Сущность российского парламентаризма

СУЩНОСТЬ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

И. В. ГРАНКИН

Гранкин И. В., ректор Высшей школы права (г. Москва), кандидат юридических наук.

В ст. 94 Конституции Российской Федерации установлено, что представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации <*>. Федеральное Собрание РФ - постоянно действующий орган. Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание осуществляет в Российской Федерации государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ. Все это свидетельствует об устойчивом, стабильном положении парламента Российской Федерации, его заметном и, безусловно, необходимом месте в системе федеральных органов государственной власти. -------------------------------- <*> Далее по тексту представительные и законодательные органы в Российской Федерации называются парламентами или законодательными органами.

Особенности современного федеративного устройства Российской Федерации таковы, что наряду с федеральным уровнем государственной власти имеется региональный (субъектный) уровень государственной власти <*>. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые самими субъектами органы государственной власти. В их систему входят законодательные органы. Их обязательное образование обусловлено ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Естественно, для осуществления законодательной власти необходимы соответствующие законодательные органы. Они образованы и функционируют во всех субъектах РФ. Существование таких органов обусловлено не только волей населения соответствующих субъектов России, но и положениями Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, в которых определены их полномочия. Следует отметить, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ структурированы и функционируют на тех же конституционных принципах, что и Федеральное Собрание РФ. В связи с этим их необходимо относить к законодательным органам парламентского типа. Это дает основание для того, чтобы считать законодательные органы субъектов РФ парламентами. -------------------------------- <*> Здесь и далее понятие "регион" и производная от него дефиниция используются в качестве обобщенного понятия равнозначного понятию "субъект России", к числу которых относятся входящие в Российскую Федерацию республики, края, области, Еврейская автономная область, автономные округа и города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации через законодательные органы народ осуществляет свою власть. Парламенты прежде всего олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка, на реализации гражданами своих конституционных прав и свобод, их гарантиях и защите. Реалии российской действительности таковы, что от законодательных органов во многом зависят темпы развития Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создание условий для идеологического многообразия и многопартийности, содержание компетенции государственных органов, политическая и правовая активность граждан. Деятельность законодательных органов существенно влияет на процессы обеспечения территориальной целостности Российской Федерации и укрепление правового статуса ее субъектов. И наконец, без парламентов невозможно вхождение России в европейское и мировое сообщества стран с высокой правовой культурой, эффективной системой реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. На современном состоянии исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых-государствоведов определялась доминирующими на протяжении всего советского периода взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В. И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так, К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что "она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же время и законодательствующей, и исполняющей законы" <1>. Эту позицию полностью разделял В. И. Ленин. Принципиально новый вид власти - власти трудящихся В. И. Ленин видел в Советах, которые он характеризовал как органы власти пролетарского государства, называя их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом В. И. Ленин отмечал, что "без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны" <2>. В. И. Ленин видел в Советах и новый государственный аппарат, который дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т. е. возможность соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. Такое предназначение представительного и законодательного органа В. И. Ленин оценивал очень высоко. "По сравнению с буржуазным парламентаризмом, - писал он в работе "Удержат ли большевики государственную власть", - это такой шаг вперед в развитии демократии, который имеет всемирно историческое значение" <3>. Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия "в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития" <4>. -------------------------------- <1> Маркс К., Энгельс Ф. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 342. <2> Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 48. <3> Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 304. <4> Бацев Ю. Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые аспекты. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998. С. 3.

