Земельные участки как объекты гражданских прав

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ КАК ОБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 11 октября 2005 года

С. П. ГРИШАЕВ

Гришаев Сергей Павлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права МГЮА.

Земля является важнейшей разновидностью недвижимого имущества. В основе деления вещей на движимые и недвижимые лежит право собственности на землю, поскольку недвижимые вещи определяются прежде всего через связь с землей. В свое время Г. Ф. Шершеневич отмечал: "Наибольшую важность представляет деление вещей на движимые и недвижимые. Это различие образовалось исторически вследствие преобладающего значения земли, отчего и сделки по недвижимостям всегда отличались от сделок по движимости. Но основание по различиям не только историческое. Земля вследствие ее ограниченности необходимо подвергается в частном обладании таким ограничениям, которые чужды движимым вещам" <*>. -------------------------------- <*> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права М., 1996. С. 96.

Согласно ст. 130 ГК все объекты недвижимости могут быть разделены на три группы: 1. Объекты недвижимости, которые недвижимы по своей природе (земля, недра и т. д.); 2. Объекты, которые прочно связаны с землей и их перемещение влечет несоразмерный ущерб их назначению (здания, сооружения и т. д.); 3. Объекты, которые по своей физической природе являются движимыми, но законодатель отнес их к недвижимости (морские, воздушные суда и т. д.). Вопрос о том, может ли земля участвовать в гражданском обороте, в настоящее время перешел из теоретической области в практическую, однако следует иметь в виду, что земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным и при этом ограниченным и невосполнимым природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния независимо от того, кому она принадлежит. В то же время земля как товар - это объект купли-продажи, удовлетворяющий различные реальные или потенциальные потребности и имеющий определенные качественные и количественные характеристики <*>. -------------------------------- <*> Горемыкин В. А. Российский земельный рынок: Учебное и практическое пособие. М.: ИНФРА-М, 1996. 5 с.

В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает определенную специфику, включающую участие публично-правовых образований в таком регулировании, а также наличие определенных ограничений и запретов. В то же время это не означает введение необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте. Необходимо учитывать, что существует деление земель на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и не изъятые из оборота. Отчуждение земельных участков, полностью изъятых из оборота, не допускается вообще. А земли, ограниченные в обороте, могут приобретать лишь отдельные участники гражданских и земельных правоотношений при определенном целевом назначении земель. Например, предметом сделки не могут являться земли, которые являются исключительной государственной собственностью. К ним, в частности, относятся земли: - историко-культурного наследия; - государственных природных заповедников, памятников природы, национальных, дендрологических, природных парков, ботанических садов; - предоставленные для нужд обороны; - общего пользования в населенных пунктах; - заповедников; - залегания природных ископаемых и т. д. Конституция Российской Федерации (ст. 9) провозгласила землю достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с ней земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Если ранее земля была объектом исключительной государственной собственности, то по действующему законодательству государственная собственность на землю определяется по так называемому остаточному признаку: земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью. В законодательстве (ст. 261 ГК) и практике выделяют такое понятие, как земельный участок, который собственно и может быть предметом различных гражданско-правовых сделок. Земля в своем природном состоянии является сплошной массой территории. Для того чтобы ей придать характер вещи, необходимо обособить отдельный земельный участок от соседних земель. Особенностью земельных участков является то, что их правовой режим регулируется не только нормами гражданского права, но и земельно-правовыми нормами, среди которых важнейшими являются Земельный кодекс РФ и Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3018.

Земельный кодекс РФ (п. 2 ст. 6) определяет земельный участок как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, установление границ является не только средством индивидуализации земельного участка, но и способом создания самого объекта права. При этом земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В ст. 1 ФЗ РФ от 15 апреля 1998 г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <*> конкретизируются понятия отдельных видов земельных участков. Так, под садовым земельным участком понимается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

