Правовая охрана памятников культуры

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПАМЯТНИКОВ КУЛЬТУРЫ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 21 февраля 2005 года

С. П. ГРИШАЕВ

Гришаев Сергей Павлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права МГЮА.

Все жилые помещения в совокупности независимо от того, кто является их собственником, составляют жилищный фонд. Следует отметить, что разные правовые акты дают разную классификацию таких фондов. В ст. 7 указанного Закона дается такая классификация жилищных фондов в зависимости от формы собственности. Частный жилищный фонд: 1) фонд, находящийся в собственности граждан: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома, квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом, в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир, квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством; 2) фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом. Государственный жилищный фонд: 1) ведомственный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности; 2) фонд, находящийся в собственности субъектов Российской Федерации, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности. Муниципальный жилищный фонд: фонд, находящийся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, в том числе в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений. Общественный жилищный фонд: фонд, состоящий в собственности общественных объединений. Новый Жилищный кодекс РФ в ст. 19 дает несколько иную классификацию жилых помещений в зависимости от формы собственности: 1) частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц; 2) государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации) и субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации). Жилые помещения в данном фонде могут быть закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными унитарными предприятиями или государственными учреждениями; 3) муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности городским, сельским поселениям либо другим муниципальным образованиям. Жилые помещения в данном фонде могут быть закреплены только на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями. Нельзя не обратить внимания на то, что классификация, приведенная в Жилищном кодексе РФ, является более четкой и точной. Так, в нем не упоминается общественный жилищный фонд. Под последним понимается жилищный фонд общественных объединений, состав и разновидности которых предусмотрены Законом об общественных объединениях. Вызывает сомнение наличие такой формы собственности, как собственность общественных объединений, которые являются юридическими лицами, и, следовательно, можно говорить об особой разновидности частной собственности. Кроме того, в классификации, данной в Основах федеральной жилищной политики, используется термин "полное хозяйственное ведение", которое действующим законодательством не предусмотрено. В последнее время большую актуальность приобрели вопросы правовой охраны памятников истории и культуры. Проблемы заключаются, во-первых, в том, что в некоторых случаях трудно определить, кто является собственником того или иного памятника культуры: Российская Федерация в целом или субъекты федерации (больше всего таких споров возникает по поводу исторических объектов, расположенных в Москве). Во-вторых, полемика возникает по поводу того, нужна ли в принципе передача из государственной в частную собственность памятников культуры. Наконец, иногда трудно определить, является ли тот или объект памятником истории и культуры вообще. Следует иметь в виду, что наряду с термином "памятники истории и культуры" в законодательстве и практике используется термин "культурные ценности". Обозначают эти термины разные вещи. Более общим является термин "культурные ценности". Как было отмечено в литературе, под культурными ценностями понимаются особо охраняемые правом вещи, возникшие в результате человеческой деятельности и которые, будучи результатом всеобщего труда, имеют важное историческое, научное художественное или иное культурное значение для общества <*>. -------------------------------- <*> Сергеев А. П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР. Л., 1990. С. 32.

Однако следует отметить, что понятие культурных ценностей в различных правовых актах Российской Федерации дается в различных формулировках. Так, Основы законодательства о культуре <*> используют родовое понятие культурных ценностей, которое включает и объекты, не зафиксированные на материальном носителе (ст. 3). Согласно указанной статье под культурными ценностями понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 46. Ст. 2615.

В то же время согласно ст. 7 Закона РФ о вывозе и ввозе культурных ценностей <*> под культурными ценностями понимаются исторические ценности, в том числе связанные с историческими событиями в жизни народов, развитием общества и государства, историей науки и техники, а также относящиеся к жизни и деятельности выдающихся личностей (государственных, политических, общественных деятелей, мыслителей, деятелей науки, литературы, искусства). Указанный закон также использует понятие особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, независимо от времени их создания (п. 1 ст. 9). Наконец, Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в ст. 3 говорит об объектах культурного наследия. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718.

