Применение гражданско-правовых норм в обязательствах по поставке товаров для государственных нужд

ПРИМЕНЕНИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ НОРМ В ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ ПО ПОСТАВКЕ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

А. А. СЕРВЕТНИК

Серветник А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Саратовской государственной академии права.

Необходимость обеспечения государственных интересов в сфере закупок товаров обусловила выделение в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи поставку товаров для государственных нужд. Обязательства по поставке товаров для государственных нужд возникают либо непосредственно из государственного контракта, либо из заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ). В литературе распространено мнение, что договор поставки товаров для государственных нужд представляет собой разновидность договора поставки товаров, урегулированного § 3 главы 30 ГК РФ. В частности, И. В. Елисеев утверждает, что "государственные контракты и договоры поставки для государственных нужд являются разновидностью договора поставки..." <*>. -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Ч. 2. М., 2000. С. 64.

Необходимо различать, что служит непосредственным основанием возникновения обязательства по поставке товаров для государственных нужд: государственный контракт или заключаемый на его основе договор поставки товаров для государственных нужд. При первом варианте стороной договора является государственный заказчик, который приобретает товары не для использования их в предпринимательской деятельности, что, как правило, характерно для покупателя в договоре поставки, а для государственных нужд. Второй вариант, безусловно, предполагает в качестве покупателя по договору лицо, приобретающее товар для использования его в предпринимательской деятельности. Это подтверждает и правило ст. 530 ГК РФ, в соответствии с которым покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку. Причиной отказа в данном случае может быть несоответствие такого договора предпринимательским целям покупателя. Однако и при втором варианте конечной целью приобретения товаров является их использование для государственных нужд, которые представляют собой потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ. Особая цель использования товаров и предопределила необходимость специальной регламентации в ГК РФ поставки товаров для государственных нужд в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи. Основанием для признания поставки товаров для государственных нужд разновидностью договора поставки послужило распространение на данные отношения правил ГК РФ о договоре поставки. Но подобным образом можно утверждать, что соответствующие отношения по поставке и контрактации являются разновидностью поставки товаров для государственных нужд, поскольку к ним применяются нормы § 4 главы 30 ГК РФ (в отношении контрактации это закреплено в п. 2 ст. 535 ГК РФ). Применение, например, правил о купле-продаже к договору мены (п. 2 ст. 567 ГК РФ) не означает, что мена является видом договора купли-продажи. Здесь имеет место быть лишь прием законодательной техники по субсидиарному регулированию одних видов договора некоторыми правилами, регламентирующими другие договоры. Специальная нормативно-правовая база закрепляет специфику письменной формы данного договора (который обычно заключается согласно статьям 528 и 529 ГК РФ путем подписания сторонами одного документа), оплаты товаров по договору (в соответствии с п. 1 ст. 525 ГК РФ государственный заказчик обязуется не оплатить поставленные товары, а обеспечить их оплату), его субъектного состава, оснований заключения и иные особенности, отличающие поставку для государственных нужд от обычной поставки. Несмотря на данные особенности, отношения по поставке товаров для государственных нужд во многом совпадают с отношениями, вытекающими из договора поставки, поэтому к ним применяются правила ГК РФ об этом договоре. В. В. Витрянский обоснованно утверждает, что "к отношениям по поставке товаров для государственных нужд субсидиарно применяются сначала нормы о договоре поставки товаров (§ 3 главы 30 ГК РФ), а затем (при отсутствии соответствующих специальных правил) общие положения о купле-продаже (§ 1 главы 30 ГК РФ)" <*>. -------------------------------- <*> Витрянский В. В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. М., 1999. С. 132.

К сожалению, действующая редакция абзаца первого п. 2 ст. 525 ГК РФ не содержит прямого указания на такую последовательность применения гражданско-правовых норм. Она лишь закрепляет, что "к отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 506 - 523), если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса". Однако "иное" может быть предусмотрено правилами, установленными не только в § 4 главы 30 ГК РФ, но и в общих положениях о купле-продаже, а также в общей части обязательственного права. Для устранения неоднозначного толкования редакцию абзаца первого п. 2 ст. 525 ГК РФ следовало бы уточнить, заменив "настоящего Кодекса" на "настоящего параграфа". Но это, в свою очередь, вызовет сложности в определении приоритета между правилами ГК РФ о договоре поставки и специальными законами о поставках товаров для государственных нужд. Связаны эти сложности с тем, что абзац второй п. 2 ст. 525 ГК РФ также говорит о применении законов о поставке товаров для государственных нужд в части, не урегулированной § 4 главы 30. При внесении указанного уточнения нормы ГК РФ о поставке и законы о поставке товаров для государственных нужд окажутся в равном положении, и невозможно будет определить, какие из них подлежат приоритетному применению. М. И. Брагинский замечает, что даже в действующей редакции п. 2 ст. 525 ГК РФ возникает вопрос: что делать, если в закон о поставке товаров будет включена новелла, которая противоречит статьям ГК РФ о договоре поставки? <*> Автор справедливо решает его в пользу приоритета специальных законов о поставке товаров для государственных нужд. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 44.