Огородным земельным участком считается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории). К дачному земельному участку относится участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля). Выделяют такое понятие, как земельный участок общего пользования. Такие участки находятся в государственной или муниципальной собственности, не закрыты для общего доступа и не подлежат приватизации. Граждане имеют право свободно находиться на них и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, установленных законом, а также собственником соответствующего земельного участка (ст. 262 ГК). Земельные участки общего пользования рассматриваются как особая категория участков, которые могут входить в состав различных территориальных зон в составе земель поселений. Согласно п. 2 ст. 262 ГК если земельный участок не огорожен либо его собственник иным образом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пойти через участок при условии, что это не причинит ущерба или беспокойства собственнику. Особый правовой режим установлен для земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, под которыми понимаются земли за чертой поселений, предоставленные для этих целей, а также предназначенные для этих целей. Федеральный закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения ограничивает предельные (минимальные) размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые могут находиться в частной собственности. Так, в соответствии со ст. 4 указанного Закона минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве. А в соответствии с п. 1 ст. 4 указанного Закона не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным ЗК. Размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации и могут находиться одновременно в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, также устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Земельным кодексом РФ установлены определенные ограничения частной собственности на земельные участки иностранных физических и юридических лиц. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Еще более существенные ограничения установлены для земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения. Согласно ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Важнейшим признаком, которому должен отвечать земельный участок для того, чтобы он был признан недвижимостью и тем самым предметом сделок, является то, что земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Другими словами должны быть определены его размер, границы и местоположение. Территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству (п. 1 ст. 261 ГК). Мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка называются межеванием. Собственники земельных участков, не изъятых из оборота и не ограниченных в обороте (например, земли сельскохозяйственного назначения), согласно Земельному кодексу и ГК РФ вправе распоряжаться этими участками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Однако объектом сделок могут быть только те земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет. Согласно ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" государственный кадастровый учет заключается в описании и индивидуализации в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый из них приобретает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценку. Таким образом, государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель и т. д. Органом, в функции которого входит ведение государственного земельного кадастра, в настоящее время является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости <*>. Помимо ведения государственного земельного кадастра указанная служба также проводит государственный учет расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, производит государственную кадастровую оценку земель и т. п. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 19.08.2004 N 418 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 14.03.2005 N 127, от 19.03.2005 N 141).

На основании проведенного государственного кадастрового учета территориальным органом государственного земельного кадастра составляется кадастровая карта (план) земельного участка, в которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре. Согласно п. 2 ст. 17 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения различного рода обследований и изысканий. Таким образом, государственный кадастровый учет земельных участков производится после проведения межевания земельных участков, т. е. определения местоположения и границ земельного участка на местности. Каждый земельный участок имеет кадастровый номер. Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. N 660 <*>, принятым в развитие ФЗ "О государственном земельном кадастре" <**>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3726. <**> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

Как уже было отмечено, земельный участок может быть объектом права собственности, однако в соответствии с Конституцией РФ собственность не может использоваться в целях, противоречащих интересам общества, правам и свободам других граждан. Этот подход нашел широкое применение в отношении права собственности на землю, что обусловлено недостаточностью земли как природного ресурса. Право частной собственности на землю в Российской Федерации подвергается ограничениям, предусмотренным в законодательстве. Как и любой другой собственник, собственник земельного участка может осуществлять в отношении земельного участка правомочия владения, пользования, распоряжения. Однако осуществление этих правомочий имеет определенную специфику. Правомочия пользования землей как элемент содержания права собственности на нее означают закрепленную законом возможность хозяйственной эксплуатации земли путем извлечения ее полезных свойств или получения дохода от земли. В процессе использования земли собственник имеет право использовать находящиеся на его земельном участке торф, пресные подземные воды, водные объекты, возводить жилье, производственные или иные строения и сооружения, осуществлять перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам с соблюдением требований законодательства, осуществлять мелиоративные работы в соответствии с природоохранными требованиями. В отличие от права пользования физическими и юридическими лицами, пользование землей публичными образованиями не предполагает непосредственное использование земли или, другими словами, хозяйственную эксплуатацию земли. Правомочия пользования заключаются в присвоении части земельной ренты и извлекаемой теми субъектами права, которые непосредственно используют землю. Следует отметить, что любая деятельность собственника на земельном участке осуществляется в определенном пространстве - воздушном либо подземном (так при постройке жилого дома происходит вторжение и в то и в другое). Правомочие распоряжения землей в его гражданско-правовом смысле определяется как возможность определения юридической судьбы земельного участка, в том числе путем купли-продажи, передачи по наследству, сдачи в залог, дарения, мены, передачи земельного участка или его части в качестве взноса в уставный фонд юридических лиц, образования общей собственности путем добровольного объединения земельных участков или земельных паев. Одним из неурегулированных является вопрос о несовершенстве правового регулирования отношений, связанных с возникновением и прекращением права собственности и других вещных прав на земельные участки и с оборотом объектов недвижимости, расположенных на этом земельном участке. В целом российское гражданское законодательство в той части, в какой оно призвано регулировать отношения собственности на земельном участке и расположенные на них здания или сооружения, иные объекты недвижимого имущества и оборот этих объектов недвижимого имущества, рассматривает их, с одной стороны, как объекты самостоятельные и участвующие в обороте вполне независимо друг от друга, для которых могут быть установлены различные правовые режимы, с другой - как физические и юридически связанные друг с другом виды недвижимого имущества <*>. -------------------------------- <*> Козырь О. М., Маковская А. А. Цит. раб. С. 96.