Согласно указанной статье к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия в соответствии с указанным Законом подразделяются на следующие виды: памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия); ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов; объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования. Таким образом, под памятниками истории и культуры понимаются только объекты недвижимого имущества. Определение недвижимости дано в ст. 130 ГК. Из этого определения следует, что речь идет о вещах, то есть материальных, физически осязаемых объектах, имеющих экономическую форму товара <*>. Недвижимость является особой разновидностью вещей. Ее специфика заключается в том, что это всегда индивидуально определенная вещь. -------------------------------- <*> Гражданское право / Под ред. Е. А. Суханова Т. 1. М., 1999. С. 300.

Согласно ст. 130 ГК все объекты недвижимости могут быть разделены на три группы: 1. Объекты недвижимости, которые недвижимы по своей природе (земля, участки недр, обособленные водные объекты). 2. Объекты, которые прочно связаны с землей, и их перемещение влечет несоразмерный ущерб их назначению (здания, сооружения и т. д.). 3. Объекты, которые по своей физической природе являются движимыми, но законодатель отнес их к недвижимости <*>. -------------------------------- <*> Сделки с недвижимостью - оформление без нотариуса: Государственная регистрация. Образцы документов. Комментарий и нормативные акты. М., 2002. С. 14.

Спецификой недвижимого имущества является возможность использования этого имущества только в условиях более или менее постоянного нахождения на определенном земельном участке, а для объектов, не связанных с землей и предназначенных для перемещения людей и грузов, особым условием является место их использования - это водное, воздушное или космическое пространство. Как правильно отмечено в литературе, недвижимые по природе вещи в соответствии с указанной статьей можно условно разделить на два вида: а) природные ресурсы (земельные участки, недра, обособленные водные объекты, которые являются недвижимыми в силу своих естественных свойств); б) объекты, которые отнесены законом к недвижимости в силу их прочной связи с землей (здания, сооружения и т. д.) <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "НОРМА", 2004. ------------------------------------------------------------------ <*> Комментарий к ГК РФ (ч. 1) / Под ред. В. П. Мозолина и М. Н. Малеиной М., 2004. С. 305.

Памятники истории и культуры прямо не указаны в перечне недвижимого имущества, данного в ст. 130 ГК. В основном они могут быть отнесены к зданиям и сооружениям, однако многие из них находятся в таком разрушенном состоянии, что их трудно назвать таковыми. Возникает вопрос, относятся ли разрушенные здания к памятникам культуры и какой процент разрушения необходим для того, чтобы констатировать их полное физическое уничтожение. Представляется, что этот вопрос должен быть решен в законодательстве более четко. Следует отметить, что понятию памятника истории и культуры законодатель придает особый смысл, который заключается в том, что объекты, признаваемые памятниками истории и культуры, подчиняются особому правовому режиму и находятся под особой правовой охраной. Для того чтобы тот или иной объект получил особую правовую охрану, необходимо, чтобы он был признан таковым в установленном законом порядке. При этом следует иметь в виду, что каких-либо объективных признаков для признания их таковыми не существует. Каждый раз этот вопрос решается в индивидуальном порядке на основании заключения специалистов. Памятники истории и культуры могут находиться в собственности любого субъекта гражданских прав, однако большая часть памятников истории и культуры находится в федеральной государственной собственности. О слабых возможностях государства предоставить адекватную охрану памятникам культуры свидетельствует тот факт, что за последние десять лет Россия, по данным Министерства культуры, утратила 346 памятников федерального значения. <*> -------------------------------- <*> Барская доля // Коммерсант. 2002. 18 апреля.

В связи с этим все чаще ставится вопрос о необходимости передачи памятников культуры из федеральной собственности в собственность других субъектов гражданского права. Речь не обязательно идет об их передаче в частную собственность. Так, весьма актуальной является проблема передачи памятников культуры из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Проблема заключается в том, что правовое регулирование разграничения объектов, которые должны находиться в федеральной собственности и собственности субъектов федерации (в том числе и памятников культуры), весьма несовершенно. В настоящее время основополагающим правовым актом, регулирующим эти вопросы, является Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*>. Указанное Постановление содержит немалое количество норм, неоднозначно истолковываемых правоприменительными органами. К ним относятся и положения, регулирующие порядок разграничения государственной собственности на объекты, являющиеся памятниками истории и культуры. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.