Неоднозначно отношение в юридической литературе к приоритету норм ГК РФ о поставке товаров для государственных нужд перед специальными законами, установленному в абзаце втором п. 2 ст. 525 ГК РФ. В частности, Л. И. Шевченко в обоснование точки зрения о приоритетном значении специальных законов о поставках товаров для государственных нужд приводит следующие аргументы: "Во-первых, в состав специального законодательства по государственным закупкам входят не только федеральные законы и иные правовые акты, но и региональное законодательство, определяющее особенности формирования конкретных отношений, направленных на удовлетворение региональных (республиканских, краевых, областных и т. д.) нужд. Во-вторых, все эти законодательные акты по своему содержанию являются комплексными, включающими в себя нормы как гражданского, так и административного права, поскольку предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок как форма организованного потребления товаров для государственных нужд" <*>. На этом основании выдвигается предложение об изменении редакции абзаца второго п. 2 ст. 525 ГК РФ в целях закрепления приоритета специальных законодательных актов по отношению к нормам ГК РФ о поставках товаров для государственных нужд. -------------------------------- <*> Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002. С. 211.

Первый аргумент нельзя считать обоснованным уже потому, что в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ (в отличие от ст. 3 ГК РСФСР 1964 года) к гражданскому законодательству отнесены лишь федеральные законы. Второй довод также представляется недостаточно обоснованным. ГК РФ в некоторых случаях устанавливает приоритет специальных, в том числе комплексных законодательных актов, перед закрепленными в нем нормами, но для этого существуют достаточно веские основания. В частности, в п. 3 ст. 672 ГК РФ определен приоритет жилищного законодательства по отношению к некоторым нормам ГК РФ, регулирующим наем жилого помещения. Но это обусловлено тем, что данные нормы ГК РФ направлены главным образом на регламентацию отношений по коммерческому, а не социальному найму, на который распространяется жилищное законодательство. Предусмотрен приоритет и специальных законов по купле-продаже ценных бумаг и валютных ценностей по отношению к общим положениям о купле-продаже (п. 2 ст. 454 ГК РФ). Однако это связано с тем, что в ГК РФ не выделены общие особенности правового регулирования, касающиеся продажи ценных бумаг и валютных ценностей. Они определены лишь в специальных законах. Особенности же отношений по поставке товаров для государственных нужд отображены в специально выделенном для данного вида договора § 4 главы 30 ГК РФ, поэтому нет оснований для приоритетного применения специальных законов, регулирующих тот или иной вид поставки для государственных нужд. В случае возникновения противоречия соответствующих норм ГК РФ специальным законам, отразившим изменившиеся на данном этапе развития общественные отношения, его можно разрешить путем внесения соответствующих изменений в ГК РФ. Для единообразного применения к отношениям по поставке товаров для государственных нужд правил ГК РФ о договоре поставки, которые являются приоритетными по отношению к иным правилам ГК РФ, а также закрепления приоритета специальных законов о поставке товаров для государственных нужд перед нормами ГК РФ о поставке целесообразно абзац второй п. 2 ст. 525 ГК РФ изложить в следующей редакции: "К отношениям по поставке товаров для государственных нужд, не урегулированных настоящим параграфом, применяются правила о договоре поставки (статьи 506 - 523), если иное не предусмотрено законами о поставке товаров для государственных нужд". Обязательства по поставке товаров для государственных нужд возникают на основании государственного контракта, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров (ст. 526 ГК РФ). Государственным контрактом может быть предусмотрено, что поставка товаров будет осуществляться поставщиком (исполнителем) покупателю по договорам поставки для государственных нужд, заключаемым между ними на основании извещения о прикреплении, выдаваемого государственным заказчиком (ст. 529 ГК РФ). Анализируя данные варианты возникновения обязательств, В. В. Витрянский первый вариант именует простой, а второй - сложной структурой договорных связей <*>. Учитывая, что согласно п. 1 ст. 527 ГК РФ государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика, принятого поставщиком, данное деление является условным. Само размещение заказа госзаказчиком, предшествующее заключению государственного контракта, может представлять собой определенный юридический факт, имеющий, помимо прочего, признаки договора. -------------------------------- <*> См.: Витрянский. В. В. Указ. соч. С. 134.

