лица, но субъекты гражданского права. Анализ практики правоприменения свидетельствует о смешении государства, субъектов РФ и муниципальных образований, с одной стороны, и их органов - с другой. В теории права, и гражданского права в частности, по-разному определяется характер соотношения этих субъектов. Так, например, в 1963 г. М. И. Брагинский все государственные органы подразделял на две большие группы: обладающие статусом юридического лица и действующие от своего имени либо от имени государства; не обладающие гражданской правосубъектностью, положение которых "относительно Союза ССР и союзных республик во многом тождественно положению органа юридического лица" <*>. В первом случае могли возникать отношения представительства. Государственный орган, имея статус юридического лица, т. е. будучи самостоятельным участником гражданских правоотношений, мог стать представителем государства, действовать от его имени. Во втором случае, по мнению М. И. Брагинского, всегда действовало непосредственно само государство. -------------------------------- <*> Брагинский М. И. Гражданская правосубъектность Союза ССР и союзных республик // Правоведение. 1963. N 1. С. 49.

А. А. Пушкин там же писал: "Вне органов государство (в том числе и Советское) ни действовать, ни распоряжаться принадлежащими ему средствами не может, независимо от того, идет ли речь о гражданских или иных, например административных, правоотношениях. Вопрос заключается лишь в том, в каких случаях и в каких правоотношениях в лице своих органов в качестве субъекта правоотношения выступает само государство и, соответственно, когда и в каких правоотношениях в качестве субъектов права выступают непосредственно государственные органы. Следует одновременно согласиться с тем, что государство, как субъект советского гражданского права, участвует в гражданских правоотношениях через систему лишь тех своих органов, которые в этих правоотношениях не пользуются правами юридического лица или вообще не являются юридическими лицами. Их действия - это и есть действия самого государства" <*>. -------------------------------- <*> Пушкин А. А. В. И. Ленин об экономической роли Советского государства... С. 40.

Вопрос об отраслевой сущности и содержании деятельности, именуемой управлением собственностью публично-правовых образований, вызывает споры в юридической литературе и практике правоприменения. Несомненно то, что управление государственной и муниципальной собственностью - деятельность, которая может осуществляться только в правовых формах. Следует уточнить, что под объектом управления мы понимаем отношения собственности, которые нигде в мире не существуют сегодня в качестве фактических отношений, так или иначе отношения собственности - это правоотношения. Деятельность по управлению собственностью суть юридические факты, влекущие возникновение, изменение и прекращение правоотношений собственности, а также реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения объектами права собственности. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации управление собственностью определяется как комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие их жизнедеятельности <*>. -------------------------------- <*> См.: Проект Концепции управления собственностью Москвы // Вестник мэрии Москвы. 1999. N 23.

