Качество закона и вопросы регулирования оборота недвижимости

КАЧЕСТВО ЗАКОНА И ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА НЕДВИЖИМОСТИ

Р. А. ГАББАСОВ

Габбасов Р. А., адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России.

Качество закона на сегодняшний день является одной из наиболее актуальных и вместе с тем недостаточно изученных проблем теории права <*>. В данной статье мы попытаемся обозначить проблему такого сложного правового явления, каким является качество закона, и показать ее практическое отражение на примерах законодательства, регулирующего оборот недвижимого имущества. -------------------------------- <*> На наш взгляд, среди фундаментальных работ последнего времени можно отметить лишь диссертацию Е. В. Сырых: Общие критерии качества закона: Дис... канд. юрид. наук. М., 2001.

Вопросам регулирования оборота недвижимости законодателем всегда уделялось особое внимание, что обусловлено значением и сложностью указанной сферы отношений. Недвижимость является специфическим объектом гражданских правоотношений. На объекты недвижимости распространяется особый правовой режим. Главная его черта - специальный порядок возникновения, изменения и прекращения права собственности и других прав на эти объекты, а также специальные требования, предъявляемые к сделкам с недвижимым имуществом. Среди факторов, которые определяют оптимальность и хозяйственную эффективность оборота недвижимости, качество законодательного регулирования является одним из важнейших и, как показывает практика, вызывающим справедливые замечания. Прежде чем перейти к анализу проблемы, необходимо рассмотреть основной понятийный аппарат правового регулирования, применяемый в сфере оборота недвижимости. При определении содержания категории "качество закона" ученые, как правило, исходят из философской категории "качество" <*>. Качество - совокупность всех неотъемлемо присущих какому-либо предмету, процессу или явлению свойств, характеризующих его сущность, внутреннюю природу и обособляющих его среди всех иных предметов, процессов или явлений. Таким образом, под качественным законом понимается законодательный акт, обладающий всеми неотъемлемыми свойствами (признаками), характеризующими его как особый источник права, причем как атрибутивными, так и содержательными. Однако такое представление, по нашему мнению, не вполне приемлемо ввиду его догматичности и ограниченности. Исходя из него, любой закон, отвечающий формальным признакам (субъекты и процедура принятия, нормативность и т. п.), следует признать качественным. Подобный подход не отвечает критериям, выработанным современной теорией права, и тенденциям развития правового государства. -------------------------------- <*> См., например: Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998. С. 9 - 38; Сырых Е. В. Технико-юридические критерии качества закона // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 162 - 179.

Помимо формальных (атрибутивных) свойств качественный закон должен обладать еще целым рядом свойств. К ним, в частности, можно отнести технико-юридические свойства, свойства социальной адекватности и системности. Качественный закон характеризуется полнотой регулирования, отражением требований законодательной техники (простота и логичность текстуального изложения, конкретность, ясность, но вместе с тем краткость и др.), адекватностью предлагаемых регуляторов объективно сложившимся социальным отношениям, в частности в сфере недвижимости. Кроме того, само по себе принятие качественного закона еще не гарантирует эффективного регулирования оборота недвижимости, так как он должен соответствовать общей направленности развития регулирования в данной сфере, органично вписаться в существующую систему регулирования. В качестве примера можно привести Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*> (далее - Закон о регистрации), особенно первую его редакцию, которая во многих моментах противоречила положениям Гражданского кодекса, заданным в нем ориентирам регулирования указанной сферы. Помимо названных свойств качественный закон должен учитывать возможные и обозримые перспективы развития отношений в соответствующей сфере деятельности. Такой учет, в свою очередь, обеспечивает наличие у закона свойства стабильности, являющегося неотъемлемым атрибутом качественного закона. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Таким образом, в структуре качества закона условно можно выделить три группы свойств (признаков): атрибутивные или формальные, содержательные, социально-ценностные или свойства социальной адекватности. С учетом изложенного мы предлагаем следующее определение качества закона: качество закона - совокупность существенных признаков (свойств), присущих закону и обособляющих его среди иных нормативно-правовых актов, а также отражающих адекватность предлагаемых в законе средств и механизмов регулирования социальным потребностям. Оборот недвижимости - понятие весьма условное, но вместе с тем охотно и широко применяемое цивилистами и практиками. Мы предлагаем под оборотом недвижимости понимать всю совокупность фактов, порождающих изменение юридической судьбы объектов недвижимого имущества, то есть возникновение, изменение и прекращение прав на недвижимость. Несомненно, что наибольшей частью среди таких фактов являются различного рода сделки, совершаемые на рынке недвижимости. К недостаткам, а также спорным вопросам законодательного урегулирования оборота недвижимости относят само определение понятия недвижимости, вытекающее из ГК РФ и Закона о регистрации, перечень объектов, отнесенных к объектам недвижимости, необходимость регистрации того или иного права, обременения права или сделки с недвижимым имуществом, многие другие вопросы. ГК РФ определяет недвижимое имущество (недвижимость) как особый объект гражданских правоотношений. К недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения (ст. 130 ГК РФ). Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество, в частности подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Следовательно, категория недвижимости охватывает две группы объектов: 1) недвижимость по природным свойствам, т. е. объекты, которые вообще не могут перемещаться либо перемещение которых чрезвычайно затруднено, и 2) иное, движимое по природе своей имущество, отнесенное, однако, законом, в том числе самим ГК, к недвижимости. Закрепляя в тексте Кодекса такой перечень, законодатель, очевидно, руководствовался соображениями большой хозяйственной ценности объектов, входящих и в ту и в другую группу, а отсюда - и наибольшей важности связанных с ними общественных отношений. По нашему мнению, дефиниция ст. 130 ГК РФ страдает нарушением технико-юридического критерия точности. Технико-юридический критерий точности означает "достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью и воплощением этой мысли в законодательной формуле" <*>. -------------------------------- <*> Пиголкин А. С. Язык закона: черты, особенности // Язык закона. М., 1990. С. 22.

