Проблемы правового положения унитарных предприятий в России

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИИ

О. В. БЕДНОВ

Беднов О. В., аспирант Центра предпринимательского права Института государства и права РАН.

3 декабря 2002 г., а именно с момента опубликования в "Российской газете", вступил в силу Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон о предприятиях) <*>, в котором на основе Гражданского кодекса Российской Федерации детально регламентирован правовой статус таких предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Следует отметить, что до принятия Закона о предприятиях с одновременным внесением соответствующих изменений в ГК РФ их правовое положение во многом оставалось неурегулированным, т. к. в § 4 главы 4 ГК РФ применительно к унитарным предприятиям содержатся лишь нормы самого общего характера, задача которых не идет дальше построения исходной схемы регулирования <*>. -------------------------------- <*> См.: ст. ст. 113 - 115 ГК РФ.

Между тем унитарные предприятия представляют собой организационно-правовую форму, посредством которой осуществляют деятельность коммерческие организации, являющиеся ключевыми субъектами предпринимательского права. Унитарные предприятия по сути своей - субъекты, не наделенные правом собственности на имущество, которое находится в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, а в роли собственника в данном случае выступают Российская Федерация, регионы либо муниципальные образования. Этим они, в сущности, и отличаются от иных коммерческих организаций, причем в форме унитарных предприятий могут создаваться только государственные и муниципальные предприятия. Актуальность совершенствования законодательного регулирования государственных и муниципальных предприятий обусловлена теми важными функциями, которые они призваны выполнять: в ст. 7 Конституции РФ говорится, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Одним из правовых средств, с помощью которого возможно осуществление этой политики, и служат названные предприятия. В связи с этим следует констатировать, что Законом о предприятиях предусмотрен ограниченный круг оснований для создания унитарных предприятий. К ним относятся: - необходимость использования в рамках предпринимательства государственного имущества, приватизация которого запрещена в нормативном порядке, в том числе имущества, которое требуется для обеспечения безопасности Российской Федерации; - решение таких социальных задач, как, например, реализация определенных товаров и услуг по минимальным ценам, а также организация и проведение закупочных и товарных интервенций в интересах продовольственной безопасности государства; - выполнение деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для унитарных предприятий; - потребность в научных и научно-технических разработках в отраслях, связанных с обеспечением безопасности государства; - необходимость в создании и производстве отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов России с точки зрения безопасности государства; - выпуск продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. Сравнение данных положений Закона о предприятиях с нормами ранее действовавшего Постановления Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения" <*> показывает, что перечень оснований для создания унитарных предприятий практически не изменился. В то же время государственные или муниципальные унитарные предприятия теперь не могут быть созданы для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств. Для такой деятельности могут создаваться только казенные предприятия. Кроме того, казенное предприятие теперь может быть создано еще и в случае, если преобладающая часть производимой продукции предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Другие случаи создания казенного предприятия, по существу, не изменились. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 50. Ст. 6230.

На наш взгляд, установление в Законе о предприятиях исчерпывающего перечня оснований применительно к их созданию не отвечает интересам государства, т. к. значительно ограничивает правомочия исполнительной власти и муниципалитетов учреждать эти предприятия в ситуациях, когда это необходимо по соображениям, не предусмотренным в названном перечне. В качестве учредителей унитарных предприятий выступает Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования. Однако решение об учреждении, если вести речь о федеральном уровне, принимается Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими их компетенцию. Так, к примеру, Министерство информационных технологий и связи, опираясь на Постановление Правительства РФ от 26 июня 2004 г. N 311 <*>, имеет право представлять в Правительство РФ в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений в области связи и информатизации, находящихся в ведении подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств. Особый порядок, который следует рассматривать как исключение из общего правила, установлен применительно к академической науке. В п. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (ред. от 29 декабря 2000 г., с изм. от 23 декабря 2003 г.) "О науке и государственной научно-технической политике" <**> определено, что Российская академия наук и отраслевые академии наук, имеющие государственный статус, обладают правами распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в том числе правом на создание, реорганизацию и ликвидацию входящих в их состав предприятий, учреждений и организаций, закрепление за ними федерального имущества, а также правом на утверждение их уставов и назначение руководителей. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 2774. <**> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