Закон Хабаровского края так раскрывает понятия "управление" и "распоряжение краевой государственной собственностью": это организующая, исполнительная и распорядительная деятельность Правительства края в лице органов исполнительной власти края по вопросам владения, пользования и распоряжения краевой государственной собственностью. Сравнение этих определений на первый взгляд позволяет сделать вывод, что Закон Хабаровского края не включает законодательную деятельность в содержание понятия "управление собственностью". Однако ст. 6 рассматриваемого Закона Хабаровского края "Полномочия Законодательной Думы края в сфере управления и распоряжения краевой собственностью" определяются предметы ведения представительного органа государственной власти края в сфере отношений, связанных с управлением и распоряжением краевой собственностью. На наш взгляд, законодательная деятельность не входит в содержание деятельности, именуемой управлением. Тем не менее нельзя не принимать во внимание то обстоятельство, что собственно управление и распоряжение органами исполнительной власти краевой собственностью осуществляется в соответствии с правовыми нормами, устанавливаемыми в первую очередь органами представительной власти. При этом установление гражданско-правовых норм - предмет исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации нормы гражданского права могут содержаться в точном соответствии с федеральным законом. Будучи включенными в акты субъекта Федерации, они остаются нормами актов Российской Федерации и не становятся правовыми нормами субъектов Российской Федерации. Иначе решен в Конституции Российской Федерации вопрос об актах административного права - они составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: субъекты Российской Федерации вправе принимать акты, содержащие административно-правовые нормы, однако они не должны противоречить административно-правовым нормам актов Российской Федерации. С учетом этого следует толковать полномочия Законодательной Думы края. При этом практическое замечание вызывает содержание п. 1 ст. 6 Закона. "Законодательная Дума края устанавливает порядок управления и распоряжения краевой государственной собственностью, в том числе порядок управления долями (паями, акциями) края в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм". Неясно, о каких паях края в "капиталах товариществ" может идти речь, если его участниками могут быть исключительно граждане-предприниматели и частные коммерческие организации? Также нет смысла в указании на "предприятия иных организационно-правовых форм", ведь речь явно идет о предприятиях-субъектах, а не объектах. А предприятиями-субъектами могут быть только государственные и муниципальные субъекты прав хозяйственного ведения и оперативного управления. Кроме того, доли (акции) края в уставных капиталах хозяйственных обществ не являются объектами права краевой собственности. Деятельность, именуемая в Законе Хабаровского края как организующая, исполнительная и распорядительная, может осуществляться только в правовых формах - посредством реализации норм административного и гражданского права. Управление государственной собственностью Хабаровского края должно включать в себя: - образование органов исполнительной власти, наделение их компетенцией в области отношений государственной собственности края; - учреждение субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления, осуществляющих непосредственное владение, пользование и в рамках, оговоренных федеральными законами, распоряжение объектами права государственной собственности края, их регистрацию и учет; - учет объектов права государственной собственности края (инвентаризация, классификация, ведение реестров объектов); - учет сделок с объектами права государственной собственности края, включая приватизацию, аренду и другие договоры; - управление имуществом, принадлежащим на праве собственности публично-правовым образованиям, учрежденными ими предприятиями и учреждениями; - управление органами публично-правовых образований деятельностью созданных ими юридических лиц. Статья 7 Закона края в числе функций правительства края называет подготовку предложений губернатору края о создании "в случаях, предусмотренных федеральным законом, хозяйственных обществ, в том числе кредитных, или об участии в них с использованием имущества или имущественных прав, являющихся краевой государственной собственностью". В п. 9 ч. 1 ст. 7 Закона края установлено полномочие правительства края "по управлению и распоряжению находящимися в краевой государственной собственности долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм". Все в этих фразах противоречит действующему федеральному законодательству. Только в результате приватизации имущества, являющегося объектами права государственной и муниципальной собственности, на их основе могут создаваться частные коммерческие организации. Объектами права собственности не могут быть имущественные права. И уж конечно, как уже было сказано выше, край не может быть участником товарищества - ни товарищем, ни членом-вкладчиком - в соответствии с п. 4 ст. 66 ГК РФ. Некорректно содержание п. 10 ч. 1 ст. 7 Закона края: никаких полномочий собственника Хабаровский край в имуществе хозяйственных обществ не имеет. Собственниками имущества хозяйственных обществ с участием края являются сами хозяйственные общества. Далее в абз. 4 п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона края речь идет о подготовке предложений "о создании краевых государственных фондов или об участии в них с использованием имущества или имущественных прав, являющихся краевой государственной собственностью". О чем идет речь? О государственных краевых фондах - юридических лицах? Такие не предусмотрены действующим законодательством. О фондах - имущественных комплексах? Очевидно, это положение Закона должно быть раскрыто в нем. Некорректны, небрежны с точки зрения гражданского законодательства и другие положения Закона: - в п. 2 ч. 4 ст. 10 субъекты права оперативного управления учреждения названы объектами права краевой собственности; - в пп. "в" п. 3 ч. 4 ст. 10 содержится намек на то, что объекты, не завершенные строительством, могут быть объектами права краевой государственной собственности; эти объекты являются предметами соответствующих договоров на их строительство, и уж тем более "объекты" не могут иметь "долю краевой государственной собственности" (!); - в пп. "г" п. 3 ч. 4, п. 5 ч. 5 ст. 10 объектами права краевой государственной собственности названы пакеты акций (долей, вкладов) частных коммерческих организаций - об этом выше; - в ч. 7 сведения реестра краевого государственного имущества названы с использованием модного словосочетания "информационный ресурс", а затем - объектом права краевой государственной собственности, что неверно, следовало добавить слово "интеллектуальной". Общеизвестно, что в сочетании слов "интеллектуальная собственность" второе слово употребляется условно. Это не учтено разработчиками Закона. В п. 5 ч. 1 ст. 12 Закона края речь идет о сделках по объединению имущества края с имуществом юридических лиц и граждан на праве общей долевой собственности - такие сделки не могут быть основанием возникновения права общей долевой собственности на имущество хозяйственных обществ. В п. 3 ст. 14 Закона края объектами права краевой государственной собственности названы "имущественные права и иные права, имеющие денежную оценку", в п. 4 - то же о ценных бумагах, что неверно (см. об этом выше). Примером загадочности в определении объектов краевой государственной собственности является выражение в п. 4 ст. 14 Закона края "и другие объекты краевой государственной собственности в денежной или натуральной форме". Неточности в определениях объектов права краевой собственности в рассматриваемом законе края своими корнями уходят в главный Закон края - его Устав <*>. Статья 63 Устава края включает в объекты права краевой государственной собственности доли (паи, акции) в уставных капиталах частных коммерческих организаций, средства краевого бюджета, краевые ценные бумаги, финансовые активы, депозиты в банковских учреждениях, не завершенные строительством объекты, на строительство которых выделены средства из краевого бюджета. Все названное выше - имущество края, но объекты не права собственности, а иных имущественных (обязательственных) прав. Или, например, в п. 4 ч. 63.1 ст. 63 Устава объектами права краевой собственности названы субъекты гражданского и иных отраслей права. Если сравнить п. 3 и п. 7 ч. 63.1 ст. 63 Устава, то можно сделать вывод, что правом собственности обладают органы государственной власти края, даже не наделенные статусом учреждения - юридического лица. Не субъекты гражданского права не могут обладать ни вещными, ни обязательственными правами. Однако даже государственные органы-учреждения обладают лишь правами оперативного управления, а не собственности. -------------------------------- <*> В ред. Законов Хабаровского края на 29 сентября 2004 г. Заметим, что в перечне источников норм Устава Хабаровского края допущена некорректность - указано, что в Устав были внесены изменения "решением Хабаровского краевого суда от 23 июля 2003 г. N 3-122/03", что, безусловно, невозможно.

