Правовые проблемы приватизации гражданами земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГРАЖДАНАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ СОСТАВА КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

А. П. АНИСИМОВ

На данном этапе земельной реформы одной из актуальнейших проблем в сфере земельных отношений является установление на территории ряда муниципальных образований практики запрета со стороны органов местного самоуправления по приватизации гражданами земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения либо установление ограничений по размеру бесплатной приватизации таких участков. По первой части проблемы свою позицию органы местного самоуправления объясняют следующим образом. Согласно ст. 8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до введения в действие Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускалась. В соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном самим Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, ЗК РФ и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Например, из ст. 10 Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. N 855-ОД "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области" следует, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Волгоградской области, осуществляется через 49 лет со дня вступления в силу данного Закона. Однако является ли данная позиция убедительной, а действия органов местного самоуправления по отказу в приватизации земельных участков правомерными? Представляется, что нет в силу следующих причин. 1. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами и юридическими лицами, указанными в ст. 78 ЗК РФ. Так, указанные земли могут использоваться, в частности, гражданами, ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество. 2. Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации. Следовательно, применительно к земельным участкам граждан из состава земель сельскохозяйственного назначения данный Закон (и вытекающие из него запреты по приватизации земель) распространяется только на земельные участки крестьянских фермерских хозяйств. Более того, специальные федеральные законы, регулирующие вопросы использования гражданами земельных участков сельскохозяйственного назначения, не содержат никаких запретов на их приватизацию. Так, Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" не устанавливает никаких запретов по приватизации земельных участков, образующих полевые наделы личных подсобных хозяйств. Это, однако, обусловлено тем, что данные наделы формировались посредством выделения на местности земельных долей, полученных гражданами в результате реорганизации колхозов и совхозов с возникновением изначально права частной собственности граждан на такие земельные участки. Согласно ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, не может быть отказано в приватизации таких земельных участков, за исключением установленных федеральными законами случаев запрета на передачу земельных участков в частную собственность. Такие случаи носят универсальный характер и распространяются на все категории земель (см. ст. 27 ЗК РФ). 3. Итак, сфера действия Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (и соответственно принятых в соответствии с ним законов субъектов РФ) распространяется всего лишь на земельные участки, предназначенные для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Учитывая, что большинство фермеров создали свои хозяйства посредством отграничения на местности земельных долей и являются собственниками таких участков, в сферу действия данного Закона попадают лишь крестьянские (фермерские) хозяйства, которым в 1990 - 1993 гг. земельные участки были предоставлены из фонда перераспределения на праве пожизненного наследуемого владения. Рассмотрим вопрос о законности отказа таким гражданам в приватизации земельных участков. Общую норму, касающуюся приватизации земельных участков, принадлежащих гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, содержит ст. 21 ЗК РФ. Согласно п. 3 указанной статьи граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Никаких исключений из данной нормы ни в одной статье ЗК РФ мы не обнаружим. Вопросам функционирования крестьянских (фермерских) хозяйств посвящен специальный Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Однако даже самый пристрастный анализ положений данного Закона не позволит нам сделать вывод о том, что им установлены какие-либо запреты в части приватизации земель фермерскими хозяйствами. Учитывая, что в силу п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах и законах субъектов РФ, должны соответствовать настоящему Кодексу, положения Закона Волгоградской области, устанавливающие не предусмотренные ЗК РФ дополнительные ограничения конституционных прав граждан, применению не подлежат. 4. А теперь снова вернемся к положениям Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно ст. 19.1 данного Закона в случае, если на день его вступления в силу субъектом Российской Федерации не принят закон, обеспечивающий его реализацию, на территории такого субъекта Российской Федерации приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренная п. 4 ст. 1 данного Федерального закона, осуществляется с 1 января 2004 г. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" вступил в силу через шесть месяцев после его официального опубликования. Впервые он был опубликован в "Российской газете" от 27 июля 2002 г. N 137 и в "Парламентской газете" от 27 июля 2002 г. N 140 - 141. Следовательно, субъекты РФ были обязаны обеспечить его реализацию до конца января 2003 г. Между тем Закон Волгоградской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области" был принят только 17 июля 2003 г. Следовательно, в Волгоградской области приватизация земель сельскохозяйственного назначения в силу вышеизложенных причин должна была начаться с 1 января 2004 г. Более того, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не связывает никаких последствий по прекращению приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения со случаем, если субъект РФ с опозданием все-таки примет закон, обеспечивающий реализацию его положений. Таким образом, отказ гражданам в приватизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения со стороны органов местного самоуправления является незаконным, а ссылки на Закон Волгоградской области от 17 июля 2003 г. N 855-ОД "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области" (или его аналоги в других субъектах РФ) несостоятельными, поскольку при рассмотрении обращений граждан следует руководствоваться иными нормативно-правовыми актами, главным из которых является Земельный кодекс РФ (ст. 20 - 21). Не менее актуальной проблемой современного этапа земельной реформы, порождающей значительные проблемы и массовые судебные споры, является определение размера приватизируемого (переоформляемого) гражданином земельного участка, в том числе и участка сельскохозяйственного назначения. Органы местного самоуправления, на которые в большинстве случаев возложена обязанность принимать решения о предоставлении гражданину земельного участка бесплатно в собственность, склонны считать, что размер участка ограничен установленными предельными (максимальными) размерами ст. 33 ЗК РФ. Между тем в соответствии со ст. 33 ЗК РФ производится установление предельных размеров земельных участков при предоставлении впервые земельных участков. Следовательно, при перерегистрации земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Данная норма и ее такое толкование вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ по следующему делу. Гражданка Т. В. Близинская, проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. В результате проведения данной процедуры решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 г. за Т. В. Близинской было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т. В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 г. в удовлетворении ее требований отказал, сославшись в том числе на Закон города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве". В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т. В. Близинская оспаривала конституционность ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. "Об основах платного землепользования в городе Москве" (в ред. от 29 сентября 1999 г.). На основании содержащейся в ней нормы, как утверждалось в жалобе, была "реквизирована" часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям ст. 36 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются Федеральным законом, и ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании Федерального закона. Как отметил Конституционный Суд РФ, ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распространение понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации). В результате рассмотрения жалобы Конституционный Суд постановил признать положение ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 2 и 3) и 55 (ч. 1, 2 и 3), чем создал уникальный прецедент <*>. Конечно, судебный прецедент формально не является в России источником права, но тем не менее акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, равно как и решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными. Поэтому мы надеемся, что данная правовая позиция Конституционного Суда способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих категорий дел. -------------------------------- <*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.

Название документа