Содержание

ВВЕДЕНИЕ 1

Глава I. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 12

§ 1. Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы 12

§ 3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 24

Глава П. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 29

§ 1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 29

§ 2. Проблемы и перспективы развития муниципальной службы 39

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 44

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 47

Введение

Сложность и многогранность такого социального института, как муниципальная служба, закономерно делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии и юриспруденции. Следует отдать должное молодым отечественным социологам, наиболее активно сегодня изучающим этот достаточно новый феномен российской действительности. Здесь необходимо отметить труды таких ученых, как А. Е. Балабанов, О. В. Берг, М. А. Васильев, С. В. Вобленко, Г. М. Говоренкова, Н. П. Ерошкин, Г. П. Зинченко, Ю. В. Кириллов, А. О. Широков. Их вклад в теорию муниципальной службы бесспорен, особенно в сфере разработки методологии муниципального управления, повышения квалификации муниципальных служащих, изучения кадрового потенциала, проведения консалтинга отдельного муниципального образования.

К сожалению, в юридической науке муниципальной службе по сравнению с государственной уделяется второстепенное значение. Очевидно, причины такого положения кроются в приоритетности задач, стоящих перед государственной службой. Кроме того, муниципальное право, правовым институтом которого является муниципальная служба, является одной из новейших отраслей российского права. Поэтому муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права - местный референдум, муниципальные выборы, статус представительного и исполнительного органа местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества - нуждаются в самостоятельном комплексном исследовании.

Историю становления российской муниципальной службы нельзя рассматривать в отрыве от формирования самоуправленческих традиций. В России первая наиболее последовательная общегосударственная реформа местного самоуправления датируется 1864г. Проводившаяся в связи с отменой крепостного права реформа городского и земского самоуправления была вызвана к жизни отнюдь не либеральными намерениями царской власти, которая в силу известных политических событий была вынуждена обратиться к подобию самоуправления - земствам и городским управам. Учитывая, что до середины XIX в. более 80 % населения находилось в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху - правительством, которое сочло целесообразным децентрализовать свои функции.

Государственная политика на местах нашла свое отражение и в отношении к статусу должностных лиц местного управления. Так, одним из первых и важнейших документов земской реформы 1864 г. было "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" (1861 г.), определившее права, обязанности и ответственность сельских и волостных должностных лиц. Уже тогда было установлено, что эти должности могут замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, а для так называемых служащих по найму срок не устанавливался. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением ряда уважительных причин.1

Следующим "знаковым" правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественной муниципальной службы, было "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" (1864 г.), которое четко определило, что ответственность подчиненных Земским Управам служащих определяется самими Управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности не иначе, как по уголовному следствию и суду наравне с лицами, состоящими на государственной службе.2

Показательный факт дискриминационной этноконфессиональной политики царской России даже в отношении порядка замещения должностей городской общественной службы демонстрирует Городовое Положение 1870 г., нормативно закрепившее запрет на избрание Городским Головой евреев. Причем, число членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава.

Гарантией добросовестного исполнения обязанностей Городским Головой являлась невозможность его отлучки из города на время более двух месяцев, а более длительное отсутствие допускалось только с разрешения губернатора. Такое же правило действовало и в отношении должностных лиц Городского общественного управления, которые должны были испрашивать разрешение на отлучки у Городского Головы.

Исторической предпосылкой принципа недопустимости занятия муниципальными служащими другой оплачиваемой деятельности, вероятно, является следующая норма Городового Положения: "Городскому Голове и членам Городской Управы воспрещается входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства".3

В 70-80-е гг. XIX в. самоуправленческие органы стали крепнуть и кое-где попытались взять в свои руки существенную часть местной власти. Результатами такой инициативы в годы контрреформ явились сначала ограничение их компетенции, а затем - фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от Министерства внутренних дел - к деревенскому старосте.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и муниципальной службы, была сделана Временным Правительством в 1917 г., когда были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозгласившие реформу местного самоуправления как одну из первостепенных задач новой власти. Уже тогда было издано Положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились административные суды. К полномочиям должностных лиц органов городского и сельского управления добавлялись: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, принятие мер по охране труда, руководство милицией.4

Как известно, историческая традиция местного самоуправления в России в советский период была прервана, и только начиная с 90-х гг. наблюдается активное осмысление теоретических концепций самоуправляющихся местных сообществ, изложенных в трудах как отечественных, так и западных ученых.

Нет необходимости оспаривать тот факт, что Россия не лишена существенного опыта местного самоуправления. Однако для правовой науки понятия "местное самоуправление", а тем более "муниципальная служба" являются сравнительно новыми. В юридической литературе в период с 30-х до конца 80-х гг. данные категории практически не употреблялись. Ни одна российская конституция советского периода не использовала подобную терминологию. Вероятно, наиболее последовательно официальная позиция советской школы права в отношении самоуправления содержится в следующем высказывании: "Конституция СССР 1977 года и действующие Конституции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных Советов именно и прежде всего как органа государственной власти. В этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в юридической литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как "местное самоуправление"".5

Акцентируя внимание на Советах, отечественные исследователи не рассматривали все другие формы волеизъявления местного населения. Совершенно справедлива оценка данного периода развития советской правовой теории, сделанная создателем конституционной концепции народовластия В. Т. Кабышевым: "Долгие годы в литературе утверждалось, и советская конституционная практика это подтверждала, что главной формой осуществления власти народа является представительная форма демократии. Ныне утверждать так - неверно по существу и некорректно по форме. Сведение прямой формы осуществления власти народа к положению второстепенной, вспомогательной объективно принижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется".6

Развитие темы социалистического самоуправления народа в 80-90-х гг. нынешнего столетия характеризовалось предельно широким и объемным пониманием самоуправления как социального феномена, охватывающего все сферы жизни общества. В единую систему самоуправления включались и Советы всех уровней, и трудовые коллективы, и общественные организации.

