Экологический кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОДЕКС ФРАНЦИИ И НОРМЫ ФИНАНСОВОГО ХАРАКТЕРА, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ЕГО РЕАЛИЗАЦИЮ ПРИ ОБРАЩЕНИИ С ОТХОДАМИ

С. А. ХОХЛЯВИН

Хохлявин С. А., юрисконсульт ФГУ "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации (УРАЛТЕСТ)", советник по правовым вопросам Уральского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

В целях реализации Федерального закона "О техническом регулировании" в настоящее время идут работы по подготовке проекта общего технического регламента "Об экологической безопасности", который включен в Программу разработки технических регламентов на 2004 - 2006 годы, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р. По нашему мнению, данный технический регламент должен систематизировать и обновить с учетом европейского опыта акты, действующие в экологической сфере. Это может быть сделано как путем замены вообще действующего ныне Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, так и путем законодательного оформления тех норм, которые касаются обеспечения экологической безопасности, но которые не получили надлежащей регламентации в этом Законе. Речь идет прежде всего о нормах, традиционно включаемых в так называемый экономический механизм охраны окружающей среды. Особенно это важно в сфере обращения с опасными промышленными отходами при реализации общепризнанного принципа "загрязнитель платит". Необходимость разработки в России законодательного акта, комплексно регулирующего экологические отношения и содержащего исчерпывающим образом сформулированные обязательные требования, назрела давно <*>. Об этом же свидетельствуют недавние заявления руководителей МПР России о намерении разработки концепции Экологического кодекса, призванного упорядочить российские акты в этой сфере. -------------------------------- <*> См.: Крутских В. В., Чекин В. В. От экологических деклараций к реализации // Экоаудит и проблемы экологической безопасности. 2004. N 1(2). С. 56 - 58.

По разделяемому нами мнению специалистов ВНИИ природы В. В. Волковинского и С. Ю. Грюнталя <*>, экологические нормы, содержащиеся в европейском законодательстве, должны использоваться в России при разработке содержательной части общих технических регламентов в отношении процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации продукции по вопросам экологической безопасности. -------------------------------- <*> См.: Волковинский В. В., Грюнталь С. Ю. Место экологических нормативов в техническом регулировании // Стандарты и качество. 2003. N 1. С. 41 - 43.

В целях заимствования европейских достижений в экологической сфере настоящая статья рассказывает об опыте Франции в части кодификации и систематизации экологических норм и финансового обеспечения охраны окружающей среды. Одобренный во Франции несколько лет назад фундаментальный Экологический кодекс (Code de l'Environnement) является одним из первых примеров кодификации экологических норм в Европе. Его законодательная часть (Partie Ligislative) была принята в качестве приложения к Ордонансу N 2000-914 от 18 сентября 2000 г., подписанного Президентом Французской республики <*>. Составной частью Кодекса является также подзаконная часть - Декреты Государственного Совета (Partie Reglementaire - Decrets en Conseil d'Etat). Кодекс представляет собой систематизированный свод норм, относящихся к экологической сфере. Последние масштабные изменения в него были внесены Законом N 2003-699 от 30 июля 2003 г. о предупреждении технологических и природных рисков и возмещении ущерба <**> и Законом N 2004-809 от 13 августа 2004 г. <***>. -------------------------------- <*> См.: Ordonnance N 2000-914 du 18 septembre 2000 relative а la partie Legislative du code de l'environnement // JO N 219 du 21 septembre 2000 page 14792. <**> Loi N 2003-699 du 30 juillet 2003 relative а la prevention des risques technologiques et naturels et а la reparation des dommages // JO N 175 du 31 juillet 2003 page 13021. <***> Loi N 2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertes et responsabilites locales // JO N 190 du 17 aout 2004 page 14545.