Следует прежде всего обратить внимание на неудачную формулировку п. 3 раздела I приложения 1 к Постановлению N 3020-1. Согласно этому пункту исключительно к федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации. Редакция данной правовой нормы допускает неоднозначное толкование. При ее буквальном толковании можно прийти к выводу, что все объекты историко-культурного наследия являются федеральной собственностью. Однако, как известно, объекты исторического и культурного наследия подразделяются на объекты (памятники истории и культуры) федерального (общероссийского), регионального и местного значения. В целях сохранения историко-культурного наследия России наиболее значимые объекты включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия Российской Федерации. Как было отмечено в литературе <*>, некоторое время назад как арбитражные суды, так и органы по управлению государственным имуществом рассматривали указанный пункт Постановления N 3020-1 как основание для отнесения всех памятников истории и культуры независимо от их категории исключительно к федеральной собственности. При этом слова "общероссийского значения" понимались как относящиеся только к учреждениям культуры. Однако вскоре стало очевидно, что указанное Постановление противоречит другим правовым актам и, в частности, Основам законодательства РФ о культуре. -------------------------------- <*> Есенина О. А. Проблемы разграничения собственности на памятники истории и культуры // Право и экономика. 2001. N 4. С. 32.

В настоящее время судебная практика изменилась и слова "общероссийского значения" распространяются также на объекты историко-культурного наследия. Согласно действующему законодательству исключительно к федеральной собственности относятся: - в соответствии с п. 6 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 <*>, все объекты, внесенные в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации; -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 49. Ст. 2936.

- памятники истории и культуры общероссийского значения, включенные в Перечень, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. N 176 <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 734.

Памятники истории и культуры местного значения могут находиться не только в муниципальной собственности, но и в собственности иных публично-правовых образований, в том числе в федеральной собственности. Так, согласно п. 1 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Действующее законодательство допускает приватизацию объектов культурного наследия. Согласно п. 1 ст. 29 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества <*> объекты культурного наследия могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены указанным Законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию, которые получили название охранных обязательств. Исключение составляют объекты культурного наследия, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, памятники и ансамбли, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия, которые приватизации не подлежат. Таким образом, охранные обязательства должны служить гарантией сохранности памятников истории и культуры. Согласно п. 9 Постановления Правительства РФ от 16.12.2002 N 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия" <**> условия охранного обязательства включаются в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия или имущественного комплекса унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия. В случае выявления нарушений условий охранного обязательства орган охраны объектов культурного наследия направляет собственнику предписание об устранении нарушений условий охранного обязательства, а в случае их неустранения собственником в установленный срок обращается в суд с иском о понуждении собственника выполнить условия охранного обязательства в натуре и (или) о взыскании с него убытков, причиненных нарушением условий охранного обязательства. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <**> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5086.

Особый режим установлен для приватизации объектов культурного наследия религиозного назначения. Так, согласно п. 2 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Возможны ситуации, когда объектами культурного наследия являются сами жилые помещения либо жилые помещения являются частью объекта культурного наследия. Такие жилые помещения также подлежат приватизации. При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия либо выявленного объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия либо выявленного объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект. Собственник объекта культурного наследия может осуществлять в отношении этого объекта владение, пользование и распоряжение, однако осуществление этих правомочий связано с определенными ограничениями. Прежде всего на него возлагается обязанность сохранить объект культурного наследия. Следует отметить, что обязанности собственника объекта культурного наследия по его сохранности сформулированы в самом общем виде. Представляется необходимым в законе указать конкретные права и обязанности лиц, которые станут собственниками памятников культуры. Особое внимание должно быть обращено на двусторонние акты технического осмотра памятника, определение плана ежегодных работ, разработка проектно-сметной документации, реставрация, консервирование, опись находящихся на памятнике движимых культурных ценностей. Важно отметить, что согласно ст. 240 ГК допускается выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Они могут быть изъяты по решению суда путем выкупа государством или продажи с публичных торгов только в том случае, если их содержание собственником грозит утратой ими своего значения. Согласно п. 3 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия под утратой назначения понимается не только физическая гибель вещи, но и угроза изменения облика и интерьера объекта в соответствии с его особенностями, послужившими основанием для включения культурного объекта в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте. Контроль за сохранностью объектов культурного назначения осуществляет образованная в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 301 <*> Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, которая является федеральным органом исполнительной власти. Она находится в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Согласно п. 5.1.3 указанного Постановления она осуществляет государственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2671.

Название документа