Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица

ФОРМАЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА СО СТАТУСОМ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА

Е. А. РОМАШКО

Ромашко Е. А., адвокат Архангельской городской коллегии адвокатов, аспирантка Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

В литературе встречается мнение, что государственный орган со статусом юридического лица представляет собой фактически два различных субъекта: государственное учреждение как субъект в первую очередь гражданского права и государственный орган - субъект государственного права <*>. К специфике юридических лиц, как и государственных органов, можно отнести одновременное возникновение у них право - и дееспособности в момент создания. И здесь возникает противоречие, до настоящего времени не разрешенное законодателем. -------------------------------- <*> См.: Карева Ю. В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. 2003. N 5. С. 24; Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права / Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1985. С. 10 - 11.

Как известно, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и ФКЗ РФ "О Правительстве РФ" система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ; создание, реорганизация и ликвидация всевозможных иных (совещательных, координационных) органов при Правительстве РФ, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Правительства РФ (ст. 12 ФКЗ "О Правительстве РФ") <*>. Порядок создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц определен Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон о регистрации) <**>. Таким образом, если государственный орган наделяется статусом юридического лица, при его создании, реорганизации и ликвидации необходимо соблюдать требования перечисленных нормативных актов. -------------------------------- <*> ФКЗ РФ от 11.04.97 "О Правительстве РФ" с последующими изменениями и дополнениями // Российская газета. 1997. 23 декабря. <**> Гражданский кодекс РФ. Часть 1 от 21 октября 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; ФЗ РФ от 13.07.01 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с последующими изменениями и дополнениями // Российская газета. 2001. 10 августа.

Практика создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти со статусом юридического лица свидетельствует о том, что требования ГК РФ и Закона о регистрации при этом фактически не соблюдаются. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О структуре и системе федеральных органов исполнительной власти" было установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ <*>. Этим же Указом были упразднены, а взамен них образован ряд федеральных органов исполнительной власти, некоторые из них - реорганизованы, а последующими указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ были утверждены положения, регламентирующие правовой статус этих органов. Распоряжением Правительства РФ от 18 марта 2004 г. N 379-р были образованы ликвидационные комиссии, в задачи которых входило осуществление процедур ликвидации упраздняемых федеральных органов исполнительной власти, и основное внимание при этом уделялось организационно-штатным мероприятиям <**>. Ни в одном из распоряжений Правительства РФ, изданных в связи с проведением реформы органов исполнительной власти, не содержалось указаний на совершение процедур, предусмотренных Законом о регистрации. Контроль над расходованием средств, выделенных на проведение ликвидационных мероприятий, а также за распределением имущества упраздняемых органов был возложен соответственно на Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, т. е. фактически сложилась ситуация, когда одно юридическое лицо напрямую контролировало имущественные полномочия другого юридического лица. Отметим, что в отношениях между юридическими лицами "частного права" такое в принципе невозможно. -------------------------------- <*> Российская газета. 2004. 12 марта. <**> Российская газета. 2004. 23 марта.

В соответствии с ч. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). При этом Закон о регистрации, устанавливая обязательность государственной регистрации, не делает исключения ни для коммерческих, ни для некоммерческих организаций, ни для государственных органов, однако предусматривает возможность регистрации некоторых из них в особом порядке, предусмотренном федеральными законами (ст. 10). До настоящего времени упрощенная процедура регистрации предусмотрена лишь для общественных объединений <*>. Специального порядка регистрации государственных органов на сегодняшний день не существует, поэтому полагаем, что процедура приобретения государственным органом статуса юридического лица, а также последующее оформление изменения его статуса должны проходить в общем порядке, т. е. в порядке, предусмотренном Законом о регистрации. -------------------------------- <*> См.: ФЗ РФ от 19.09.97 "О свободе совести и о религиозных объединениях" // Российская газета. 1997. 1 октября; ФЗ РФ от 14.04.95 "Об общественных объединениях" // Российская газета. 1995. 25 мая.