Нормы Кодекса регулируют куда более широкую сферу отношений, чем это принято в России. Чтобы увидеть это, достаточно обозначить структуру Кодекса. Его законодательная часть состоит из 7 книг (Livre). Книга I "Общие положения" состоит из 5 разделов (Titre): основные принципы (раздел I), информация и участие граждан (раздел II), учреждения (раздел III), ассоциации в области охраны окружающей среды (раздел IV), финансовые положения (раздел V). Книга II "Физические среды" включает 2 раздела: вода и водные среды (раздел I), воздух и атмосфера (раздел II). Книга III "Природные пространства" содержит 6 разделов: опись и оценка естественного достояния (раздел I), побережье (раздел II), парки и заповедники (раздел III), участки (раздел IV), пейзажи (раздел V), доступ к природе (раздел VI). Книга IV "Фауна и флора" состоит из 3 разделов: охрана фауны и флоры (раздел I), охота (раздел II), рыбная ловля в пресной воде и управление рыбоводческими ресурсами (раздел III). Книга V "Предупреждение загрязнений, рисков и вреда" - самая крупная по объему и включает 8 разделов: классы установок для охраны окружающей среды (раздел I), химические продукты и биоциды (раздел II), генетически модифицированные организмы (раздел III), отходы (раздел IV), особенные положения для некоторых сооружений или установок (раздел V), предупреждение природных рисков (раздел VI), предупреждение звуковых помех (раздел VII), охрана условий жизни (раздел VIII). Книга VI посвящена положениям, применимым в "заморских территориях" (Новой Каледонии, Французской Полинезии и других), а книга VII - охране окружающей среды в Антарктике. Массив законоположений в Кодексе весьма значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует множеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам. Создание Кодекса происходило путем инкорпорации (включения) в его текст ранее принятых законов. Например, в сфере управления отходов - это известный Закон N 75-633 от 15 июля 1975 г. об удалении отходов и восстановлении материалов, нормы которого включены сегодня в книгу V раздел IV "Отходы", а точнее - в главу I "Удаление отходов и восстановление материалов". Аналогом этих норм в России являются требования Федерального закона "Об отходах производства и потребления", имеющие, правда, существенные отличия от французских норм. Так, например, статья L.541-1 Кодекса главные цели в сфере управления отходами формулирует следующим образом: - "предупреждение или сокращение производства и негативного воздействия отходов, в частности, от промышленной и торговой деятельности; - организация надлежащей перевозки отходов с ограничением расстояния и объема; - оценка отходов применительно к их вторичному использованию, рециклингу или иным действиям, направленным на получение из отходов многократно используемых материалов или энергии; - обеспечение публичности информации о воздействиях на окружающую среду и общественное здоровье в результате операций, связанных с производством и удалением отходов, при условии соблюдения правил конфиденциальности, предусмотренных законом, а также мер, предназначенных предупреждать об этом или компенсировать неблагоприятные воздействия". Здесь же даются следующие определения терминов: "Отходы в смысле настоящей главы означают любые полученные в результате процессов производства, трансформации или использования вещества, материалы или продукты, оставленные (выброшенные) владельцем или которые он намеревается оставить (выбросить) или от которых намерен избавиться". "Конечными отходами в смысле настоящей главы являются отходы, полученные в том числе и в результате обработки отходов, которые не могут быть больше подвергнуты обработке в текущих технических и экономических условиях, в частности путем извлечения утилизируемой части или иным образом уменьшения их вредного или опасного характера". "Удаление отходов включает операции сбора, транспортирования, хранения, сортировки и обслуживания, необходимые для рекуперации элементов и многократно используемых материалов или энергии... в условиях, позволяющих избегать вредных воздействий". Главное требование при обращении с отходами сформулировано во Франции так: "Любое лицо, производящее отходы или владеющее ими в естественных условиях, которое оказывает негативное воздействие на почву, флору и фауну, повреждает территории или ландшафты, загрязняет воздух или воды, порождает шумы и запахи и в целом наносит ущерб здоровью человека и окружающей среде, обязано в этом случае обеспечивать или заставлять обеспечивать устранение этого ущерба в условиях, позволяющих избегать вышеупомянутых воздействий" (статья L.541-2). Согласно статье L.541-5 Кодекса все расходы по выполнению необходимых анализов, экспертиз или технических испытаний несут в зависимости от конкретных обстоятельств лица, владеющие, транспортирующие, генерирующие, передающие (принимающие), экспортирующие или импортирующие отходы. Заметим, что это один из аспектов реализации известного принципа "загрязнитель платит". Предприятия, которые производят, импортируют, экспортируют, уничтожают или транспортируют, осуществляют различные посреднические операции при этом или крупную торговлю отходов, принадлежащих к категориям, определенным Декретом как способные в процессе их удаления причинять негативные воздействия... обязаны предоставлять администрации любую информацию, касающуюся источника происхождения, природы, характеристик, количества, порядка и условий удаления отходов, которые они производят, передают или принимают в качестве груза (статья L.541-7). Статьи с L.541-11 по L.541-15 Кодекса посвящены "планам удаления отходов". Так, национальный план принимается "ответственным министром окружающей среды для некоторых категорий отходов, список которых установлен декретом Государственного Совета в силу их опасности или особенностей обращения и хранения". В статье L.541-24 Кодекса предусмотрено такое требование: "специальные промышленные отходы, фигурирующие ввиду их опасных свойств в списке, установленном Декретом Государственного Совета, не могут помещаться в установки по хранению посредством складирования, в которые размещаются другие категории отходов. Начиная с 1 июля 2002 года в установки удаления отходов посредством складирования (длительного хранения) разрешается принимать лишь конечные отходы". Детализация норм Кодекса, включая изложенные выше, осуществляется прежде всего на уровне правительственных актов - Декретов Государственного Совета, частично включенных в подзаконную часть Кодекса, о которой говорилось выше. Так, упомянутый французский национальный список отходов содержится сегодня в приложении II к Декрету N 2002-540 от 18 апреля 2002 года о классификации отходов (Dеcret N 2002-540 du 18 avril 2002 relatif а la classification des dechets). Он основан на Европейском Каталоге Отходов (European Waste Catalogue - EWC), одобренном Европейской Комиссией в виде приложения к решению N 2000/532/ЕС от 3 мая 2000 г. <*>. Попутно заметим, что российский Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом МПР России от 02.12.2002 N 786, предусматривающий 13-значное кодирование, имеет существенные отличия от европейского, устанавливающего 6-значное кодирование категорий отходов <**>. -------------------------------- <*> Official Journal of the European Union, L 226, 6.9.2000, p. 3-24; L 47, 16.2.2001, p. 1 - 32; L 203, 28.7.2001, p. 18 - 19. <**> См.: Хохлявин С. А. О необходимости пересмотра и упрощения российского каталога отходов применительно к европейскому // VIII Международный симпозиум и выставка "Чистая вода России - 2005". Екатеринбург, 19 - 22 апреля 2005 г. Тезисы докладов. С. 210 - 211.