Как справедливо отмечает А. Н. Латыев, единственной общей чертой правового режима этих двух групп недвижимости оказалась необходимость государственной регистрации прав на них. Более того, порядок такой регистрации неодинаков: если для "недвижимости по природе" он установлен Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", то в соответствии с п. 1 ст. 4 этого Закона регистрация прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты им не регулируется. Вообще, что касается регистрации, то нельзя не согласиться с Н. А. Сыроедовым, считающим этот дефинитивный признак излишним <*>; уж если законодатель хотел оттенить именно необходимость регистрации, то следовало бы выделить категорию регистрируемого имущества, подобно тому, как это сделано, например, в Нидерландах <**>, а не объединять в одну группу совершенно разнородные объекты. -------------------------------- <*> Сыроедов Н. А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество // Государство и право. 1998. N 8. С. 92. <**> См.: Козырь О. М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 276.

Таким образом, определение понятия недвижимости, вытекающее из ст. 130 ГК РФ, далеко не безупречно. Смысл выделения категории недвижимого имущества заключается не в регистрации прав и не в особой ценности объектов, а в невозможности (или чрезвычайной трудности) устранения взаимодействия принадлежащих разным лицам вещей путем их (вещей) физического удаления друг от друга. Возникает необходимость примирить права собственников соседних участков или строения и участка под ним. Существуют формально относящиеся к вещам объекты, которые могут поколебать само представление об объектах вещных прав. Среди недвижимого имущества к таковым принадлежат предприятия, под которыми статья 132 ГК РФ понимает имущественные комплексы, состоящие не только из вещей, но и из имущественных прав и даже долгов. Спорным остается вопрос об основании объединения этих разнородных объектов в один имущественный комплекс. В настоящее время общепризнанным в отечественной юриспруденции является представление о том, что объектом гражданских прав может выступать действующее предприятие, в состав которого соответственно включаются вещи, права и обязанности, необходимые для его функционирования. Однако для того, чтобы выступать в гражданском обороте, объект должен быть некоторым образом формализован, у него должны быть четкие границы. Именно этой цели, как представляется, служит признание предприятия недвижимостью и, соответственно, требование его государственной регистрации. Признание предприятия недвижимостью оказалось самым экономным средством "правовой иммобилизации", т. е. скрепления разных видов имущества, но из этого не следует еще, что предприятие является вещью. Вообще, "предприятие является объектом, который "выпадает" из классификации недвижимых и движимых вещей, поскольку оно вещью, даже сложной, не является", - оно является особым, самостоятельным объектом гражданских прав, что подчеркивается самим законодателем, вводящим предприятие в круг правовых понятий не в общей ст. 128, а отдельно - в ст. 132 ГК РФ. Первая часть Кодекса ничего не говорит о праве собственности на предприятие; это словосочетание появляется только во второй части - в контексте купли-продажи этого объекта и перехода права собственности на него. В статическом состоянии входящие в состав предприятия объекты существуют самостоятельно, так что можно нарушить, например, право собственности на производственные помещения, право на товарный знак, не выполнить какое-либо обязательство, но невозможно нарушить право собственности на предприятие в целом. Практический смысл имеет залог предприятия, его продажа, аренда, т. е. отношения, объектами которых могут быть не только вещи, но и имущественные права. Как бы то ни было, на современном этапе развития российского гражданского права предприятие если и может считаться вещью, то только как юридическая фикция. В распространении на него полноценного вещно-правового режима этот объект не нуждается. Рассматривая предприятие как объект недвижимости, необходимо заметить некоторое противоречие в определении состава предприятия. С одной стороны, оно задается материальным