В литературе нет единого мнения по вопросу о юридической природе действий госзаказчика по размещению заказа. Л. И. Шевченко считает, что "как правило, эти действия по своей правовой природе представляют собой односторонние гражданско-правовые сделки... Во-первых, их совершение является актом распоряжения государственным заказчиком и потенциальными поставщиками своими гражданскими правами, во-вторых, такие действия порождают характерные для процесса размещения заказов правовые последствия в виде возникновения прав у стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей стороны, ее совершившей, и т. п. " <*>. -------------------------------- <*> Шевченко Л. И. Проблемы формирований договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. Томск, 2001. С. 32 - 33.

Однако в соответствии с п. 1 ст. 527 ГК РФ основанием для заключения государственного контракта является заказ, который принят поставщиком; перед госзаказчиком возникает обязанность по заключению государственного контракта лишь в случае принятия размещенного заказа. Следовательно, по общему правилу, размещенный заказ становится юридическим фактом, порождающим права и обязанности, лишь после выражения волеизъявления стороны на принятие заказа. Отсюда можно сделать вывод, что основанием для заключения государственного контракта являются не односторонние, а двусторонние сделки, то есть договоры. Действия же госзаказчика по размещению заказа представляют собой только предложение о заключении договора, то есть оферту. Л. И. Шевченко рассматривает размещение заказов как стадию, предшествующую заключению контракта, состоящую из этапов предварительного отбора и последующего конкурсного отбора. Поэтому, делая оговорку о том, что действия госзаказчика по размещению заказа являются односторонними сделками, автор имел в виду прежде всего размещение заказа по конкурсу. Но и в этом случае основанием для заключения контракта является не односторонняя сделка, а договор. Более того, исследуя основания возникновения обязательств посредством проведения торгов, М. И. Брагинский справедливо полагает, что они представляют собой юридический состав, включающий в себя два договора: договор на проведение торгов и протокол, которым оформляются договорные отношения между организатором и выигравшим лицом. Протокол может быть именно тем договором, на заключение которого объявлены торги, и вступить в силу согласно ст. 425 ГК РФ в момент подписания договора. Если же в соответствии с п. 5 ст. 448 ГК РФ торги объявляются не на заключение договора, а только на право его заключить, то "в этом случае правовое значение протокола меняется: из обычного, основного договора он превращается во вспомогательный договор, обладающий всеми чертами предварительного договора" <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <*> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: общие положения. М., 1997. С. 184.

Единственное, что может вызвать сомнение в правомерности данной позиции, - это указание п. 3 ст. 429 ГК РФ на необходимость содержания в предварительном договоре всех существенных условий основного договора. Но следует учитывать мнение И. Б. Новицкого о том, что при заключении такого договора достаточно определить лишь самое основное содержание предстоящего договора, отложив установление второстепенных пунктов договора на будущее время <*>. Поддерживая данное утверждение, М. И. Брагинский замечает: "...подлинный смысл этой нормы не только в том, что существенные условия основного договора должны быть предусмотрены в предварительном договоре, но и в том, что никакие заявления одной из сторон о необходимости включить или исключить определенное условие при составлении основного договора не могут считаться вводящими существенные условия... Что касается основного договора, то для него любое предложенное одной из сторон условие, дополняющее или изменяющее условия, которые зафиксированы в предварительном, утрачивает значение существенного" <**>. -------------------------------- <*> См.: Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 145. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <**> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: общие положения. С. 187 - 188.