Вместе с тем этот порядок совершенно не ориентирован на регистрацию государственных органов, не учитывает их особый статус. Видимо, именно по этой причине при соблюдении Закона о регистрации возникает ряд проблем. Так, в отношении государственных органов исключено наличие в ЕГРЮЛ целого ряда сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Закона. 1. Сведения об организационно-правовой форме. Распространенным является мнение о том, что государственным органам наиболее подходит организационно-правовая форма учреждения. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждения создаются собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Действительно, орган государственной власти создается для осуществления управленческих функций. Однако совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. Действительно, государственные органы не имеют права собственности на закрепленное за ними имущество, и их финансирование происходит за счет средств бюджета. Правовой режим имущества, находящегося во владении юридического лица, определяется его организационно-правовой формой. Единственным документом, определяющим правовой статус того или иного государственного органа, его "уставом", является положение, утверждаемое публично-правовым образованием. Особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в таких положениях одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти. Придавая государственным органам статус юридических лиц, логично было бы в тех же самых положениях определять их организационно-правовую форму, как того требует ст. 50 ГК РФ. Следует отметить, что органы государственной власти со статусом юридического лица, действующие на основании утвержденных публично-правовыми образованиями положений, никогда не назывались учреждениями. Пробел этот сохранен и во вновь утвержденных положениях о федеральных органах исполнительной власти. Более того, даже Федеральный закон РФ от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <*> не решает этот вопрос. Так, перечисляя в ст. 26 Закона лиц, для которых обязательны нормативные правовые акты субъекта РФ, законодатель указывает такой перечень: органы государственной власти, другие государственные органы и государственные учреждения, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, должностные лица и граждане. Перечисляя в ст. 26.3 Закона вопросы, решаемые органом государственной власти РФ, законодатель разграничивает органы государственной власти субъекта РФ и государственные учреждения субъекта РФ. Предоставляя органам государственной власти субъекта РФ в ч. 2 ст. 26.14 Закона право самостоятельно определять размер и условия оплаты труда, законодатель различает "работников органов государственной власти субъекта РФ" и "работников государственных учреждений субъекта РФ". Не приравниваются органы государственной власти к бюджетным учреждениям и в Бюджетном кодексе РФ по смыслу статьи 68, где бюджетные учреждения перечисляются отдельно от органов государственной власти и органов местного самоуправления как финансируемые из бюджета организации <**>. -------------------------------- <*> Российская газета. 1999. 19 октября. <**> Бюджетный кодекс РФ от 17.07.98 с последующими изменениями и дополнениями // Российская газета. 1998. 12 августа.

Таким образом, органы государственной власти не смешиваются с государственными (или какими-либо иными) учреждениями и ими не являются, даже если имеют статус юридического лица. Следовательно, вопрос об организационно-правовой форме государственного органа, имеющего статус юридического лица, остается законодательно неурегулированным, и в настоящее время предпринимаются лишь попытки теоретической разработки решения данной проблемы. 2. Сведения об учредителях юридического лица. Очевидно, что если в соответствующем положении, определяющем правовой статус государственного органа, он наделен статусом юридического лица, то момент возникновения у него гражданской правоспособности совпадает с моментом возникновения способности осуществлять функции представителя публичной власти. Таким образом, субъект, принявший решение о создании государственного органа, одновременно принимает решение и о наделении его статусом юридического лица, и разделить эти две "личности" в государственном органе представляется затруднительным. Из изложенного следует, что теоретически учредителем федерального органа государственной власти можно назвать публично-правовое образование - Российскую Федерацию, а учредителем органа государственной власти субъекта РФ - публично-правовое образование-субъект РФ. Вместе с тем ни Федеральному закону РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ни какому-либо другому нормативно-правовому акту такое понятие, как "учредитель государственного органа", не известно. В нормативно-правовых актах, на основе которых действуют государственные органы, также никогда не упоминаются их учредители. В связи с изложенным вряд ли целесообразно соблюдение указанного требования Закона о регистрации в отношении государственных органов. 3. Учредительные документы государственного органа - юридического лица также затруднительно предоставить, если только не считать такими документами положения, на основе которых действуют эти органы. Однако в последнем случае учредительным документом будет считаться не локальный нормативно-правовой акт, а подзаконный нормативный правовой акт, что противоречит практике создания хозяйствующих субъектов. В юридической литературе высказывалось предположение, что государственные и муниципальные учреждения могут действовать не на основании Устава, а на основании Положения об организациях данного вида, со ссылкой на ст. 52 ГК РФ. Допустима также и регистрация государственных органов и органов местного самоуправления на основании таких положений "при условии, что в этих положениях будут указаны все сведения, которые должны содержаться в уставах юридических лиц, созданных в форме учреждений" <*>. Между тем из этой статьи следует, что такие случаи должны быть прямо предусмотрены законом, которого на сегодняшний день не существует. Более того, ГК РФ не проясняет, что понимается под законом, который может устанавливать такие случаи. Возникает также вопрос: зачем в ситуации, когда положение об органе включает в себя все, что присуще уставу, заменять одно на другое? -------------------------------- <*> Берг О. Субъекты муниципального и гражданского права // Законность. 2001. N 2. С. 39.

