О кодификации лесного законодательства и праве государственной собственности на леса

(Быстров Г. Е.)

("Экологическое право", 2005, N 2)

Текст документа

О КОДИФИКАЦИИ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЛЕСА

Г. Е. БЫСТРОВ

Быстров Г. Е., заведующий кафедрой аграрного и экологического права МГЮА, доктор юридических наук, профессор.

Главным коренным вопросом проектируемого Лесного кодекса является вопрос о формах собственности на лесной фонд и леса, которые не входят в лесной фонд. Этот вопрос был предметом острых дискуссий и при обсуждении действующего многострадального Лесного кодекса РФ в 1997 г. В Совете Федерации и Государственной Думе РФ основные дискуссии были связаны также с вопросом о том, относится ли право собственности на лесной фонд только к федеральной собственности, или субъектом права собственности на леса являются субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица. В девяти субъектах Федерации леса объявлялись собственностью субъектов РФ, и в Совете Федерации семь субъектов РФ высказались против отнесения лесного фонда к федеральной государственной собственности РФ. Лесной кодекс (ст. 19) не произвел разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов и признал право собственности за Федерацией в целом.

Именно эти положения ст. 19 Лесного кодекса оспаривались в Конституционном Суде РФ Правительством Карелии и Администрацией Хабаровского края, полагавшими, что федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности. Конституционный Суд РФ признал, что федеральный законодатель не нарушил предписаний Конституции РФ, устанавливая особый правовой режим собственности на лесной фонд, принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения лесным фондом и разграничения такой собственности.

В проекте Лесного кодекса РФ отсутствует концепция государственной и муниципальной собственности на не входящие в лесной фонд леса, а также на лесные участки и лесные угодья, так как здесь не определены юридические критерии разграничения объектов государственной собственности на федеральную и субъектов РФ, не выявлена иерархия субъектов муниципальной собственности на лесные участки и лесные угодья.

Ссылки на то, что лесные угодья, занятые лесами государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, произрастающими на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, могут находиться в собственности РФ (федеральной собственности), собственности субъектов РФ или муниципальной собственности (ст. 53), не решают проблемы о субъектном составе государственной собственности на леса.

Если опираться на сложившуюся в последние 12 лет законодательную практику России и положения п. "к" части 1 ст. 72 и части 2 ст. 76 Конституции РФ, части 3 ст. 36 Конституции РФ, ст. 214 ГК РФ, которые предоставляют право федеральной законодательной власти самостоятельно решать вопросы совместного ведения, к которым относится и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, можно прийти к выводу о том, что перечень объектов федеральной государственной собственности на леса должен быть определен не в порядке, установленном ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", а в специальном ФЗ "О разграничении государственной и муниципальной собственности на леса".

Что же касается Лесного кодекса РФ как основного кодифицированного лесного закона, то он должен определить юридические критерии, по которым возможно подразделение природных ресурсов на объекты федеральной государственной собственности и объекты государственной собственности субъектов РФ. Закон призван прежде всего ответить на вопрос, чем обусловлено, например, существование федеральной государственной собственности на леса. Думаю, что для этого существует множество причин как социального, политического, так и экономического характера. Я бы сказал, необходимость преимущества федеральной собственности на леса России обусловлена прежде всего их уникальной экологической ценностью, способностью регенерировать кислород в атмосфере, поддерживать стабильные климатические условия. В качестве аналога можно взять, например, Закон РФ от 21 февраля 1995 г., определивший правовые критерии, по которым выделяются объекты федеральной государственной собственности на недра. Здесь на первое место поставлены такие критерии, как гарантированное обеспечение государственных потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах ресурсов.

Федеральная собственность на леса служит весомой гарантией выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите прав граждан России на благоприятную окружающую среду, о чем говорится в статьях 2 и 42 Конституции РФ. Федеральная собственность на леса создает наилучшие юридические предпосылки для выполнения Россией своих международных обязательств экологического характера. После Конференции ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД) 1992 года Россия принимает участие в Хельсинкском процессе, Монреальском семинаре по неистощительному управлению лесами умеренной и бореальной зон (1993 г.), заседаниях Межправительственной рабочей группы по лесам мира (1994 г.), созванной Канадой и Малайзией. Проводились диалоги в Олимпии по критериям и индикаторам сохранения и управления лесами умеренной и бореальной зон (1994 г.). Кроме того, Россия стала одним из спонсоров Монреальского процесса. При заключении Международного соглашения по тропической древесине (январь 1994 г.) Россия стала одной из 24 стран-потребителей, которые обязались к 2000 году перейти к неистощительному управлению своими собственными лесами. Россия также подписала Рамочную конвенцию по изменению климата и Конвенцию по биоразнообразию. Вероятно, могут быть и другие причины в пользу необходимости федеральной собственности на леса.