Разделы Кодекса неизменно содержат нормы финансового характера (dispositions financieres), которые в России принято называть "экономическим механизмом охраны окружающей среды". Но все эти нормы, устанавливая наиболее принципиальные положения по реализации принципа "загрязнитель платит", носят отсылочный характер. Можно разделить эти нормы на 2 группы. Первая группа - это нормы, аналогичные российской системе платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, книга I в разделе V содержит единственную главу "Общие ставки платы (таксы) на загрязняющую деятельность" (статьи L.151-1 и L. 151-2). Во Франции система взимания этой платы получила название TGAP (от сокращения французских слов "taxe generale sur les activites polluantes"). В этой главе конкретные размеры ставок не установлены, а включенные сюда условия освобождения от их уплаты и иные условия применения ежегодно пересматриваются при принятии бюджета на очередной финансовый год. Вторая группа норм финансового характера представляет собой не имеющий аналога в России и поэтому представляющий особый интерес институт так называемых финансовых гарантий, связанный с институтом экологической ответственности за причиненный вред. Так, в книгу V "Предупреждение загрязнений, рисков и вреда" (раздел I) включена глава VI "Финансовые положения", согласно статье L.516-1 которой "приведение в действие (после первоначального разрешения и после разрешения изменения) установок, определенных декретом Государственного Совета и представляющих значительные риски загрязнения или несчастного случая, а также карьеров и установок хранения (складирования) отходов, сопровождается учреждением финансовых гарантий". Они "призваны обеспечивать в соответствии с природой опасностей или неудобств каждой категории установки наблюдение за территорией и сохранение их в безопасности, вероятные вмешательства при несчастном случае до или после закрытия, а также ремонтно-восстановительные работы после закрытия". Законом N 2003-699 от 30 июля 2003 года <*> в эту главу была включена новая статья L.516-2, согласно которой префектам приданы контрольные полномочия в этой сфере. Так, "для установок, относящихся к категории, указанной в статье L.516-1, пользователь обязан информировать префекта в случае существенного изменения своих производственных мощностей, указанных в статье L.512-1. Если он констатирует, что производственные мощности не способны соответствовать обязанностям статьи L.512-1, префект может обязать учреждение или ревизию финансовых гарантий". -------------------------------- <*> Loi N 2003-699 du 30 juillet 2003 relative а la prevention des risques technologiques et naturels et а la reparation des dommages // JO N 175 du 31 juillet 2003 page 13021.