Государственными органами не может быть в полной мере соблюдена и ст. 12 Закона о регистрации в отношении документов, предоставляемых для государственной регистрации при их создании в части предоставления учредительных документов. Более того, Закон требует наличия подлинников учредительных документов либо их нотариально удостоверенных копий. Каким образом это требование будет исполняться в отношении государственных органов, образуемых распоряжением того или иного должностного лица и действующих на основании нормативно-правовых актов, законодатель не проясняет. Как известно, нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, а следовательно, становятся общеизвестными. Вряд ли в этом случае целесообразно соблюдение требования о предоставлении в регистрирующий орган такого документа, тем более в подлиннике или нотариально заверенной копии. В отношении государственных органов, создаваемых путем реорганизации, невозможно соблюсти ряд требований ст. 14 Закона о регистрации, а именно представить в регистрирующий орган: - учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации (подлинники или нотариально удостоверенные копии); - заявление о государственной регистрации с указанием, что учредительные документы созданных путем реорганизации юридических лиц соответствуют установленным законодательством РФ требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации, и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления. Не отвечает процедуре принятия нормативных правовых актов и предусмотренная Законом о регистрации процедура регистрации вносимых в учредительные документы юридического лица изменений. Положения ГК РФ о порядке реорганизации юридического лица (статьи 58 - 60) применимы к государственным органам лишь отчасти. Практически реорганизация государственного органа сводится к принятию уполномоченным лицом соответствующего решения и составлению передаточного и разделительного балансов <*>. Публично-правовое образование перераспределяет имущество, выделенное реорганизуемым государственным органам, и оформляет передачу в соответствии с правилами бухгалтерского учета. Внутренние вопросы реорганизации регламентируются распоряжениями Правительства РФ в силу ст. 23 ФКЗ "О Правительстве РФ", носящими ненормативный характер. Основное же "перераспределение" остается за рамками гражданского законодательства, поскольку касается не юридического лица, а полномочий реорганизуемого государственного органа, и оформляется нормативными правовыми актами, подлежащими официальному опубликованию. -------------------------------- <*> См.: Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2004 N 1213-р "О сроках завершения проведения ликвидационных и реорганизационных мероприятий в отношении федеральных органов исполнительной власти" // Документ официально опубликован не был. Взят из СПС "КонсультантПлюс"; Распоряжение Правительства РФ от 01.07.2004 N 903-р "О порядке и сроках завершения ликвидационных процедур в отношении упраздненных федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2917.

С аналогичными несоответствиями проходит и процедура ликвидации юридического лица - государственного органа, которая сводится к изданию нормативно-правового акта о ликвидации и распределению имущества ликвидированного государственного органа. По-видимому, это происходит потому, что порядок ликвидации юридического лица, предусмотренный ст. 61 ГК РФ, также в полной мере не может применяться в отношении юридических лиц, одновременно являющихся государственными органами. ГК РФ отождествляет понятия "прекращения" и "ликвидации" юридического лица: в соответствии с ч. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица означает его прекращение, то есть само существование организации, обладающей гражданской правоспособностью, поставлено в зависимость от наличия у нее статуса юридического лица, приобретенного посредством государственной регистрации (см. также ч. 3 ст. 49 ГК РФ). Между тем исходя из существующей практики государственный орган может быть наделен статусом юридического лица по решению создавшего его лица как в момент создания, так и в любой момент в течение его деятельности. Точно так же государственный орган может быть и лишен статуса юридического лица, и во всех этих случаях ликвидации, т. е. прекращения существования государственного органа, может и не происходить. Более того, в отношении государственных органов в случае их ликвидации законодатель использует термин "упразднение", который в гражданском законодательстве вообще не применяется. Возможно, этот термин используется как специфический именно в отношении государственного органа как субъекта исключительно конституционно-правовых и административных отношений, однако, как уже отмечалось выше, в ситуации прекращения государственного органа неотделимо прекращается и его статус как юридического лица, и наличие таких "двояких" терминов порождает ненужную неопределенность в понимании правовых норм. Вместе с тем если практика и состояние законодательства позволяет государственному органу со статусом юридического лица вести самостоятельную хозяйственную деятельность, то кредиторы такого субъекта могут лишиться возможности предъявить к нему свои имущественные требования в общем порядке, предусмотренном для остальных юридических лиц. В этом случае проблема исчезает только тогда, когда в гражданских отношениях государственный орган участвует лишь как представитель публично-правового образования либо если последнее несет имущественную ответственность за любые его действия, в том числе совершаемые от собственного имени. В таких ситуациях реорганизация или ликвидация юридического лица - государственного органа не влечет ликвидации самого публично-правового образования, а следовательно, принятые им на себя обязательства остаются в силе. Кроме того, формулировка ч. 3 ст. 26 Закона о регистрации не обязывает незарегистрированные до введения его в действие юридические лица предоставлять в регистрирующий орган сведения для внесения в ЕГРЮЛ. Таким образом, для не прошедших ранее государственную регистрацию юридических лиц, в том числе государственных органов, отсутствует обязанность регистрации, что не позволяет уполномоченному органу обратиться в суд с иском о ликвидации такого субъекта по истечении предусмотренного Законом срока. Получается, что Закон одновременно устанавливает обязательность процедуры регистрации для вновь создаваемых юридических лиц, но, с другой стороны, не делает ее обязательной для тех юридических лиц, которые ее никогда не проходили. В последнюю категорию как раз попадают государственные органы, имеющие статус юридического лица. В литературе справедливо отмечается наличие еще одного противоречия, касающегося органа, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. До настоящего времени таким органом является Министерство РФ по налогам и сборам (Федеральная налоговая служба РФ - в настоящее время), само являющееся юридическим лицом. При этом законодателем не урегулирован вопрос, может ли Министерство зарегистрировать само себя в качестве юридического лица <*>. -------------------------------- <*> См.: Щербакова Ю. В. К вопросу о Министерстве как о юридическом лице // Адвокат. 2003. N 12.