Отношениям собственности публично-правовых образований на федеральном уровне посвящено сравнительно немного нормативных правовых актов. Это прежде всего Конституция Российской Федерации (ст. 8, 71 - 73, 114, 130). В ней закреплено равенство всех форм собственности, включая государственную и муниципальную, названы субъекты управления ею, а также закреплено положение о разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Другим федеральным нормативным правовым актом, содержащим нормы права федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации, является Гражданский кодекс РФ. В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня - федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Согласно ст. 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В других федеральных законах повторяются названные выше нормы Конституции Российской Федерации и ГК РФ. Так, например, в п. "д" ч. 2 ст. 21 Федерального закона РФ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> (с изм. и доп. на 29 декабря 2004 г.) указано: "Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Далее в ст. 26.12 изложены общие положения об управлении и распоряжении имуществом субъекта Российской Федерации - в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 42.

В ст. 26.11 названного Закона дается перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации для осуществления его полномочий, и воспроизведены нормы ТК и ГК РФ о создании государственных юридических лиц субъектов РФ, субсидиарной имущественной ответственности субъектов Российской Федерации за действия их учреждений. При этом вызывает недоумение указание в ч. 3 ст. 26.11 этого Закона на право субъектов Российской Федерации создавать "другие организации" наряду с государственными предприятиями и учреждениями. О каких "других организациях" может идти речь? Вызывает сомнение также указание в абз. 2 ч. 3 ст. 26.11 на возможность установления законом субъекта Российской Федерации порядка увольнения руководителей государственных предприятий и учреждений субъекта Российской Федерации - установление порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров отнесено ст. 6 ТК РФ к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Кроме того, в ч. 3 ст. 26.12 данного Закона РФ не упоминается ответственность субъектов Российской Федерации по долгам казенных предприятий субъектов Российской Федерации. Конечно, это можно объяснять разницей во времени принятия данного Закона и Федерального закона от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <*>, однако ни о чем, кроме крайне небрежного законотворчества, это не свидетельствует. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 48.

Следует заметить, что в отличие от органов федеральной государственной власти органы государственной власти субъектов Российской Федерации активно занимаются нормотворчеством в области управления их собственностью. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации содержатся нормы, определяющие основы управления их собственностью. Так, ст. 7 Устава Хабаровского края устанавливает: "В ведении Хабаровского края находятся:... краевая государственная собственность..." Анализ норм Устава Хабаровского края позволяет выявить ряд неточных, неясных и ошибочных положений. Так, неясно положение п. "г" ст. 7 Устава: "В ведении Хабаровского края находятся... краевая государственная собственность". Хабаровский край является собственником закрепленного за ним на праве собственности имущества. В отношении этого имущества край осуществляет правомочия владения, пользования, распоряжения. В ведении края, очевидно, находится реализация этих правомочий. Нет сомнений, если добавить: в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами. ГК РФ не называет других правомочий. Другое правомочие, как было указано выше, - правомочие управления имуществом, принадлежащим краю на праве собственности, - особо названо в ряду с другим полномочием - распоряжения в ч. 1 ст. 26.12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В теории гражданского права высказываются различные мнения относительно правомочия собственника по управлению имуществом. Разработчики действующего ГК РФ предлагали законодательно закрепить его в законе в качестве самостоятельного элемента в содержании права собственности, однако возобладало мнение о том, что управление является составной частью права собственника распоряжаться имуществом <*>. -------------------------------- <*> Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 1999. С. 125.

Позиции авторов относительно законодательного определения содержания права собственности колеблются от отрицания перечисления правомочий собственника до признания достаточности установленной ст. 209 ГК РФ "триады" правомочий собственника <*>. Другие ученые полагают, что в определении права собственности без "триады" не обойтись, однако ею не исчерпывается его содержание <**>. -------------------------------- <*> Толстой Ю. К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1995. С. 55; Маттел У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 311. <**> Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 36; Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 23.

Независимо от различий во мнениях исследователей права собственности публично-правовых образований, все они так или иначе разделяют взгляд на функцию управления как неотъемлемую составляющую содержания права собственности именно этих субъектов. Такого правомочия нет в содержании права частной собственности. В нем нет необходимости, так как граждане осуществляют свои собственнические правомочия лично либо посредством действий представителей, юридические лица - через действия их органов и представителей. Правовые нормы, регулирующие управление имуществом публично-правовых образований, входят в содержание как административного, так и гражданского права. Восприятие управления собственностью публично-правовых образований как чисто административно-правового института постепенно сменяется на признание в нем гражданско-правовых отношений. Причем оно прослеживается на различных уровнях. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом РФ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <*> властные полномочия органов исполнительной власти распределены не только "по вертикали", но и "по горизонтали". Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного государственным предприятиям и учреждениям, а также управление находящимися в федеральной государственной собственности акциями акционерных обществ. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 51.

В Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. <*> управленческие полномочия публично-правовых образований определены как полномочия гражданско-правового характера. Функции исполнительных органов по управлению государственным имуществом отнесены к государственным услугам, имеющим исключительную общественную значимость и оказываемым на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 11.

Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" установил ряд мер, призванных предупредить использование государственной собственности не по назначению. Во-первых, не только провозглашена неделимость имущества унитарных предприятий и невозможность его распределения по вкладам, долям, паям, но и установлены запреты, гарантирующие неделимость. Предприятиям запрещено создавать дочерние предприятия. В случае необходимости они могут с согласия собственника создавать филиалы и представительства, не являющиеся, как известно, юридическими лицами. Решение об увеличении или уменьшении уставного капитала принимает только собственник. Во-вторых, конкретизированы ограничения, которые распространяются на распоряжение имуществом: "Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия. Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества". В-третьих, Закон регламентирует деятельность руководителя предприятия, обязанного все свои действия согласовывать с собственником. Последний в случае причинения ущерба имуществу предприятия вправе обратиться в суд с иском к руководителю. Ограничения распространяются на право руководителя предприятия заниматься еще какой-либо оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой. С собственником же должна быть согласована и кандидатура бухгалтера. В силу остроты обозначенных проблем не все насущные вопросы, связанные с управлением и распоряжением государственной собственностью, оказались разрешенными в Законе. В частности, это касается заинтересованности руководителя унитарного предприятия в совершении определенного рода сделок. Таковыми признаются сделки с участием родственников руководителя или аффилированных с ними лиц. Собственник в обязательном порядке должен быть проинформирован о сделках с заинтересованностью. Однако отсутствие закона об аффилированных лицах делает исполнение отдельных норм Закона затруднительным <*>. -------------------------------- <*> См.: Ким В. Д. Государство как субъект права собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 99 - 100.

Составляющей полномочия управления имуществом публично-правовых образований является осуществление управленческих функций в отношении создаваемых ими предприятий и учреждений. Порядок наделения юридических лиц, создаваемых публично-правовыми образованиями, имуществом, их вещные права на него определены законом. Предприятия и учреждения, созданные для определенных хозяйственных и иных целей, не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении власти и подчинения с органами государственной власти. Из этого следует достаточно определенный вывод о том, что их отношения с государством, от имени которого они осуществляют права собственника, имеют сугубо гражданско-правовую природу. Вещное право хозяйственного ведения было введено ГК РФ 1994 г. До его принятия государственные и муниципальные предприятия обладали имуществом на праве полного хозяйственного ведения. Содержание права хозяйственного ведения определяется законом. Государственные и муниципальные унитарные предприятия наделены правомочиями владения, пользования и распоряжения переданным ему собственником имуществом в пределах, определяемых в соответствии со ст. 294 ГК РФ. Тем самым закон определяет право хозяйственного ведения посредством установления соответствующих пределов, в границах которых его субъекты самостоятельно осуществляют свою деятельность. В прежнем законодательстве это иное вещное право определялось как право собственности, ограниченное законодательными актами и договором собственника с предприятием. В работах по гражданскому праву отмечалось, что ни о каком договоре не могла идти речь в то время, когда все государственные юридические лица (до 1991 г. - субъекты более узкого, нежели современное право хозяйственного ведения, права оперативного управления) создавались в распорядительном порядке. Договоры не существовали в природе <*>. -------------------------------- <*> Грось Л. А. Взаимоотношения публично-правовых образований - собственников и учредителей - с учреждениями и унитарными предприятиями // Журнал российского права. 2001. N 12.

Действующий ГК РФ не упоминает договор между предприятием и собственником-учредителем в качестве юридического факта, определяющего их имущественные взаимоотношения. Однако еще до принятия ГК РФ была осуществлена попытка ввести в практику передачу государственного имущества унитарному предприятию на основании договора <*>. Договор заключался между собственником в лице комитета по управлению имуществом и унитарным предприятием. Согласно п. 4.2 Типового договора о закреплении за предприятием государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения <**> имущество считалось закрепленным за предприятием на праве полного хозяйственного ведения с момента заключения данного договора. При этом по истечении срока действия договора предприятие было обязано возвратить имущество с учетом естественного износа. -------------------------------- <*> Право на его заключение вытекало из Указа Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г. "О первоочередных мерах по организации работы промышленности РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 49. <**> Утверждено письмом Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 7 декабря 1992 г. "Об учредительных документах предприятий, организаций, объединений".

Как видно из Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", хозяйственное ведение осуществляется сегодня преимущественно в разрешительном порядке. А это значит, что ему сопутствуют многочисленные запреты, ограничения, обязанность получения согласия собственника. Конечно, это исключает для обладателей этого иного вещного права возможность быть равноправными с другими участниками гражданского оборота. Поэтому субъекты права хозяйственного ведения не участвуют в полной мере в гражданском обороте и в конечном итоге не могут надлежащим образом решать задачи государственного значения - то, ради чего они по замыслу законодателя создаются. Право оперативного управления было введено в начале 60-х гг. как понятие, обозначающее закрепление имущества "на некоем ограниченном вещном праве" за "самостоятельными" юридическими лицами - "предприятиями" и "учреждениями". Впоследствии в законах о собственности оно было разделено на более широкое по содержанию вещное "право хозяйственного ведения" для производственных "предприятий" и более узкое "право оперативного управления", предназначенное для госбюджетных и аналогичных им "учреждений" <*>. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Право собственности в Гражданском кодексе // Закон. 1995. N 11. С. 32.