Взгляды В. И. Ленина нашли реальное воплощение в практике государственного строительства России после Октябрьской революции 1917 г. Исходя из классового подхода функционирования пролетарского государства, органы государственной власти - Советы формировались из рабочих, беднейших крестьян и солдат. При этом на всех уровнях советской власти депутаты не являлись привилегированной группой общества, работающей на профессиональной основе и имеющей так называемый свободный мандат. По мере становления относительно однородного общества трудового народа шло преобразование органов государственной власти. Согласно Конституции СССР 1936 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся, а в Конституции СССР 1977 г. было закреплено их новое название - Советы народных депутатов. Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований в начале 90-х гг. XX в. и формирования российской государственности на новых принципах. При этом накануне принятия Конституции Российской Федерации произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России, а после ее принятия была проведена работа по созданию новых представительных и законодательных органов, отвечающих по своему содержанию и формам работы парламентам. При этом определение "парламент" нашло закрепление в Конституции Российской Федерации. Этим объясняется естественный интерес современных ученых-государствоведов к исследованию парламентской проблематики. Она нашла отражение во всех учебниках по конституционному праву Российской Федерации, а также в научных трудах. Современные российские ученые-государствоведы обоснованно едины во мнении о том, что в Российской Федерации избраны и действуют 90 парламентов - Федеральное Собрание - парламент РФ и 89 законодательных органов субъектов РФ. При этом Т. Я. Хабриева справедливо обращает внимание на факт существования в Российской Федерации двух уровней парламентов - федерального парламента и парламентов субъектов РФ. Она подчеркивает их несоподчиненность, а также то, что они не составляют единого структурированного и организационного механизма <*>. Констатация отсутствия системы законодательных органов вполне правомерна. В этом проявляются особенности их конституционно-правового статуса. В то же время анализ взглядов современных ученых показывает, что в настоящее время имеются различные точки зрения на сущность законодательных органов и качество конституционно-правового регулирования их деятельности, отсутствует единство мнений о перспективах развития российского парламентаризма. -------------------------------- <*> См.: Хабриева Т. Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 25.

В учебной литературе и специальных научных трудах, посвященных проблемам конституционного строя, уделяется внимание раскрытию сущности парламентаризма. Однако по данному вопросу высказываются несовпадающие характеристики. Представляется, что имеется три позиции. Первая сводится к утверждению, что парламентаризмом называется государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства. Такое мнение высказывает М. В. Баглай. Он считает, что верховенство парламента проявляется в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формирования правительства и контроля за его действиями. Так как таких полномочий в полном объеме у Федерального Собрания России нет, М. В. Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма <1>. Подобное мнение высказывает и Р. М. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом) <2>. Следует отметить, что автор данной статьи в своей книге "Парламент России" также высказывал мнение о том, что парламентаризм характеризуется верховенством парламента <3>. Однако в процессе дальнейшей, более углубленной проработки сущности парламентаризма наша позиция существенно изменилась. Думается, что парламентаризм проявляется не только в случае верховенства парламента в системе органов власти государства. По нашему мнению, парламентаризм - это система организации и функционирования органов государственной власти на основе конституционного принципа разделения властей, гарантирующего их независимость и самостоятельность. То есть главным критерием парламентаризма является не принцип верховенства парламента, а формирование и функционирование этого органа на основе конституционного принципа разделения властей. При таком понимании парламентаризма отпадает необходимость определять роль парламента в системе органов власти. Между тем многие ученые в качестве ключевого элемента понятия "парламентаризм" пытаются определить место парламента в государственном механизме. Раскрывая сущность парламентаризма, О. Е. Кутафин пишет: парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. При этом он вполне справедливо отмечает, что парламентаризм не может существовать без парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых прежде всего относятся разделение властей, представительность и законность <4>. Близкую точку зрения высказал И. М. Степанов. Он считал, что парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка <5>. На такой же позиции стоял и А. А. Мишин <6>. По его мнению, парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Подобная точка зрения сформулирована и в юридической энциклопедии под редакцией М. Ю. Тихомирова <7>. Из таких взглядов на сущность парламентаризма состоит вторая точка зрения по рассматриваемому вопросу. Уязвимость приведенных определений парламентаризма, по нашему мнению, проявляется в том, что их авторы не указывают на объективные критерии определения роли парламента. Да и объективно вряд ли возможно установить, в каких случаях она "существенная", а в каких "привилегированная". Между тем, как уже отмечалось, этого делать не нужно, если признать, что главным отличительным признаком парламентаризма является организация государственной власти на основе принципа разделения властей. На этот критерий парламентаризма обращают внимание и авторы "Конституционного права современной России" Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеев и А. Г. Чернявский: "С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом" <8>. -------------------------------- <1> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 424. <2> См.: Романов Р. М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. N 4. С. 213; Романов Р. М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. N 5. С. 123 - 133. <3> См.: Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999, 2001. <4> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 417. <5> Парламентское право России / Под редакцией И. М. Степанова. М., 2000. С. 5. <6> Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2003. С. 216. <7> Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 313. <8> Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П., Чернявский А. Г. Конституционное право современной России. М., 2003. С. 221.