Таким образом, несмотря на наличие процедуры регистрации юридических лиц, теоретически обязательной для всех них, нормативно-правовые акты, устанавливающие правовой статус государственных органов - юридических лиц, не вводят процедуру их государственной регистрации и не регулируют вопросы, связанные с ее прохождением такими специфическими субъектами гражданского права. Не содержится специальных правил о регистрации государственных органов и в Законе о регистрации. Между тем представляется, что выявленных противоречий и проблем, возникающих в связи с прохождением такой регистрации, более чем достаточно для того, чтобы соответствующая процедура для государственных органов была упрощена или исключена вообще при условии соответствующего изменения правового статуса государственных органов. Отметим, что законодателем предпринималась попытка включения в Закон о регистрации правила об обязательности государственной регистрации государственных органов и органов местного самоуправления, как и всех остальных юридических лиц, но при рассмотрении проекта закона во втором чтении в него были внесены поправки <*>. -------------------------------- <*> См.: Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 27 - 28.

Между тем до настоящего времени суды при рассмотрении дел, связанных с участием организаций, не зарегистрированных в качестве юридических лиц, прекращают производство по делу в связи с неподведомственностью спора суду в том случае, если организация не прошла государственную регистрацию в качестве юридического лица и выступает при этом от собственного имени. В связи с этим некоторыми авторами предлагается ввести в гражданский оборот понятие юридического лица "публичного права" и предусмотреть для таких субъектов иной порядок государственной регистрации, вместо того чтобы регистрировать их так же, как и остальные юридические лица <*>. Однако конкретный перечень критериев, разграничивающих юридические лица "публичного" и "частного " права, при этом не приводится. -------------------------------- <*> См.: Белых В. С., Скуратовский М. Л. Гражданский кодекс России: новая модель регулирования и судебная практика // Государство и право. 2001. N 8. С. 10.

Следует отметить, что и раньше в научных работах, учебниках присутствовала точка зрения, что на государственные органы - юридические лица не распространяется общий порядок возникновения и прекращения юридических лиц <*>. Полагаем, однако, что это было вызвано объективным состоянием гражданского законодательства, когда государственные органы одновременно являлись и самостоятельными хозяйствующими субъектами, и отделить функции управления от функций хозяйствования было чрезвычайно затруднительно. Смешение было настолько сильным, что в Положении о социалистическом государственном производственном предприятии <**> указывалось, что предприятие образуется по приказу (решению) вышестоящего (государственного) органа в соответствии с законодательством Союза ССР или союзной республики. Предприятие могло действовать либо на основании устава, либо на основании положения об организациях соответствующего вида. В первом случае оно становилось юридическим лицом с момента утверждения устава, во втором - со дня принятия соответствующим органом решения об образовании предприятия. -------------------------------- <*> См.: Советское гражданское право: Учебник. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1979. С. 156. <**> Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 4 октября 1965 года N 731.

В связи с этим представляется, что после принятия первой части Гражданского кодекса РФ произошло четкое разделение между "государственными органами" и "юридическими лицами", которое тем не менее фактически не коснулось государственных органов со статусом юридического лица, которые сочетают в себе эти оба правовых статуса. Изложенный анализ Закона о регистрации позволяет утверждать, что применять традиционный подход к регистрации юридических лиц, одновременно являющихся государственными органами, не только юридически затруднительно, но и нецелесообразно.

Название документа