Различие прав хозяйственного ведения и оперативного управления состоит в содержании и объеме полномочий, которые их субъекты получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения является более широким правом, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям. Казенное предприятие осуществляет права владения, пользования и распоряжения указанным имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Несмотря на то что субъекты права оперативного управления обладают триадой полномочий собственника, реализовать эти полномочия они могут, лишь строго руководствуясь указаниями собственника, на котором лежит бремя содержания имущества, переданного на праве оперативного управления. Это ограничение отличает право оперативного управления от права хозяйственного ведения. Согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества казенного предприятия вправе изымать у него излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Подобная вещно-правовая форма использования государственного имущества, не имеющая временных ограничений (в отличие, например, от договорной формы), позволяет обеспечить стабильность выполнения функций казенных предприятий и учреждений. Право оперативного управления выгодно и собственнику. Он устанавливает порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим предприятием, вправе по своему усмотрению перераспределить изъятое имущество между другими созданными им юридическими лицами. По отношению к учреждениям ст. 298 ГК РФ в качестве общего правила устанавливает, что они не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Особенностью правового положения учреждения как финансируемой собственником некоммерческой организации является возможность осуществления им предпринимательской деятельности. Полученные от ведения такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в "самостоятельное распоряжение" учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). В литературе нет однозначного подхода к оценке природы прав, возникающих в отношении такого имущества. Так, Е. А. Суханов утверждает, что "характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения". Автор обосновывает свою позицию тем, что в действовавшем ранее законодательстве аналогичная ситуация разрешалась прямым указанием в п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства 1991 г. на принадлежность данного имущества учреждению на праве полного хозяйственного ведения. Соответственно этому к праву учреждения на полученное им таким образом имущество должны применяться правила ст. 295 ГК РФ <*>. Ю. К. Толстой утверждает, что данное право является "особым (непоименованным) вещным правом" <**>. Существует мнение о том, что по содержанию в этом праве нет ничего отличного от права собственности, а потому право учреждения в отношении такого имущества следует рассматривать как право собственности, которое по умолчанию законодателя относится к категории вещных прав, ибо оснований считать его иным вещным правом нет <***>. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Право собственности в Гражданском кодексе. С. 35. <**> См.: Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. СПб., 1996. <***> Ким В. Д. Государство как субъект права собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. 2005. С. 115.

Правильное определение природы прав на указанное имущество связано с определением субъекта управления им. Если считать, что учреждение выступает собственником доходов, полученных им от предпринимательской деятельности и приобретенного за их счет имущества, то на это имущество власть публично-правового образования, а следовательно и его управленческие полномочия, не распространяются, и единственным субъектом управления в отношении этого имущества должно быть само учреждение. На практике это не так. Если исходить из того, что основное назначение иных вещных прав (как физических, так и юридических лиц) в том, чтобы предоставить законную возможность одному лицу использовать вещь, принадлежащую другому лицу, т. е. чужую, а также из того, что ограниченные вещные права обременяют право собственности, а потому такие ограничения ("обременения") собственности допускаются законом лишь при наличии особых оснований, а перечень и содержание таких прав прямо и исчерпывающим образом установлены законом, то нет оснований считать, что право самостоятельного распоряжения доходами, полученными учреждением, и приобретенным за их счет имуществом является правом хозяйственного ведения, равно как и правом собственности. Следует согласиться с Ю. К. Толстым в том, что это иное вещное право, не поименованное законодателем. На наш взгляд, многое в решении проблемы повышения эффективности управления имуществом публично-правовых образований на сегодняшний день состоит не столько в анализе того, хорошо или плохо передавать это имущество создаваемым им предприятиям на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, сколько в необходимости разграничивать отношения по управлению государственными и муниципальными предприятиями, точнее - их деятельностью, и отношения по управлению имуществом, за ними закрепленным. Как отмечается в литературе, системе управления предприятиями, право собственности на имущество которых принадлежит публично-правовым образованиям, прежде всего государству, во всех странах присущ ряд генетических, в принципе неустранимых дефектов. В их числе: бюрократизация управленческой деятельности, проявляющаяся в доминировании частных интересов государственных служащих над общественными, превращении задачи воспроизводства управления в конечную цель, практически не связанную с состоянием и направленностью изменений, происходящих в национальной экономике; относительная длительность процессов сбора, переработки, анализа информации, необходимой государственным органам для принятия решений. Небезосновательно этот сектор публичной собственности рассматривается и как самый запущенный. С точки зрения гражданско-правовой публичный собственник в лице уполномоченных им органов государственной власти управляет не предприятием, а его имуществом. Именно такой контекст следует из п. 1 ст. 295 ГК РФ, а также из учредительных документов унитарных предприятий, где определены права собственника имущества унитарного предприятия и компетенция руководителя унитарного предприятия. Это свидетельство того, что законодатель не признает отношения по управлению имуществом предприятия административно-правовыми. По содержанию они являются гражданско-правовыми. Следует заметить, что в доктрине эти две плоскости отношений не разграничиваются. Независимо от того, через призму точек зрения ученых какой отраслевой принадлежности обсуждается вопрос об управлении государственным имуществом, вопрос всегда касается управления самими предприятиями. Подобный подход отчасти "спровоцирован" прошлым, когда деятельность государства и деятельность государственных юридических лиц практически отождествлялась <*> в соответствии с утвердившейся концепцией, согласно которой предприятие всегда понималось как хозяйствующий субъект, субъект права с правами юридического лица <**>. -------------------------------- <*> В советской науке в период развернувшейся дискуссии о юридической личности социалистических организаций С. И. Аскназием была предложена идея, именуемая теорией государства, согласно которой государственные предприятия - это органы государства. По существу, юридическая личность государственных предприятий рассматривалась автором как результат персонификации функций государства на определенном участке его деятельности. Цит. по: Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1975. С. 139. <**> Андреев В. К. Проблемы правосубъектности в предпринимательской деятельности // Правовое регулирование предпринимательской деятельности / Под ред. В. В. Лаптева. М., 1993. С. 21.