Несомненно, возможность учреждения федеральными органами исполнительной власти унитарных предприятий относится к позитивным чертам Закона о предприятиях. Данные органы посредством создания предприятий могут реально решать некоторые вопросы и проблемы, затрагивающие, так или иначе, их деятельность. Так, образование унитарных предприятий в системе силовых ведомств позволило возродить структуру подсобных хозяйств и столовых, цены в которых существенно ниже рыночных. В данном случае госпредприятия не приносят прибыли учредителям, что, конечно, не характерно для коммерческих организаций, наоборот, они нуждаются в различных дотациях и льготах. Но социальная польза от них в конкретном примере велика. Можно привести в качестве примера и Московский метрополитен. Нельзя назвать данное государственное предприятие прибыльным. Ведь прибыль от ежедневного пассажиропотока не покрывает все расходы, связанные с перевозкой пассажиров. Несомненно, это предприятие убыточно. Но без него невозможно представить жизнь такого крупного мегаполиса, как Москва. Закон о предприятиях предусматривает определенные временные и материальные послабления для тех предприятий, которые работают в убыток. Но при невыполнении требований закона убыточному предприятию грозит реорганизация либо ликвидация. Так, если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется меньше установленного Законом о предприятиях на дату государственной регистрации такого предприятия минимального размера уставного фонда (а это для унитарного предприятия - 5000 МРОТ и 1000 МРОТ для казенного соответственно) и в течение трех месяцев стоимость чистых активов не будет восстановлена до минимального размера уставного фонда, то собственник имущества государственного или муниципального предприятия должен принять решение о ликвидации или реорганизации унитарного предприятия. Возвращаясь к примеру о Московском метрополитене, следует констатировать, что, исходя из общих представлений о коммерческих организациях, основной целью которых служит извлечение прибыли, метрополитен должен быть реорганизован либо ликвидирован. Но специфика государственных предприятий состоит в том, что главным фактором их работы является не столько получение прибыли, сколько решение социальных задач. Унитарные предприятия являются единственным видом коммерческих организаций, имеющих не общую, а специальную (целевую, уставную) правоспособность. Объем правоспособности определяют учредители предприятия в его уставе, исходя из целей, для которых предприятие создается. Соответственно унитарное предприятие в своей деятельности должно решать именно те задачи, которые поставили перед ним учредители, утверждая устав, и осуществлять предусмотренные уставом виды деятельности. Наличие у унитарного предприятия целевой правоспособности означает, что никакие его действия, в том числе совершаемые сделки, не должны привести к созданию условий, при которых реализация им функций, установленных собственником, будет затруднена либо невозможна. В этой связи формулировки в уставе унитарного предприятия о том, что предприятие "вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом", не соответствуют действующему законодательству и подлежат исключению из текстов уставов. Законом о предприятиях предусмотрено, что органы исполнительной власти и муниципальные образования по унитарным предприятиям, находящимся в их ведении, должны согласовывать создание последними филиалов и представительств; совершение сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований и т. д. Кроме того, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет согласование сделок федеральных государственных унитарных предприятий в отношении закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества и принадлежащих предприятию акций, вкладов (долей) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ, а также решения предприятия о заключении договора простого товарищества. Такие согласования требуют наличия документа о целесообразности совершения сделки, представляемого федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли. Согласование сделок предприятия с имуществом, стоимость которого превышает 150 млн. рублей, производится Федеральным агентством на основании решения Правительства РФ, Председателя Правительства или решения, принимаемого по его поручению заместителем Председателя. Аналогичным образом построена процедура согласования применительно к решению предприятия об участии в коммерческих и некоммерческих организациях. Для получения согласования предприятие должно внести предложение о совершении сделок вместе с их обоснованием и необходимыми документами в Федеральное агентство и федеральный орган исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование его работы. Федеральное агентство в течение месяца принимает решение о согласовании или отказе в согласовании сделки, а в подлежащих случаях представляет в установленном порядке соответствующие предложения и документы в Правительство РФ, о чем извещает в пятидневный срок предприятие и соответствующий федеральный орган исполнительной власти <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2327.

Все это позволяет сделать вывод о том, что Закон о предприятиях и принятые в его развитие нормативные правовые акты в значительной мере ограничили права унитарных предприятий, что вряд ли оправданно, поскольку подобные ограничения в конечном счете сужают конкурентные возможности предприятий и лишают их производственной инициативы. Следует отметить также, что Закон о предприятиях расширил перечень документов, представляемых для государственной регистрации унитарного предприятия, в сравнении с Законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц". В частности, заявителю дополнительно необходимо представить сведения о составе и стоимости имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Следовательно, данный момент усложняет процедуру государственной регистрации унитарного предприятия. На основании изложенного можно утверждать, что государственные предприятия, несмотря на их очевидную полезность и необходимость для экономики, находятся в правовом поле, не свободном от неблагоприятных для них элементов. Это обстоятельство ставит на повестку дня вопрос о совершенствовании законодательства о таких предприятиях, имея в виду расширение их прав и ликвидацию неоправданных бюрократических процедур, препятствующих нормальной работе.

Название документа