О некоторых теоретических проблемах земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц

О НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

А. П. АНИСИМОВ, А. И. МЕЛИХОВ

Анисимов Алексей Павлович - кандидат юридических наук, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волгоградского филиала ВПО Центросоюза РФ "Московский университет потребительской кооперации".

Мелихов Александр Иванович - соискатель Волгоградской академии МВД России.

Проблема земельной правосубъектности апатридов, иностранных граждан и юридических лиц продолжает оставаться одной из самых дискуссионных в российской земельно-правовой науке. Первоначально в Законе "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г. (ст. 4). Действующая тогда Конституция РСФСР 1978 года с самыми последними изменениями и дополнениями, внесенными в нее 10 декабря 1992 г., об этом просто умалчивала, что было равносильно запрету права собственности на землю в России иностранцев. В ЗК РСФСР 1991 г. содержалось указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7). Закон "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 года уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая брешь в запрещении иметь им земельный участок в собственности была пробита Президентом РФ, причем косвенным путем, используя приватизационное законодательство. Так, через приватизацию объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании Указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность. Новый ЗК РФ окончательно решил данный вопрос. Теперь указанные категории граждан вправе получить земельный участок в собственность, однако их права на его получение носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с Законом "О Государственной границе РФ". До установления Президентом Российской Федерации указанного перечня не допускается предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 5 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ). Однако остается открытым вопрос: что следует понимать под "приграничными территориями" - территории всех субъектов РФ, имеющих выход к Государственной границе (а их 36 из 89)? Территории приграничных муниципальных образований? Полосу шириной в несколько километров вдоль Государственной границы? В последнем смысле представляет интерес зарубежный опыт. Так, например, в Перу для иностранцев установлен запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км <*>. -------------------------------- <*> Бабкин С. А. Основные начала организации оборота недвижимости. М., 2001. С. 142.

В условиях пробельности законодательства ответ на этот вопрос вынуждена давать судебная практика. ЗАО "Минерал Кнауф" в 2000 г. были предоставлены земельные участки под карьер и производственную базу общей площадью 168,64 га на праве постоянного (бессрочного) пользования. На основании статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25.10.01 N 137-ФЗ ЗАО "Минерал Кнауф" обратилось с заявлением в администрацию г. Ахтубинска и Ахтубинского района о намерении приобрести в собственность названные земельные участки. Постановлением главы администрации и муниципального образования г. Ахтубинска и Ахтубинского района от 18.10.02 N 1405 акционерному обществу было отказано в приобретении в собственность земельных участков на основании того, что вся территория Ахтубинского района определена приграничной территорией, а п. 3 ст. 15 ЗК РФ не допускает обладание иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях. Согласно Уставу ЗАО "Минерал Кнауф" иностранный инвестор - фирма "Кнауф Интернациональ ГМБХ" (Германия) имеет долю в уставном капитале акционерного общества в размере 66,6% (пункт 4.4), следовательно, владеет контрольным пакетом акций и является иностранным юридическим лицом, зарегистрированным на территории Российской Федерации. На основании Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29.11.1996 N 148-ФЗ); письма Пограничной Службы России Краснознаменского Северо-Кавказского регионального Управления в/ч 2449 N 1/24 от 08.01.02, ст. 1 Постановления главы администрации Астраханской области от 26.06.98 N 264 "Об определении пограничных территорий внутренних и пограничных вод и установлении в них режимов приграничных территорий" вся территория Ахтубинского района определена как приграничная территория. Руководствуясь указанными нормативными актами, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил кассационную жалобу ЗАО без удовлетворения <*>. В этой связи интересно то, что субъект РФ принял участие в определении приграничной территории, и на основании этого решения иностранному юридическому лицу было отказано в приобретении права частной собственности на землю. -------------------------------- <*> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 апреля 2003 г. N А06-1178у-21/02 // Правосудие в Поволжье. 2003. N 3 (сентябрь-октябрь).