Вместе с тем нельзя исключать и современный подход законодателя, свойственный законодательству стран с высокоразвитой рыночной экономикой <1>, согласно которому предприятие <2> признается не только субъектом права, но и объектом <3>. Предприятие в названном значении не признается юридическим лицом, несмотря на высказываемые мнения о целесообразности такого признания <4>. -------------------------------- <1> Гражданское и торговое право капиталистических государств / Под ред. Е. А. Васильева. М., 1993. С. 111 - 116. <2> Термин "предприятие" согласно нормам действующего ГК РФ и изданных в развитие его федеральных законов перестал быть родовым, обозначая все виды коммерческих и некоммерческих юридических лиц. Точное его законодательное значение связано лишь с государственными и муниципальными унитарными предприятиями и казенными предприятиями тех же уровней. <3> Советская цивилистика в принципе не отрицала многозначность понятия "предприятия", что не противоречило мировому законодательству. См.: Якушев В. С. Юридическая личность государственного производственного предприятия. Свердловск, 1973. С. 9. <4> Романов О. Государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с недвижимым имуществом: некоторые вопросы правоприменения // Хозяйство и право. 1998. N 8. С. 48.

В литературе уже неоднократно отмечалось, что нормы российского законодательства, рецептировав конструкцию предприятия как объекта, оказались не подготовленными к ее принятию <*>. Вследствие этого появилась опасность смешения двух значений данного понятия, что затрудняет практическое применение законодательства и может создавать ситуации правовой неопределенности. Такое понимание нового института пока сохраняется. По данному вопросу нет фундаментальных работ. Видимо, в этом одна из причин того, что, несмотря на утверждение в теории и хозяйственной практике тезиса об управлении не предприятием, а его имуществом, в Федеральном законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" глава 4 названа "Управление унитарным предприятием". В ее составе содержится ст. 20, озаглавленная "Права собственника имущества унитарного предприятия". -------------------------------- <*> Обзор законодательных противоречий по этому вопросу см.: Жариков Ю. Г., Масевич М. Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование: Научно-практическое пособие. М., 1997. С. 184; Пятков Д. Государственное предприятие как предмет договора купли-продажи // Хозяйство и право. 1998. N 1. С. 81.

Двойственность природы предприятия по нормам ГК РФ не дает оснований в любых правоотношениях видеть его одновременно и в роли объекта, и в роли субъекта. Поэтому при употреблении термина "предприятие" в законодательных актах, а также при применении существующих норм необходимо прежде всего уяснить, в каком значении употреблено это понятие в том или ином контексте. В одних отношениях предприятие может быть субъектом. В этих случаях будут применяться нормы главы ГК РФ о субъектах. В других, а именно в обязательственных правоотношениях, когда речь идет о купле-продаже, аренде, первичное значение будут иметь нормы об объектах гражданских прав, а затем нормы соответствующих обязательственно-правовых институтов. Предприятие является юридической категорией, обозначающей субъекта гражданских прав, когда в гражданском законе так определена его организационно-правовая форма. Сегодня это государственные и муниципальные предприятия - субъекты права хозяйственного ведения. Наличие гражданско-правовых элементов в регулировании управления отношениями собственности, объектом которых является имущество, передаваемое публично-правовыми образованиями созданным ими предприятиям и учреждениям, подтверждается все более активным внедрением в него договорных начал. Итак, следует различать два аспекта управления предприятиями: 1) управление его деятельностью (как правило, административно-правовая функция); 2) управление имуществом, переданным предприятию публично-правовым образованием и приобретенным предприятием в результате предпринимательской деятельности - на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (преимущественно гражданско-правовая функция). Управляя предприятием, собственник компетентен выполнять следующие функции: - назначать генерального директора (управляющего); - устанавливать государственный заказ с полноценным финансированием из государственного бюджета; - устанавливать размер зачисляемой в государственный бюджет части чистой прибыли; - проводить финансовые и технические проверки. В основе управления имуществом предприятия должно лежать его право на самостоятельную коммерческую деятельность, не запрещенную действующим законодательством, в виде производства любых товаров, выполнения работ, оказания услуг. Лишь в этом случае появляется фактический и юридический смысл управлять имуществом, переданным публичным собственником другим субъектам на праве хозяйственного ведения. Границей этой свободы будет являться запрет на выполнение свободной коммерческой деятельности за счет ресурсов, выделенных для государственных заказов. Что касается ограничений вещных прав, то они должны сводиться к исчерпывающему перечню следующих видов запретов: субъект иного вещного права не может продавать (сдавать в аренду) предприятие как имущественный комплекс; не вправе совершать сделки по отчуждению имущества, относящегося к основным средствам (исключая случаи их модернизации). Одним из немногих способов управления имуществом ГК РФ называет доверительное управление (глава 53 ГК РФ). Применительно к управлению имуществом публично-правовых образований в теории гражданского права этот институт связали с управлением пакетами акций приватизированных предприятий. Напомним, что такая форма управления имуществом предприятий была первоначально установлена Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества" о преобразовании государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества <*>. В соответствии с этим Указом Фонду федерального имущества (фондам субъектов Федерации, городов, районов) было рекомендовано передавать на договорной основе находящиеся в их владении пакеты акций до момента их продажи в соответствии с планами приватизации предприятий в доверительное управление (траст) физическим и юридическим лицам, признаваемым покупателями согласно ст. 9 Закона о приватизации. Устанавливалось, что находящиеся в государственной собственности пакеты акций, составляющие более 50% уставного капитала, с согласия трудового коллектива могут быть переданы в траст. Позднее был принят Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собственности (трасте)" <**>, а затем - в 1994 г. - распоряжение Госкомимущества, которым была утверждена типовая форма договора об учреждении траста. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. <**> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1.