В той же книге V в разделе V еще одна глава II "Финансовые гарантии", согласно которой "для сооружений или установок, представляющих риски, вероятные финансовые последствия которых с очевидностью непропорциональны по отношению к стоимости капиталовложений, орган власти, ответственный за выдачу разрешения на их эксплуатацию, может установить необходимость учреждения финансовых гарантий. Декреты Государственного Совета определяют категории таких сооружений, правила установления суммы, подлежащей гарантии, размер которой должен соответствовать предположительным последствиям при осуществлении риска, а также условия использования данной суммы" (статья L.552-1). Реализует все эти принципиальные, но достаточно рамочные нормы принятый Госсоветом и подписанный премьер-министром Декрет N 77-1133 от 21 сентября 1977 года о применении Закона N 76-663 от 19 июля 1976 года относительно классов установок для защиты окружающей среды (с последними изменениями, внесенными Декретом N 96-18 от 5 января 1996 года) <*>. Согласно ему решение префекта должно быть принято в срок до 3 месяцев (ст. 23.2). Финансовые гарантии следуют из письменного обязательства, выданного лицу кредитным учреждением, страховой организацией, а для установок хранения (складирования) отходов - гарантийным фондом, управляемым Агентством окружающей среды и использования энергии. -------------------------------- <*> Decret N 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi N 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classees pour la protection de l'environnement // JO du 8 octobre 1977.

Пользователь передает префекту документ, свидетельствующий об учреждении финансовых гарантий, его форма установлена совместным постановлением министра экономики и министра экологии. Принятое префектом постановление фиксирует сумму финансовых гарантий и условия актуализации этой суммы. Учитывая, что гарантии носят срочный характер, они должны быть возобновлены по крайней мере за 3 месяца до истечения их срока (ст. 23.3). Префект за счет сумм финансовых гарантий принимает необходимые меры как в случае бездействия пользователя, так и в случае его ликвидации (ст. 23.4). Фактически в этой системе финансовых гарантий речь идет об обязательном в силу указания в законе страховании на случай возможного причинения вреда. Однако, как видно, такое страхование ответственности осуществляется не только через страховые организации, но и через систему кредитных учреждений (прежде всего банков), а также через специально созданный гарантийный фонд. В России, как известно, подобные нормы предлагается включить в закон "Об экологическом страховании", проект которого уже не один год находится в разработке и до сих пор не принят. Надо сказать, что во Франции институт "финансовых гарантий" появился даже раньше, чем на общеевропейском уровне. Но теперь он закреплен и на уровне законодательного акта Европейского Союза. Речь идет о готовившейся более 10 лет и принятой лишь в прошлом году Директиве N 2004/35/ЕС Европейского Парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в связи с предупреждением и восстановлением ущерба окружающей среде <*>. Ее цель состоит в том, чтобы "установить структуру экологической ответственности, основанной на принципе "загрязнитель платит", предотвращать и восстанавливать нанесенный окружающей среде ущерб" (ст. 1). -------------------------------- <*> Directive N 2004/35/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage // Official Journal of the European Union, L 143, 30.4.2004, p. 56 - 75.