Во-вторых, в собственность иностранным гражданам и юридическим лицам не предоставляются земли на иных (кроме пограничных) территориях, установленных особо федеральными законами. В-третьих, согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ иностранным гражданам и юридическим лицам земельные участки из состава земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за плату. В-четвертых, согласно ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Решив вопрос о собственности на землю апатридов и иностранных граждан (юридических лиц), ЗК РФ почему-то оставил без ответа вопрос о возможности приобретения права частной собственности на землю бипатридами. Проблема заключается в том, что данные лица являются гражданами РФ (и вправе приобретать любые находящиеся в обороте земельные участки) и одновременно иностранными гражданами, возможность приобретения которыми земельных участков в собственность по ЗК РФ носит ограниченный характер. Какому бы из двух указанных статусов мы бы ни отдали предпочтение, такая позиция будет уязвима для критики. Поэтому представляется, что ЗК РФ требует дополнения отдельной нормой, определяющей правовое положение бипатридов. Между тем конституционность норм ЗК РФ в части возможностей иностранных граждан и юридических лиц приобретать в собственность земельные участки вызывает ряд сомнений. Действительно, Конституция РФ закрепляет большинство субъективных прав как за гражданами РФ, так и за апатридами и иностранными гражданами. В таких случаях в Конституции РФ используется термин "каждый". В России каждый, находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в собственности (ст. 35) и т. д. Это означает, что субъектом этих прав являются все лица, находящиеся в границах России, независимо от пола, гражданства, национальности, служебного положения и т. д. Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется "национальный режим", т. е. уравнение в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов). Однако ряд субъективных прав предоставляется только гражданам России, например, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32), граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31) и т. д. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения (т. е. юридические лица) вправе иметь в частной собственности землю. На наш взгляд, если данное право принадлежало бы апатридам и иностранным гражданам (их объединениям) либо даже юридическим лицам с иностранным участием, в указанной статье Конституции Российской Федерации использовался бы термин "каждый". Указанная неопределенность стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, окончательно поставившем точку в данном вопросе в результате рассмотрения дела о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем нормы Земельного кодекса РФ по своему содержанию, а также Земельный кодекс РФ в целом - по порядку принятия. Заявитель полагал, что ряд норм Земельного кодекса РФ (в частности, п. 3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п. 5 ст. 35 и т. д.) по своему содержанию противоречат статьям 2, 4 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 36 (часть 1) и 67 (часть 1) Конституции Российской Федерации. В обоснование были приведены следующие доводы. Земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции Российской Федерации следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации. Кроме того, Мурманская областная Дума просила признать ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции по порядку принятия (не было учтено мнение субъектов РФ). В своем решении Конституционный Суд признал оспариваемые статьи Земельного кодекса РФ, а также порядок его принятия не противоречащими Конституции России. В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства в осуществлении права землепользования (например, в части запрета приобретать земельные участки в приграничных территориях). По мнению Конституционного Суда, этого достаточно для обеспечения суверенных прав Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, а также позволяет гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее об этом: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Данное Постановление Конституционного Суда РФ, надеемся, еще не раз будет в центре внимания научной общественности. Нам же хотелось бы отметить только два обстоятельства. Судья Конституционного Суда М. В. Баглай, принимавший участие в рассмотрении данного дела, несколько лет назад в своем учебнике писал: "Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в Российской Федерации право частной собственности относится к категории прав человека, а право частной собственности на землю - только прав граждан)..." <*>. Таким образом, за несколько лет позиция уважаемого ученого изменилась прямо на противоположную. -------------------------------- <*> Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996. С. 158.

При рассмотрении же данной проблемы в контексте увеличения агрессивности блока НАТО и его постоянных попыток вмешательства в дела суверенных независимых государств (Югославия, Ирак и другие) тенденция к увеличению количества земель иностранцев в России может привести к появлению локальных конфликтов между россиянами и иностранными гражданами, что может послужить поводом к иностранному вмешательству в дела России. Особенно опасным такой вариант представляется для Калининградской области, Хабаровского края и ряда иных приграничных субъектов РФ. Устранение же данной опасности теперь представляется затруднительным, поскольку в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 12 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу после его провозглашения.

Название документа