Право граждан на признание действий (бездействия) должностных лиц публично-правовых образований незаконными

ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРИЗНАНИЕ ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НЕЗАКОННЫМИ

И. А. МИНАКОВ

И. А. Минаков, соискатель кафедры гражданского права РПА МЮ РФ.

Статья 53 Конституции России, устанавливающая ответственность государства за причиненный органами власти вред, является, как сказал А. Л. Маковский <*>, "точкой отсчета" для анализа действующего российского права о гражданской ответственности за вред, причиненный властью. Что же касается законов и других правовых актов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, то они "применяются в части, не противоречащей" этой Конституции (п. 2 раздела второго Конституции). Только с учетом этого можно оценивать ряд российских законодательных актов 1991 - 1993 гг., в которых имеются нормы о гражданской ответственности за акты власти. -------------------------------- <*> Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. М., 1998.

Как сказано в Конституции РФ, она имеет не только "высшую юридическую силу", но и "прямое действие... на всей территории Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15). Такое положение дел означает, что противоречие Конституции и других нормативных актов не только исключает их применение, но и позволяет основывать требования о возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием), непосредственно на положениях статьи 53 Конституции РФ, и под этим углом зрения следует оценивать акты, принятые после Конституции, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации. В Гражданском кодексе РФ есть целый ряд положений, имеющих прямое отношение к гражданской ответственности государства за вред, причиненный органами исполнительной власти. Первое и главное из них занимает статья 16 ГК РФ "Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления". В Российской Федерации применительно к делам, возникающим из гражданских правоотношений, административно-юрисдикционную деятельность осуществляют суды общей компетенции, арбитражные суды, а споры о нормативных актах высших органов государственной власти России рассматривает Конституционный Суд РФ в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 21.07.1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Кроме того, при решении вопросов, возникающих при разграничении сферы юрисдикции по рассматриваемой категории дел между общими судами и Конституционным Судом РФ, следует учитывать Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ <*>, а также Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. N 6-П. -------------------------------- <*> Российская газета от 30 июня 1998 г.

Особый порядок осуществления защиты гражданских прав предусмотрен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" (далее - Указ), Положением от 18 мая 1981 года "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда", утвержденным этим Указом (далее - Положение). Необходимо отметить, что Положение, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР, а Указ, в свою очередь, - Законом СССР от 24 июня 1981 года, в соответствии с действовавшей в тот момент Конституцией СССР от 7 октября 1977 года, обладали статусом закона, так как высший законодательный орган Верховный Совет СССР являлся органом, работавшим не на постоянной основе, и в период между его сессиями большинство его полномочий выполнялось Президиумом Верховного Совета СССР (ст. ст. 121, 122 Конституции СССР). Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 30.11.1994 N 52-ФЗ и ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" от 26 января 1996 года N 15-ФЗ указанные акты формально могут действовать в части не противоречащей ГК РФ. Действующее российское гражданское законодательство исходит из приоритетности судебного порядка защиты гражданских прав (ст. 11 ГК РФ). Принятое в административном порядке решение может быть обжаловано в суд. Вообще, особенностью отношений ответственности государства за вред, причиненный его органами и их должностными лицами, является то, что обязанными субъектами в этих отношениях являются публично-правовые образования, и, соответственно, административный порядок рассмотрения спора в данных отношениях означает, что спор рассматривается не третьим (незаинтересованным) лицом, а самим причинителем, что позволяет рассматривать такой порядок, как "зависимый", т. е. федеральный орган исполнительной власти рассматривает свои действия сам. В связи с этим административный порядок защиты, предусмотренный действующим законодательством, не может восприниматься как реализация правомочия на защиту, входящая в субъективное право потерпевшего, и поэтому правомочие потерпевшего на защиту, входящее в его содержание субъективного права в рассматриваемых отношениях, может быть реализовано лишь путем обращения за защитой в суд в порядке гражданского судопроизводства, что говорит о возмещении вреда, причиненного федеральными органами исполнительной власти в порядке гражданского судопроизводства. Поэтому, на мой взгляд, положения о приоритетности судебной защиты вполне обоснованны. Так, В. П. Грибанов отмечал, что характер процессуальной формы осуществления и защиты в значительной мере определяется особенностями материального права и складывающихся между участниками отношений. В соответствии с нормами гражданского права отношения, регулируемые гражданским правом, заключаются в равном положении их участников, их независимости друг от друга, что позволяет сделать вывод о том, что процессуальная форма защиты гражданских прав должна отвечать определенным требованиям. Так, она должна использоваться при возбуждении дела самими сторонами, а в случаях, установленных законом, при возбуждении дела лицами, призванными действовать в интересах одной из сторон, либо в интересах общественности; применение процессуальной формы защиты прав должно быть рассчитано на возникновение спора между сторонами. Кроме того, в процессе реализации права на защиту сторонам должно быть обеспечено равное положение при рассмотрении спора, а орган, рассматривающий спор, не должен находиться в особых отношениях с одной из сторон и не должен быть заинтересован в разрешении дела в пользу одной из сторон <*>. В связи с этим следует согласиться с мнением, высказанным В. П. Грибановым. -------------------------------- <*> Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. С. 165 - 169.

Итак, право потерпевшего (гражданина) на защиту в отношениях ответственности государства за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами практически не может быть реализовано в административном порядке, что говорит о защите нарушенных прав в порядке гражданского судопроизводства. То обстоятельство, что споры, возникающие из отношений ответственности государства за вред, причиненный их органами и должностными лицами, рассматриваются различными судами, может создать некоторые разночтения в практике судов, в толковании ими одних и тех же правовых норм. Поэтому в целях недопущения такого положения, представляется необходимым выработка единого подхода по вопросам, которые могут быть рассмотрены как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Это возможно, например, путем принятия совместного постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. В частности, некоторые вопросы уже получили разрешение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Название документа