Провозглашенная в ЗК (ст. 1) идея "единой судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов" в рамках действующего законодательства нереализуема. Скорее эту идею можно рассматривать как далекую перспективу. 1. Прежде всего следует отметить, что их правовой режим различен. Так, на земельные участки в отличие от зданий и сооружений помимо таких вещных прав, как право собственности, право хозяйственного ведения, оперативного управления, сервитута, распространяется также право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения (следует отметить, что по действующему земельному законодательству нельзя предоставлять земельные участки на основании права пожизненного наследуемого владения, однако если указанное право возникло до вступления в силу нового Земельного кодекса РФ, оно сохраняет свою силу). 2. Оборот земельных участков подвергается значительному количеству ограничений и исключений, которые не характерны для объектов недвижимости, расположенных на них. 3. Кроме того, согласно п. 1 ст. 271 ГК, если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения (в качестве которого может выступать любой субъект гражданского права) имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество. В то же время в соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК в постоянное пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятия, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие между земельным и гражданским законодательством. 4. Следует также учитывать то обстоятельство, что для отдельных видов сделок со зданиями и сооружениями установлен особый правовой режим, который не распространяется на земельные участки. Так, согласно п. 2 ст. 651 ГК договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации. В отношении аренды земельных участков такого правила нет. 5. Даже в рамках гражданского законодательства существует различный правовой режим в отношении указанных объектов. Так, согласно п. 3 ст. 552 ГК продажа здания, расположенного на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве собственности, возможна без одновременной продажи тому же покупателю земельного участка, а в соответствии со ст. 69 Закона об ипотеке ипотека здания или сооружения без одновременной ипотеки земельного участка, на котором оно находится, не допускается. При этом согласно ст. 35 ЗК запрещается отчуждение земельного участка без отчуждения находящихся в нем зданий и сооружений, если участок и здания (сооружения) принадлежат одному собственнику. В качестве выхода из создавшейся ситуации предлагается закрепить норму, в соответствии с которой, как только земельный участок и все, что на нем находится, станет собственностью одного лица, закон должен объявить о необходимости слияния двух объектов недвижимости в один - земельный участок <*>. С таким предложением вряд ли можно согласиться. Как уже было отмечено выше, оборотоспособность земельных участков намного ниже оборотоспособности недвижимости, расположенной на нем. Таким образом, собственник необоротоспособного земельного участка лишается права распорядиться недвижимостью, находящейся на этом земельном участке. -------------------------------- <*> Богатырев Ф. Как дальше регулировать оборот недвижимости. Хозяйство и право. 2003. N 11. С. 128.

Большего внимания заслуживает предложение ввести новое вещное право, получившее название ограниченного владения земельным участком <*>, которое должно обладать следующими характеристиками: -------------------------------- <*> Козырь О. М., Маковская А. А. Пути совершенствования правового регулирования оборота недвижимости. Вестник ВАС РФ. 2003. N 2. С. 110.

а) указанное право устанавливается в отношении земельного участка только в случаях, указанных в законе, если собственник здания (сооружения) не имеет никакого иного права на земельный участок, на котором расположено принадлежащее ему здание; при этом субъектом права ограниченного владения может быть только собственник здания; б) право ограниченного владения устанавливается на весь земельный участок, на котором находится здание, а не на какую-либо его часть; в) данное право представляет собой право пользования участком, на котором расположено здание, а также право владения им только в той мере и в тех пределах, в каких это необходимо для пользования зданием; г) право ограниченного владения является платным; д) собственник здания и собственник земельного участка вправе по соглашению определять и уточнять условия владения и пользования земельным участком, в том числе изменять размер платы; е) по требованию собственника здания или собственника земельного участка суд вправе определить и уточнять условия ограниченного владения, в том числе изменять размер платы; ж) право ограниченного владения прекращается в случае приобретения собственником здания иного права (вещного или обязательственного) на земельный участок, на котором расположено здание; з) право ограниченного владения прекращается с момента прекращения существования здания как объекта гражданских прав; и) данное право может быть прекращено в случае принудительного изъятия земельного участка. Вполне возможно, что именно это право законодатель имел в виду, применив в п. 1 ст. 35 ЗК такой термин, как "право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник". Ранее термин "право на использование" в легальном смысле не применялся. Представляется, что право ограниченного владения не должно препятствовать собственнику здания в любой момент приобрести иное вещное или обязательственное право на соответствующий земельный участок. В этом случае право ограниченного владения будет прекращено, однако в последующем, если другое право собственника здания на земельный участок прекратится, оно снова возникнет.

Название документа