До введения в действие главы 53 ГК РФ право собственника на передачу имущества в доверительное управление было предусмотрено п. 4 ст. 209 ГК РФ. Процедура передачи акций в доверительное управление была установлена Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. "О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями" <*>. Дальнейшие возможности для использования этой формы открылись с принятием Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. N 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации" <**>. С выходом этого Указа было определено, что общим условием передачи пакетов в доверительное управление являются итоги конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 41. <**> СЗ РФ. 1996. N 51.

Согласно ст. 1012 ГК РФ суть договора доверительного управления состоит в том, что одна сторона передает другой стороне на определенный срок имущество в управление, а другая сторона обязуется управлять этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им выгодоприобретателя. Состав имущества, которое может быть передано в доверительное управление, назван в ст. 1020 ГК РФ. К числу существенных условий договора доверительного управления имуществом относится срок действия договора. Максимальный срок, на который может быть заключен договор доверительного управления имуществом, составляет пять лет. Если по истечении срока действия договора ни одна из сторон не заявит о прекращении договора, он считается заключенным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором. Эта особенность характеризует существо взаимоотношений сторон по договору: управление имуществом - процесс непрерывный, требующий внимания, и автоматическое прекращение договора по истечении его срока может повлечь потери в доходах от имущества, ухудшение самого имущества. Рассуждая о соотношении прав доверительного управления и хозяйственного ведения, ученые отмечают приоритет, преимущество второй формы управления имуществом публично-правовых образований. При этом, на наш взгляд, не учитываются следующие важные обстоятельства. В п. 1 ст. 1013 упоминается о предприятии как объекте управления в значении, которое закреплено за ним ст. 132 ГК РФ, субъектом доверительного управления унитарное предприятие не может быть в силу ст. 1015 ГК РФ. Говорить о доверительном управлении акциями, принадлежащими публично-правовым образованиям, в соответствии с нормами главы 53 ГК РФ также неправомерно, так как учредителем доверительного управления является собственник имущества. Акции - имущество особого рода, они являются доказательствами принадлежности их держателю не вещных прав собственности, а корпоративных прав требования к акционерному обществу. Распространенной формой гражданско-правового управления публичной собственностью является передача имущества публично-правовых образований в аренду. Однако анализ практики заключения таких договоров свидетельствует, что это, скорее, акты распоряжения, а не управления имуществом, так как редко условием договора аренды являются обязанности арендатора по приумножению и обновлению арендованного имущества, что позволяло бы публично-правовым образованиям реализовать инвестиционные проекты в отношении своего имущества и свидетельствовало бы об эффективном управлении им. Одной из распространенных форм аренды имущества публично-правовых образований является аренда имущества, закрепленного ими за унитарными предприятиями. До введения в действие ч. 1 ГК РФ аренду государственного и муниципального имущества осуществляли от имени государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований комитеты по управлению имуществом. В соответствии со ст. 294 ГК РФ государственное или муниципальное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Кодексом. Такие пределы, как указывалось выше, установлены, в частности, в п. 2 ст. 295 ГК РФ, где указано, что предприятие не вправе сдавать в аренду принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Таким образом, ГК РФ расширил права унитарных предприятий по распоряжению имуществом, находящимся в их хозяйственном ведении, одновременно ограничив права публичного собственника в отношении такого имущества. Однако анализ практики показывает, что в качестве арендодателя имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарных предприятий, на местах остаются органы исполнительной власти по управлению публичным имуществом. Отношения по аренде имущества публично-правовых образований регулируются не только нормами ГК РФ, но и актами субъектов Федерации, в большинстве которых существует собственное законодательство об управлении публичной собственностью. Однако в связи с тем, что договор аренды - это сугубо гражданско-правовой институт, права субъектов в части регулирования данных отношений весьма ограничены, так как принятие гражданско-правовых нормативных актов входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации, что обусловлено необходимостью обеспечить единство экономического пространства. Поэтому субъекты Федерации в этой части вправе лишь воспроизвести нормы федерального законодательства в собственных актах, которые от этого не становятся нормами акта субъекта Российской Федерации. Верховный и Арбитражный Суды РФ в Постановлении Пленумов от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указали на то, что ст. 294 и 295 ГК РФ не наделяют собственника правом изымать, передавать в аренду или иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного предприятия. Законодательством не предусмотрена также передача предприятием собственнику имущества отдельных элементов права хозяйственного ведения при сохранении права в целом. Способом управления имуществом публично-правовых образований является договор концессии, не нашедший места в ГК РФ. Нормы о праве публично-правовых образований наделять частных лиц правомочиями в хозяйственной сфере с использованием объектов права государственной или муниципальной собственности - природных ресурсов на возмездной основе были первоначально включены в Земельный и Лесной кодексы РФ <*>, Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" <**>. В других законах (о недрах, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, Водном кодексе РФ, например) законодатель исходит из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 44; СЗ РФ. 1997. N 5. <**> СЗ РФ. 1996. N 1.