Хотел бы обратить внимание на то, что Россия как федеративное государство имеет правовые традиции, близкие к тем правовым проблемам, которые решают и другие федеративные государства. Если мы обратимся, например, к опыту США, где преобладает мелкая частная собственность на леса, то здесь совершенно четко и определенно начиная с конца XIX века наблюдается тенденция скупки частных лесов и лесов штатов федеральным государством. Вот уже более 100 лет на основе федерального закона Соединенных Штатов Президент по Закону 1891 г. имеет право объявлять федеральной государственной собственностью те леса, которые необходимы ради удовлетворения интересов общества. Федеральное правительство чрезвычайно энергично скупало леса у штатов, благодаря чему площадь федеральных лесов, составлявшая в 1901 г. всего 23 млн. десятин, возросла к 1915 г. до 65 млн. десятин. По данным Министерства сельского хозяйства США и отдела цензов Министерства финансов США, к концу 70-х годов на долю федеральных земель приходилось 19% земель страны, штатам и местным публичным образованиям принадлежало всего 6% земель. К 2000 г. доля федеральных земель увеличилась до 33,5%, в то время как штатам и муниципалитетам принадлежало 10,7% земель. В Канаде 94,2% всех лесов - это государственные леса, причем в подавляющей части это леса провинций, в Турции в государственной собственности находится до 99,9% лесов.

Если опираться на зарубежный правовой опыт федеративных государств, для которых характерно многообразие форм лесной собственности при наличии мелкой частной собственности и преобладание государственной собственности на леса, глубокое проникновение федерального законодательства в распоряжение частной лесной собственностью (этому в ФРГ посвящен, например, специальный Закон от 28 июля 1961 г. "О мерах по совершенствованию аграрной структуры и об охране предприятий сельского и лесного хозяйства", сокращенно именуемый Законом ФРГ "О сделках с земельными участками"), можно сделать следующий вывод. С точки зрения конституционного права (части второй ст. 9 Конституции РФ) вполне допустимо сохранение в новом Лесном кодексе РФ многообразия форм лесной собственности. Положения п. 1 ст. 52 проекта Лесного кодекса РФ, который провозглашает, что лесные участки могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц, типичны и для зарубежных государств.

Сегодня все мы являемся свидетелями того, как в той же Московской области криминализация рынка земель государственного лесного фонда приняла катастрофические размеры. Длительное время в России повсеместно нарушается законодательство о переводе земель лесных в нелесные в лесах первой группы в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Теневые операции с землями государственного лесного фонда, связанные с захватами земель в водоохранных зонах, заказниках, лесопарках, по данным материалов прокурорского надзора, совершаются с участием органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, территориальных органов управления лесным хозяйством, территориальных органов управления Министерства имущественных отношений. Органы исполнительной власти и местного самоуправления игнорировали требования закона, согласно которому перевод лесных земель должен осуществляться исключительно с разрешения Правительства. Органы исполнительной власти и местного самоуправления предоставляли гражданам и юридическим лицам лесные земли в лесах первой группы для индивидуального жилищного строительства, строительства капитальных гаражей, расширения территорий коллективных садов без предварительного разрешения Правительства РФ. Формированию скрытого земельного рынка благоприятствовали нарушения природоохранительного законодательства в связи с изменением функционального статуса этих земель и последующей вырубкой расположенных на них лесов. Обязательная государственная экологическая экспертиза, как того требует специальный закон, на практике в большинстве случаев не проводилась. Нередко заключения специально уполномоченных государственных органов экологической экспертизы подменялись согласованием с территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ.

При этом разрабатывались различные коррупционные схемы с участием органов местного самоуправления, административных органов различного уровня от федерального до регионального. По таким коррупционным схемам, по которым осуществлялись самовольный захват земель государственного лесного фонда, строительство коттеджных поселков в водоохранных зонах, заказниках, лесопарках, федеральные, региональные и муниципальные чиновники, в той же самой Московской области, брали и берут до настоящего времени по 25 тыс. долларов за сотку земли. Муниципальный и государственный бюджет ничего по таким нелегальным сделкам не получал.