критерием, т. е. относимостью того или иного объекта к "бизнесу", а с другой стороны - формальным, т. е. регистрацией. Одновременное применение этих критериев часто приводит к проблемам, показательным примером которых является, например, определение правовой природы документов на предъявителя, не получивших формального законодательного признания в качестве ценных бумаг. В нашем же случае это приводит к вопросу о передаче в составе предприятия обязанностей, не учтенных при заключении договора купли-продажи (п. 3 ст. 565 ГК РФ). Д. Пятков, например, пишет, что "возможность перехода к покупателю таких неучтенных долгов следует ограничить лишь теми обязательствами продавца, которые обременяют имущество и следуют за имуществом в силу закона", как залог или права арендатора на переданное имущество. Однако они являются не долгами, а вещными обременениями имущества и, даже если не учитывать этого обстоятельства, сохраняются при продаже любого имущества, а не только предприятия; так что если бы речь шла о них, то в п. 3 ст. 565 ГК не было бы особой нужды. Во всяком случае, в число таких обязанностей, безусловно, передаваемых вместе с предприятием, должны включаться обязанности продавца по трудовым договорам с лицами, чьим местом работы является данное предприятие, на что прямо указывает абзац третий п. 3 ст. 110 Закона "О несостоятельности (банкротстве)" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Следует признать, что законодатель, регулируя различные отношения, касающиеся предприятий, весьма близко подходит к экономически почти незаметному, но с юридической точки зрения фундаментальному различию между предприятием как субъектом и объектом права <*>. И если в Законах "О несостоятельности (банкротстве)" и "О приватизации государственного и муниципального имущества" это различие достаточно последовательно проводится, то формулировка п. 1 ст. 300 ГК РФ ("при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или оперативного управления на принадлежащее ему имущество"), по справедливому замечанию А. Грибанова, не выдерживает критики и представляет собой одну из редких в ГК технико-юридических ошибок <**>. -------------------------------- <*> Подробнее о соотношении значений предприятия как объекта и субъекта права см.: Суханов Е. А. Предприятие и юридическое лицо // Хозяйство и право. 2004. N 7. С. 3 - 11. <**> Грибанов А. Предприятие: проблемы доктрины и законодательства // Хозяйство и право. 2000. N 5. С. 38 - 39.

Отражение понятием предприятия двух разных по природе сущностей повлекло и не вполне корректную формулировку п. 2 ст. 22 Закона о регистрации, признающую местом регистрации имущественного комплекса место регистрации предприятия как юридического лица. Здесь, на наш взгляд, возникает ряд проблем. В частности, имущественный комплекс филиала, который во многих случаях также может признаваться предприятием, причем как минимум с материальной точки зрения самостоятельным, должен в таком случае регистрироваться не в месте своего фактического нахождения, а в месте нахождения самого юридического лица. Кроме того, осложняется продажа предприятия между лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей в разных субъектах Федерации или тем более в разных странах. Следует признать, что существующая формулировка п. 2 ст. 22 Закона о регистрации не отвечает в полной мере такому критерию качества законодательного акта, как адекватное отражение предлагаемыми в законе регуляторами сложившихся общественных отношений, требований правоприменительной практики. В настоящее время один из принципов правового оборота основных объектов недвижимости - земельных участков и расположенных на них зданий - основан на том, что земля рассматривается как главная вещь, а расположенные на ней объекты недвижимости как принадлежности. Попытка воплотить данный принцип была осуществлена в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства РФ. В ней, в частности, предусматривалось реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости, предполагающее в числе прочих мероприятий "законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка" (п. 3.1.7 Программы) <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3295.