Статья 14 Директивы содержит положения о финансовой безопасности (financial security), согласно которым "государства - члены ЕС должны предпринять меры по поощрению развития рыночных инструментов обеспечения финансовой безопасности операторов, включая финансовые механизмы в случае их неплатежеспособности, с целью предоставления возможности операторам использовать различные финансовые гарантии, покрывающие их обязанности, следующие из этой Директивы". Что это за обязанности операторов (по российской терминологии - организаций), которые связаны с необходимостью обеспечения их финансовыми гарантиями? Директива делит их на 2 группы. Первая группа - это предупредительные действия (preventive action) (ст. 5): а) когда ущерб окружающей среде еще не наступил, но есть неизбежная угроза наступления ущерба, оператор должен без всякой задержки предпринять все необходимые предупредительные (превентивные) меры (п. 1); б) в любом случае всякий раз, когда неизбежная угроза причинения ущерба окружающей среде не устранена, несмотря на предупредительные меры, предпринятые оператором, операторы должны сообщать компетентным органам обо всех уместных аспектах ситуации и как можно скорее (п. 2); в) компетентные органы могут в любое время (п. 3): - потребовать, чтобы оператор обеспечил их информацией о любой неизбежной угрозе причинения ущерба окружающей среде или о подозреваемых случаях такой неизбежной угрозы; - потребовать, чтобы оператор предпринял все необходимые предупредительные меры; - направить оператору инструкции для надлежащего выполнения необходимых предупредительных мер; или - непосредственно предпринять необходимые предупредительные меры. Вторая группа обязанностей - это так называемые восстановительные действия (remedial action) (ст. 6). Когда ущерб окружающей среде наступил, оператор без всякой задержки должен сообщить компетентным органам обо всех уместных аспектах ситуации и предпринять (п. 1): - все возможные шаги по немедленному контролю, сдерживанию распространения, удалению или иному управлению загрязнителями и/или любыми другими факторами причинения ущерба с целью ограничения или предотвращения дальнейшего ущерба окружающей среде и неблагоприятных последствий для человеческого здоровья и - необходимые восстановительные меры согласно статье 7. Главное, что согласно статье 8(1) все затраты по надлежащему выполнению предупредительных и восстановительных действий несут операторы (!). Правда, этот принцип не является абсолютным. Так, оператор не должен нести такие затраты, если он сможет доказать, что ущерб окружающей среде или неизбежная угроза такого ущерба были вызваны третьим лицом и наступили несмотря на то, что соответствующие меры по обеспечению безопасности были своевременно им предприняты (ст. 8(3)). Заметим, что государствам - членам Европейского Союза (а их теперь, как известно, уже 25) еще предстоит до 30 апреля 2007 года принять акты, реализующие в полном объеме эту директиву. Тем самым Россия и Европа будут идти в одном направлении обновления экологического законодательства, решая схожие задачи, направленные главным образом на предупреждение возможных экологических рисков. В заключение обратим внимание на то, что нормы Экологического кодекса и декретов, изданных на его основе, получили во Франции подкрепление в виде норм конституционного характера: 1 марта с. г. Президент Французской Республики подписал Конституционный закон N 2005-205 о Хартии окружающей среды <*>, в которую включены такие принципиальные нормы: -------------------------------- <*> Journal Official de la Republique francaise, 2 mars 2005, texte 2.

- "на условиях, определенных законом, каждое лицо обязано предотвращать ущерб, который оно способно нанести окружающей среде, а если ущерб не был предотвращен - ограничивать его последствия" (ст. 3); - "на условиях, определенных законом, каждое лицо должно содействовать возмещению вреда, который оно причиняет окружающей среде" (ст. 4). В условиях отсутствия в российском законодательстве таких норм и рассмотренного выше института "финансовых гарантий", подобного европейскому, реализация закрепленного у нас в Законе "Об охране окружающей среды" принципа "загрязнитель платит" и принципа неотвратимости мер экологической ответственности остается неполной, что недопустимо. По нашему мнению, этот существенный пробел должен быть устранен путем включения соответствующих норм "прямого действия" в федеральное законодательство (упомянутый технический регламент или готовящийся экологический кодекс). Последнее к тому же будет способствовать гармонизации российских требований с европейскими.

Название документа