Проектируемый закон призван в связи с этим установить защитные правовые и экономические механизмы, позволяющие нейтрализовать негативные тенденции, связанные с неэффективным использованием лесного фонда страны, снижением объема продажи древесины на лесных аукционах, низким экономическим эффектом от использования участков лесного фонда по договорам аренды, высокими потерями лесного хозяйства от лесных пожаров, вредителей и болезней леса, промышленных выбросов и незаконных порубок, сокращения объемов лесохозяйственных мероприятий, финансируемых за счет бюджетов субъектов РФ. А это требует не только формирования сильного государственного и муниципального бюджета, но и привлечения инвестиций в ЛПК частного собственника, способного рационально и эффективно использовать ресурсный потенциал ЛПК.

Скрытно, конечно, надо признать и другое. Проектируемый закон, как того в действительности желают разработчики кодекса, призван легализовать самовольный захват земель государственного лесного фонда и реабилитировать строительство вилл и коттеджей в водоохранных зонах, заказниках и лесопарках. Однако такая позиция закона по легализации криминального рынка земли и леса развращающим образом действует на рядовых граждан России, создает социальное напряжение с непредсказуемыми социальными последствиями, расшатывает чувство законности и уважения к закону, поддерживая и питая мысль о правильности поговорки: закон - что дышло, куда повернул, туда и вышло.

Конечно, есть и другие экономико-правовые проблемы, связанные, например, с искусственным ограничением лесозаготовок из-за нерентабельности транспортировки лесопродукции железнодорожным и автомобильным транспортом (высокие железнодорожные тарифы), демонополизацией экспорта леса из-за разрушения российского конкурентного превосходства на мировом рынке леса, криминализацией рынка леса, которые могут и должны быть решены в рамках налогового, предпринимательского, конкурентного, таможенного, банковского, кредитного, уголовного права.

Что касается Лесного кодекса РФ, то в этом головном кодифицированном акте лесного законодательства должен быть решен самый главный вопрос, каким должен быть правовой режим частной собственности на лесные участки и лесные угодья. Попутно отметим, что в ст. 52 проекта Лесного кодекса РФ термин "частная собственность" практически не применяется, а речь идет только о собственности граждан и юридических лиц.

Проект воспроизводит соответствующие нормы части 2 ст. 9 Конституции РФ и положения ст. 212 ГК РФ о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной формах собственности. Здесь акцентируется внимание лишь на принадлежности лесных участков и лесных угодий определенным частным и публичным лицам. Поскольку каждая форма собственности (тип собственника и объекты имущества, которые могут находиться в собственности): государственная собственность на лесные участки и лесные угодья, муниципальная собственность на лесные участки и лесные угодья, собственность граждан и юридических лиц на лесные участки и лесные угодья - имеет свои особенности, в главе 7 проекта каждой форме собственности должна быть посвящена отдельная самостоятельная статья.

Особо отдельными, самостоятельными статьями должен быть установлен правовой режим государственной собственности Российской Федерации (федеральной) на лесные участки и лесные угодья (как основной преобладающей формы собственности) и государственной собственности субъектов Российской Федерации на лесные участки и лесные угодья. Нормы п. 5 ст. 52 проекта резко контрастируют с конституционной и цивилистической доктриной о содержании права собственности и игнорируют требования конституционного и гражданского законодательства, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, специальными федеральными законами могут быть установлены ограничения прав собственника лесного участка, который свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 1 ст. 9 и часть вторая ст. 36 Конституции РФ).

В проекте кодекса не нашла отражения конституционная теория служения частной собственности на леса общественным интересам, социальные функции которой ограничены другими посторонними правами, в том числе правом государства осуществлять экономическое и административное регулирование частной собственности на леса. Напротив, законопроект закрепляет взгляд на частную собственность на леса как на неограниченное, произвольное право и абсолютное право. В противоречии с требованиями части 1 ст. 9 и части 2 ст. 36 Конституции РФ, ст. 129 и 260 ГК РФ нормы ст. 38 проекта закрепляют понимание права собственности как права владеть, пользоваться и распоряжаться наиболее абсолютным образом. Здесь записано, что не допускается запрещение и ограничение пребывания граждан в лесах, возведение заборов на лесных участках, переданных в аренду, и лесных участках, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда пребывание граждан несовместимо с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняет ущерб собственникам лесных участков.

В соответствии с конституционной теорией социальной функции частной собственности на леса, в главе 7 "Право собственности на лесные участки и лесные угодья" должна быть выделена отдельная статья, посвященная обязанностям собственников лесных участков и лесных угодий. Здесь должны быть закреплены меры, обеспечивающие повышение природоохранного и ресурсного потенциала лесов, рациональное использование и охрану земель лесного фонда, осуществление лесопользования методами, не наносящими вред окружающей среде, реализацию других принципов лесного законодательства, перечисленных в ст. 3 законопроекта.