Это "законодательное оформление" нашло реализацию в новом Земельном кодексе РФ. Однако при регулировании конкретных отношений данный закон, как нам кажется, не выдерживает требования последовательности. Так, нормы ГК РФ (статьи 268 - 271 ГК РФ) ориентированы на то, что в случае, когда здание расположено на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, собственник здания приобретает право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, если законом или договором не предусмотрено иное. В то же время Земельный кодекс РФ ограничивает круг лиц, которые могут иметь, а тем более приобрести земельные участки на указанном вещном праве (государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, органы государственной власти и местного самоуправления) <*>. Вследствие этого действие предусмотренного ГК РФ правила полностью блокируется. Оно фактически утрачивает смысл, становясь очередной "мертвой нормой". -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

В целом необходимо отметить, что в настоящее время гражданское законодательство отличается непоследовательностью в регулировании оборота земельных участков и расположенных на них зданий. Важнейшим аспектом регулирования оборота недвижимости является совершенствование государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним. В сентябре 2003 года вступил в силу Федеральный закон от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>. Закон имеет огромное значение для оптимизации оборота недвижимости, хотя и направлен прежде всего на совершенствование законодательного регулирования отношений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (публично-правовых по своей природе). Ряд изменений и дополнений, вносимых данным Законом, имеют концептуальный характер, другие корректируют нормы о государственной регистрации прав и сделок с недвижимостью с учетом предыдущего опыта применения этих норм регистрирующими органами - учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, третьи устраняют юридико-технические недостатки основного законодательного акта, регламентирующего данные отношения. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2244.

Безусловно, нужды оборота недвижимости требуют тщательного анализа существующих норм действующего законодательства и дальнейшего его совершенствования. Однако, памятуя об аксиоме, согласно которой сломать старое гораздо легче, чем построить новое и "качественное" новое, не следует без оглядки менять сложившиеся годами и обусловленные многовековыми традициями регулирования оборота недвижимости правила. В связи с этим в завершение хотелось бы высказать несколько критических замечаний в адрес проекта концепции развития гражданского законодательства о недвижимых вещах. Данная концепция, призванная навести порядок, обеспечить четкость в используемой терминологии, с первых своих страниц делает все наоборот. Так, совершенно справедливо замечание Л. Щенниковой, считающей, что в рассуждениях о недвижимости по закону и по природе в концепции все доводится до абсурда утверждением, что-де земля не есть объект недвижимости по своим естественным свойствам. Зачем засорять концептуальный подход терминологией, которая ничего не поясняет, а наоборот, запутывает читателя? <*> -------------------------------- <*> См.: Щенникова Л. Недвижимость: законодательные формулировки и концептуальные подходы // Российская юстиция. 2003. N 11. С. 9.

Нельзя также согласиться с утверждением разработчиков концепции о том, что определение недвижимой вещи ст. 130 ГК РФ не нуждается в пересмотре. Действующая редакция ст. 130 ГК РФ включает в себя и общий подход, и непосредственно перечень объектов. Изменяя, причем существенно, перечень объектов недвижимости, концепция тем самым не может не изменять само легальное понятие. Действительно, неизменным при этом остается та часть ст. 130 ГК РФ, которая повествует о прочно связанных с землей объектах, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. Однако еще в XIX веке цивилистам было очевидно, что данный критерий весьма ненадежен <*>. Сегодня же успехи в перемещении предметов преумножились, а определение, которое еще полвека назад считалось ненадежным, авторы концепции предлагают оставить прежним. -------------------------------- <*> См., к примеру: Синайский В. Русское гражданское право. М., 2002. С. 127.

Как нам представляется, наиболее эффективным будет изложение в законе не определения понятия недвижимости, а перечня объектов недвижимости, а также их классификации. Подобная конструкция будет способствовать большей стабильности и точности норм о недвижимости, а стабильность нормативного материала является одним из важных элементов качества закона. Итак, многие проблемы законодательного регулирования оборота недвижимости остаются неразрешенными и требуют дальнейшего исследования. Остается надеяться, что совместными усилиями ученых, практикующих юристов, судей и представителей законодательных органов удастся привести законодательство о недвижимости в оптимальное, отражающее потребности современного рынка и отвечающее критериям качества закона, состояние.

Название документа