Кроме того, при размещении заказа в нем должны содержаться все необходимые для государственного контракта условия, что отмечается в специальных законах, регулирующих поставку товаров для государственных нужд. В частности, в соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 27.12.1995 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" оборонный заказ должен содержать: перечень (номенклатуру) и количество подлежащей поставкам продукции (работ, услуг) и сроки ее поставок; прогнозируемую стоимость (цену) оборонного заказа в целом, а также по его разделам и отдельным этапам реализации; перечень государственных заказчиков; перечень предполагаемых головных исполнителей (исполнителей). Хотя большинство специальных законов, регламентирующих поставку товаров для государственных нужд, устанавливает в качестве основного способа размещения заказа проведение открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов, ст. 527 ГК РФ предусматривает возможность прямого доведения заказов поставщикам (исполнителям). В некоторых случаях, установленных законом, принятие доведенного заказа и заключение государственного контракта является для поставщика (исполнителя) обязательным при условии, что госзаказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта (п. 2 ст. 527 ГК РФ). Условие о возмещении убытков неприменимо в соответствии с п. 3 ст. 527 ГК РФ лишь к казенному предприятию. Действия госзаказчика по доведению заказа до поставщика (исполнителя), что предполагает как добровольное, так и обязательное принятие заказа (в последнем случае отношения регулируются ст. 445 ГК РФ), выступают, как представляется, в качестве оферты предварительного договора. Предварительным договор должен быть признан потому, что согласно ст. 528 ГК РФ государственный контракт заключается путем подписания сторонами одного документа. Поэтому правила п. 2 ст. 434 ГК РФ о возможности заключения договора путем отправления исполнителем акцепта принятого им заказа (оферты) в данном случае неприменимы. Следовательно, при любом способе размещения государственных заказов основанием для заключения государственного контракта является предварительный договор, подписанный сторонами. Это отличает государственный контракт от планового акта, на основании которого заключались договоры поставки по ранее действовавшему законодательству. Плановый акт был правоприменительным актом, поскольку представлял собой результат властных действий уполномоченных государством субъектов, не являющихся адресатами возникающих из этого акта отношений. Государственный контракт, как и договор поставки товаров для государственных нужд, заключается на основании предшествующих договорных связей, то есть не правоприменительных актов, а актов осуществления права. При этом в сложный юридический состав, необходимый для возникновения обязательств по поставке товаров для государственных нужд, входит еще один юридический факт - выданное государственным заказчиком извещение о прикреплении покупателя к поставщику, которое является односторонней сделкой, поскольку возможность осуществления соответствующего права была предусмотрена государственным контрактом. Отсутствие в договорных обязательствах рассмотренного юридического состава является причиной отмены судебных решений, вынесенных на основании специальных законов о поставках товаров для государственных нужд. Так, Средне-Волжское территориальное управление Роскомрезерва обратилось в Арбитражный суд Самарской области с иском о взыскании неустойки с нефтеперерабатывающего завода за неисполнение обязательства по поставке топлива. Руководствуясь п. 3 ст. 5 Федерального закона от 13.12.1994 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", суд взыскал с ответчика 50% стоимости недопоставленной продукции. Отменяя решение суда и постановление кассационной инстанции, Президиум Высшего арбитражного суда РФ указал, в частности, на то, что заключенный между сторонами договор не отвечает требованиям государственного контракта, установленным законом. Договор не содержит сведений о его заключении на основании государственного заказа, а ответчик утверждает, что договор заключался им на добровольной основе <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 11.03.1997 N 5332/96.

В другом деле Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, оставляя без изменения решения судов первой и апелляционной инстанций, обратил внимание на то, что письма главы администрации Ульяновской области и Главного управления финансов Ульяновской области в силу закона не порождают никаких обязательств по оплате отгруженной продукции, поэтому доводы кассационной жалобы являются несостоятельными <*>. Указанные письма не содержали признаков государственного заказа, и поэтому к отношениям между сторонами должны применяться нормы § 3 главы 30 ГК РФ о поставке товаров. -------------------------------- <*> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21.01.2003 N А72-1415/02-Г65.

Спорным является вопрос о юридической природе государственного контракта. Анализируя особенности данного договора, проявляющиеся в возможности контроля со стороны госзаказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта и его одностороннего отказа от исполнения обязательств, Л. И. Шевченко приходит к следующему выводу: "Характерные для государственного контракта особенности позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы" <*>. -------------------------------- <*> Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки... С. 221.

Эти особенности государственного контракта полностью вписываются в конструкцию гражданско-правового договора и предусмотрены в ГК РФ для отдельных видов обязательств. В частности, общими положениями о подряде закреплено право заказчика во всякое время проверять ход и качество работы, выполняемой подрядчиком, не вмешиваясь в его деятельность (п. 1 ст. 715 ГК РФ). Нормами ст. 310 ГК РФ допускается возможность одностороннего отказа от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий в случаях, предусмотренных законом (например, ст. 523 ГК РФ) или предпринимательским договором. Кроме того, для заключения государственного контракта не требуется, как уже отмечалось, вынесения правоприменительных, административных актов. Поэтому государственный контракт является гражданско-правовым договором. На порядок его заключения распространяются нормы главы 28 "Заключение договора" ГК РФ, в том числе правила о заключении договора в обязательном порядке (ст. 445). Другие особенности государственного контракта находят отражение как в общих положениях о договоре, так и в специально посвященной им нормативно-правовой базе, как это имеет место быть и в отношении предпринимательского договора, а также отдельных его видов. Обращая внимание на данные особенности, Высший арбитражный суд РФ отмечал, что обязательства по поставке товаров для государственных нужд не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений <*>. -------------------------------- <*> См.: информационное письмо ВАС РФ от 19.08.1994 N С1-7/ОП-587 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике".

Поставка товаров для государственных нужд, таким образом, является самостоятельным видом договора купли-продажи. Квалифицирующий признак данного договора - цель использования приобретаемых товаров для государственных нужд, что обусловливает специфические основания его возникновения, субъектный состав и иные особенности, отличающие это обязательство от договора поставки. К поставкам товаров для государственных нужд приоритетно перед правилами ГК РФ о договоре поставки применяются специальные законы, регулирующие отношения по поставкам товаров для государственных нужд и содержащие нормы различных отраслей права.

Название документа