Третью группу взглядов по рассматриваемому вопросу составляют мнения ученых, которые полагают, что парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм - это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей <*>. Г. Д. Садовникова основной характерной чертой парламентаризма считает наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося "сдержкой" исполнительной власти <**>. При этом она полагает, что "Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма" <***>. -------------------------------- <*> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. <**> Садовникова Г. Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 75. <***> Садовникова Г. Д. Указ. соч. С. 75.

Оригинальное определение парламентаризма высказал С. А. Котляревский. Он писал, что "парламентаризм - есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения" <*>. По мнению О. О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, "где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой" <**>. И. П. Рыбкин рассматриваемое понятие определяет как "политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан" <***>. -------------------------------- <*> Котляревский С. А. Сущность парламентаризма. М., 1913. С. 15. <**> Миронов О. О. История российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. N 4-5. С. 100. <***> Рыбкин И. П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 1995. С. 4 - 7.

К числу тех, кто высказывает подобную точку зрения на парламентаризм, относится Н. А. Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента <1>. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие <2>. И наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, Р. М. Романов и О. Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента <3>. О. Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций <4>. -------------------------------- <1> См.: Богданова Н. А. Парламентское право в системе конституционного права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 29 - 30. <2> Там же. <3> См.: Романов Р. М. Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002. С. 276. <4> Булаков О. Н. Двухпалатный парламент РФ. СПб., 2003. С. 9.

Таким образом, по мнению большинства ученых-государствоведов, парламентаризм как государственно-правовое явление присущ современной российской государственности. Эту позицию разделяет и автор настоящей статьи. При этом, как уже отмечалось, для парламентаризма характерны два основополагающих признака - наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей, гарантирующего их самостоятельность при реализации предоставленных им полномочий. Именно на этих принципах прежде всего развивается парламентаризм в Российской Федерации. Это проявляется в формировании законодательных органов на выборной основе и в конституционном равенстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их самостоятельности. При этом, как верно отмечает В. А. Шеховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента РФ и исполнительной власти <*>. -------------------------------- <*> См.: Шеховцов В. А. Становление отечественного парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 46.

Парламентаризм рассматривается и как представительное правление. Характеризуя представительное правление, Дж. Стюарт Милль писал, что суть его в том, что весь народ или по меньшей мере значительная его часть пользуется через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью. Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства. Конкретизируя предназначение представительного правления, Милль отмечал: "Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, - отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями" <*>. -------------------------------- <*> См.: Милль Дж. Стюарт. Представительное правление. 1907. С. 84.

Содержание парламентаризма в значительной мере определяется не столько нормативно закрепленным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально значимых вопросов, сколько уровнем народного самосознания. Как нам представляется, уровень политического и правового сознания является критерием развитости парламентаризма. На этот фактор вполне справедливо обращал внимание Б. Н. Чичерин, который отмечал, что парламентское правление служит признанием политической зрелости народа <*>. Поэтому парламентаризм в России будет развиваться по мере роста правосознания и политической активности народа. В связи с тем что такое развитие носит объективный характер, Российская Федерация в перспективе должна двигаться к парламентскому правлению. При его наличии максимально полно реализуется принцип народовластия, максимально широко внедряются идеи народного представительства. Движению российского общества в этом направлении следует придать необратимый характер. Решению этой задачи мог бы способствовать специальный закон о гарантиях народовластия. -------------------------------- <*> См.: Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 175.

Название документа