Специфика гражданской правосубъектности органов местного самоуправления

СПЕЦИФИКА ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Д. Б. МИННИГУЛОВА

Миннигулова Д. Б., доцент кафедры гражданского права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ.

Современное гражданское право России признает в качестве своих субъектов три категории: физические лица, юридические лица, а также публично-правовые образования. Особый интерес в смысле гражданской правосубъектности представляют, прежде всего, публично-правовые образования, под которыми принято понимать: Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования - в узком смысле; в широком смысле к "публичным" субъектам цивильного права примыкают иностранные государства, субъекты сложных иностранных государств, муниципалитеты, а также административно-территориальные единицы иностранных унитарных государств. В качестве участников имущественных отношений такие субъекты, по крайней мере в российском законодательстве, наделяются свойствами юридического лица и по существу являются квазиюридическими лицами. Необходимо заметить, что гражданско-правовой статус всех публично-правовых образований, и в частности муниципальных образований, вызывает бурные споры как среди ученых-правоведов, так и среди практиков-юристов. Так, ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" <*> называется "Органы местного самоуправления как юридические лица" и тем самым дает основание для буквального толкования закона, предполагающего в данном случае признание за муниципальным образованием статуса юридического лица с вытекающими правовыми последствиями. -------------------------------- <*> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября.

В соответствии с ныне действующим законодательством для того, чтобы организация считалась юридическим лицом, ей недостаточно только обладать признаками, перечисленными в ст. 48 ГК РФ <*>, необходимо еще пройти государственную регистрацию (согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ). Ввиду того что государственные органы не регистрируются, некоторые сторонники теории о самостоятельной правосубъектности органов государства предлагают даже изменить действующий ГК, предусмотрев в нем "такой порядок образования и прекращения их деятельности, при котором данные органы будут создаваться, реорганизовываться и прекращать свою деятельность по решению компетентных государственных органов на основе общих положений об организациях данного вида" <**>. -------------------------------- <*> Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <**> Ручкина Г. Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно-правовые аспекты): Дис... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 81.

Другие авторы из-за отсутствия регистрации государственных органов и органов местного самоуправления осознают, что последние "никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия". В этой связи обращается внимание на то, что в различных актах, определяющих статус тех или иных органов государства, встречаются различные формулировки относительно их "юридической личности" <*>. Поэтому при определении статуса этих органов, по мнению автора, было бы более правильным указывать, что они обладают правами юридического лица, а не являются юридическими лицами. Данная концепция продвигается и законодателем - п. 2 ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Однако данные положения вошли в противоречие с ныне действующим ГК РФ, поскольку он не знает таких "квазисубъектов" и не может распространять на них свое действие <**>. -------------------------------- <*> Усков О. К. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. <**> Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6; Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000. N 11.

К сожалению, нельзя назвать последовательной в этих вопросах и практику Высшего Арбитражного Суда РФ (ВАС). Так, в ряде своих постановлений Президиум ВАС РФ, отменяя решения нижестоящих судебных инстанций, обязывает их при новом рассмотрении дела устанавливать, обладает ли тот или иной государственный орган признаками юридического лица, перечисленными в ст. 48 ГК РФ <*>. Более того, иногда он прямо признает орган государства юридическим лицом. -------------------------------- <*> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 27 мая 1997 г. N 806/97 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 8.

Так, например, в одном из своих постановлений Президиум ВАС РФ признал несостоятельным довод суда апелляционной инстанции об отсутствии у Управления юстиции администрации Кемеровской области статуса юридического лица. По мнению Президиума, поскольку Управление юстиции относится к территориальным органам исполнительной власти, то исходя из смысла ст. 125 ГК РФ может своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках своей компетенции, установленной нормативными актами, определяющими его статус, а также обладает всеми признаками юридического лица, предусмотренными ст. 48 ГК РФ <*>. При этом, если речь идет не об участии органа государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Президиум ВАС РФ занимает совершенно противоположную позицию и применяет правило ст. 51 ГК РФ о том, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации, не выясняя при этом, обладает ли субъект признаками юридического лица, перечисленными в ст. 48 ГК РФ <**>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 30 октября 2001 г. N 74/01 // Вестник ВАС РФ. 2002. N 2. <**> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 15 октября 1996 г. N 2625/96 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 1.

Представляется, что такая непоследовательная позиция Президиума ВАС РФ обусловлена положениями актов о статусе и компетенции органов государства, в которых также нет последовательности. Так, в некоторых таких актах прямо указывается на то, что государственный орган является юридическим лицом, а в других об этом умалчивается. В этой связи судебным инстанциям, на наш взгляд, следует не устанавливать наличие признаков юридического лица у тех или иных государственных органов, а применять ст. 51 ГК РФ в отношении всех органов государства, независимо от того, закреплена ли их "юридическая личность" в актах, определяющих их статус, поскольку в силу п. 5 ст. 3 ГК РФ такие акты не должны применяться. Правильной и научно обоснованной нам представляется позиция законодателя, выраженная в ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", указывающей, что участие муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, строится по типу участия юридических лиц в указанных отношениях. В этой связи органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью. Указанные органы своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию. Для того чтобы обосновать возможность того или иного органа действовать от имени публично-правового образования, следует, таким образом, не устанавливать наличие или отсутствие юридической личности этого органа, а анализировать содержание его компетенции.

Название документа