Проектируемый закон исходит из того, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются лесным законодательством, и допускает субсидиарное применение гражданского и земельного законодательства к тем отношениям, которые не урегулированы лесным законодательством. Существуют, однако, специфические особенности лесных отношений, которые исключают применение отдельных положений гражданского законодательства. Это касается прежде всего аренды лесного участка как особого вида лесопользования, которое производно и зависимо от права государственной собственности на леса и имеет свои экономические и юридические особенности. В настоящее время арендные отношения исчерпывающим образом урегулированы ГК РФ. И общие положения об аренде, которые содержатся в § 1 главы 34 ГК РФ, относятся в полной мере к аренде лесных участков. Об этом, к сожалению, ничего не говорится в главе 7 проектируемого закона "Аренда лесного участка".

В то же время ГК РФ учитывает особый характер лесных отношений. С этих позиций надо выделить одно важное положение. Нормы ГК РФ, регулирующие арендные отношения, применяются к аренде земельных участков и иных обособленных природных объектов с учетом того, что специальным законом, как гласит п. 2 ст. 607 ГК РФ, могут быть установлены особенности аренды лесных участков. К таким специальным законам и относится проектируемый закон, в котором выделена глава 8 об аренде лесных участков.

Гражданам и юридическим лицам предоставляется право приобретать в собственность арендуемые лесные участки, находящиеся в государственной собственности, по истечении 15 лет с момента заключения договора аренды. В разрабатываемом кодексе предлагается ввести правило о том, что передача в собственность граждан и юридических лиц лесных участков, находящихся в государственной собственности, по иным основаниям не допускается. Между тем российская правовая традиция привязывает возникновение права собственности не только к гражданско-правовым сделкам, к которым относятся и договоры аренды лесных участков, но и административным актам компетентных органов государства и органов местного самоуправления, юрисдикционным актам судов, арбитражных судов, третейских судов, с которыми закон связывает возникновение прав на леса граждан и юридических лиц.

Здесь хотелось бы особо сказать об административных актах компетентных органов государства и органов местного самоуправления о приватизации, на основе которых и возникает право частной собственности на лесные участки и лесные угодья граждан и юридических лиц. Напомню, что в ст. 217 ГК РФ также практически говорится о том, что право частной собственности может возникать в результате приватизации, которая указывается в качестве основания возникновения права частной собственности. Для этого предусмотрено принятие специального законодательства о приватизации, и прекращается право государственной собственности тоже в результате приватизации как одного из оснований прекращения права государственной и муниципальной собственности.

ГК РФ не подвергает какому-либо сомнению положение о том, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Здесь действует абсолютная презумпция о том, что при определении порядка приобретения и прекращения права собственности применяются законы о приватизации и лишь при отсутствии таковых - нормы ГК. В проектируемом законе это положение о соотношении приватизационного и гражданского законодательства искажено. Приватизация лесных угодий в соответствии с п. 8 ст. 57 проекта осуществляется по правилам оборота земельных участков соответствующих категорий земель, предусмотренных земельным и гражданским законодательством, а также законодательством об особо охраняемых природных территориях. Лесной кодекс также должен отдать приоритет приватизационному законодательству, и специальные федеральные законы (и только федеральные законы, а не законы субъектов РФ) должны определить порядок приватизации лесных участков и лесных угодий, находящихся в федеральной государственной собственности. Соответственно не только в ст. 57, но и в ст. 1 проекта должны быть внесены изменения по вопросу о соотношении лесного, приватизационного и гражданского законодательства.

В проекте не дано определения приватизации лесных участков и лесных угодий, допускается их смешение с оборотом земельных участков соответствующих категорий земель, не определены субъекты и объекты приватизации, способы и порядок приватизации. Неопределенной остается государственная стратегия по вопросу о приватизации государственных лесных участков и лесных ресурсов, сужен круг объектов, приватизация которых запрещена, не решен главный вопрос, должен ли быть кодекс рамочным законом или актом прямого действия (в проекте много бланкетных норм, содержащих отсылки к гражданскому, земельному законодательству, законодательству об особо охраняемых природных территориях).

Оценивая в целом отрицательно проект Лесного кодекса РФ, представленный для обсуждения на парламентские слушания, можно заключить: данный законопроект подлежит отклонению Государственной Думой РФ ввиду его противоречий многим положениям Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ, особенно по вопросам приватизации лесов, находящихся в государственной собственности. Проект должен быть подвергнут столь коренной переработке, что ее результатом должен быть новый проект Лесного кодекса, принципиально отличающийся от рассматриваемого.

Название документа