В цивилистических трудах высказывалось мнение о том, что сфера концессионного договора не должна ограничиваться только природными ресурсами и целесообразно в ГК РФ так определить концессионный договор: "Соглашение, по которому государство, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - (концедент) предоставляет другой стороне - концессионеру на срочной и возмездной основе за счет и на риск самого концессионера при условии осуществления им предусмотренных соглашением инвестиций следующие права: право пользования государственным или муниципальным имуществом; право на создание (строительство) концессионного объекта с предоставлением концессионеру права пользования (завершения строительства) в течение определенного периода и на условиях, предусмотренных концессионным соглашением, с последующей передачей объекта в государственную или муниципальную собственность, а также право осуществления отдельных видов деятельности, исключительное право на которые принадлежит государству. Видами имущества, предоставляемого в пользование концессионерам, могут быть: - природные ресурсы государства (полезные ископаемые, ресурсы растительного и животного мира), в том числе ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны; - объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты, линии связи и коммуникации, информационные системы и т. п. объекты, обслуживающие сферу материального производства; - государственные и муниципальные предприятия <*>. -------------------------------- <*> Ким В. Д. Назв. дис. ... канд. юрид. наук. С. 144 - 145.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднемесячную перспективу (2003 - 2005 годы) в ряду мероприятий, направленных на переход к новой модели управления государственной собственностью, наряду с привлечением профессиональных управляющих компаний предусматривается передача государственного имущества в концессию с формированием механизма опубликования информации об имуществе, которое может быть передано в концессию, аренду и доверительное управление <*>. Ориентир на гражданско-правовые, а не административные формы использования государственного имущества - это не только признание того, что управление может быть категорией права гражданского, но и обязанность законодателя обеспечить полноценное и эффективное правовое обеспечение реализации этих форм. -------------------------------- <*> Программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. // СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396. Кроме того, в соответствии со ст. 18 Налогового кодекса РФ по концессионным договорам должен быть установлен специальный налоговый режим.

6 июля 2005 г. Государственной Думой Российской Федерации принят Закон "О концессионных соглашениях" <*>. В соответствии с ним концессионное соглашение - это договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Сторонами концессионного соглашения являются: -------------------------------- <*> Российская газета. 2005. 26 июля.

1) концедент - Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления; 2) концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более юридических лица. Объектом концессионного соглашения по Закону может быть недвижимое имущество: 1) автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств; 2) объекты железнодорожного транспорта; 3) объекты трубопроводного транспорта; 4) морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур; 5) морские и речные суда, суда смешанного (река-море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки; 6) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов; 7) объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов; 8) объекты единой системы организации воздушного движения; 9) гидротехнические сооружения; 10) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; 11) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо - и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки, утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий; 12) метрополитен и другой транспорт общего пользования; 13) объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; 14) объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения. Концессионные соглашения заключаются на конкурсной основе (глава 3 Закона). Из содержания Закона следует, что концессионер является субъектом прав владения и пользования имуществом публично-правового образования, которые подлежат государственной регистрации в качестве обременения права собственности концедента. Передача концессионером в залог объекта концессионного соглашения или его отчуждение не допускается. Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное. Имущество, созданное или приобретенное концессионером при исполнении концессионного соглашения и не являющееся объектом концессионного соглашения, является собственностью концессионера, если иное не установлено концессионным соглашением. В то же время исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, полученные концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения, принадлежат концеденту, если иное не установлено концессионным соглашением. Государственная регистрация прав владения и пользования концессионера созданным объектом концессионного соглашения осуществляется одновременно с государственной регистрацией права собственности концедента на этот объект. Концессионным соглашением предусматривается плата, вносимая концессионером концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения в формах: 1) определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно в бюджет соответствующего уровня; 2) установленной доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; 3) передачи концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера. В соответствии со ст. 9 Закона публично-правовые образования-концеденты вправе осуществлять контроль за исполнением концессионного соглашения. Их исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения, в том числе за исполнением обязательств по соблюдению сроков создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, осуществлению инвестиций в его создание и (или) реконструкцию, обеспечению соответствия технико-экономических показателей объекта концессионного соглашения установленным концессионным соглашением технико-экономическим показателям, осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, пользованию (эксплуатации) объекта концессионного соглашения в соответствии с целями, установленными концессионным соглашением. В то же время представители органов исполнительной власти - концедентов не вправе: - вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности концессионера; - разглашать сведения, отнесенные концессионным соглашением к сведениям конфиденциального характера или являющимся коммерческой тайной. Изменяются мир, общество, но независимо от особенностей экономического развития государств сохраняют актуальность вопросы управления публичной собственностью.

Название документа