Явные изменения в официальной советской теории самоуправления были связаны с подготовкой и принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" в 1990 г.7 Именно с принятием данного Закона термин "местное самоуправление" прочно утвердился в правовой науке и политической практике.

Российский законодатель впервые применил данный термин в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР",8 который не содержал понятия "муниципальная служба". Это объясняется, по нашему мнению, тем, что продолжавшая функционировать система местных Советов с назначаемыми ими главами администраций не нуждалась в деидеологизированном, независимом аппарате местных чиновников. Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 г. впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

Действующая Конституция РФ 1993 г., посвятившая самостоятельную главу местному самоуправлению, исходит из уже устоявшейся в науке идеи негосударственной природы местного самоуправления. Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.9 В настоящее время утверждающаяся поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации требует выделения четкой сферы деятельности двух видов публичной службы: государственной, преследующей общегосударственные цели, и муниципальной, направленной на решение задач местного значения.

Конституция 1993 г. обусловила появление наряду с государственной службой нового вида публичной службы - муниципальной. Здесь справедливо предложение Ю. Н. Старилова о целесообразности формирования, выделения в теории и установления в законодательстве более общего и единого понятия - служащие публичных учреждений. По его мнению, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права, в том числе органов местного самоуправления и органов, образуемых ими.10

Под муниципальной службой в соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. в редакции от 17 марта 1997 г.11 понимается "служба на должностях в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий". Соответственно лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на этих должностях, являются муниципальными служащими.

Муниципальная служба является одним из важных в науке муниципального права понятий, отражающим характерные черты российской муниципальной практики. Данная категория отличается многоцелевой функционально-направленной деятельностью, сфера действия которой охватывает исполнение полномочий органами местного самоуправления.

В правовом аспекте муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Главная функция данного правового института состоит "в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида".12

Согласно Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г. "муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной". При этом данным законом специально оговаривается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в нем не устанавливается.

Статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ определяет, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Взаимосвязь государственной и муниципальной службы обеспечивается посредством соотносительности основных условий прохождения службы, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа службы государственной и наоборот. На муниципальной службе, так же как и на государственной гражданской службе, предполагается разделение должностей на группы: "высшие", "главные", "ведущие", "старшие", "младшие".

Принципиальным положением Федерального закона № 25-ФЗ является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ нового Федерального закона № 25-ФЗ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения.

Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

Процесс формирования эффективной системы управления в современной политической истории России практически беспрерывно идет начиная с 1992 года. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, сопровождаемая реформой государственной службы, происходила в 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 годах и продолжается в настоящее время.

Юридической базой реформы является Конституция Российской Федерации. Развитие правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления позволило еще в 1994 году обосновать появление муниципального права как новой отрасли российского права, тем не менее принятые в 1995 и 2003 годах федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы местного самоуправления и его институтов. Дальнейшее развитие местного самоуправления рассматривается федеральными органами государственной власти в рамках решения комплексной задачи совершенствования государственного управления в целом.

Подытоживая сказанное, можно констатировать, что муниципальная служба, отражая совокупность управленческих связей и отношений в местном сообществе, в силу специфики выполняемых задач отличается рядом особенностей.

Во-первых, муниципальная служба призвана выполнять как функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, так и задачи органов власти субъекта Федерации, а также задачи, имеющие общефедеральное значение.

Во-вторых, муниципальная служба является составной частью публичной службы, действуя по единым принципам, установленным федеральным законодательством.

В-третьих, служащие муниципальной службы, исходя из конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, при выполнении своих полномочий в пределах своей компетенции независимы от воздействия органов государства.

В-четвертых, в отличие от государственного служащего результаты деятельности муниципального служащего всегда конкретны, осязаемы для местного населения.

В-пятых, муниципальная служба представляет собой эффективную структуру социального обслуживания потребностей местного сообщества.

Чтобы задействовать творческий потенциал народа, необходимо создать на местах условия, благоприятствующие активному участию населения в делах местных сообществ, а также воспитывать муниципальное чиновничество в духе профессионализма и порядочности.

С принятием Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" сделан важный, но только первый шаг на очень непростом пути становления отечественной муниципальной службы, а вместе с тем и создания имиджа компетентного, отзывчивого чиновника. Сейчас очередь за законодательными органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления, которые посредством квалифицированной нормотворческой деятельности должны внести свой вклад в создание механизма правового регулирования муниципальной службы.

Реформирование муниципальной службы - длительный процесс, связанный с другими реформами, со многими изменениями, происходящими внутри законодательства, а также самого государства. Новые процессы, происходящие в обществе, политике, экономике будут влиять на формирование системы муниципальной службы.

Таким образом, выбранная мною тема "Муниципальная служба в Российской Федерации", является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.

Цель дипломной работы - рассмотреть особенности муниципальной службы.

Задачи:

1. Рассмотреть понятие и правовое регулирование института муниципальной службы

2. Рассмотреть понятие и виды муниципальных должностей;

3. Провести классификацию и рассмотреть правовой статус муниципальных служащих;

4. Изучить проблемы соотношения государственной и муниципальной службы;

5. Показать некоторые проблемы законодательного регулирования муниципальной службы в Российской Федерации;

6. Рассмотреть проблемы и перспективы развития муниципальной службы.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере муниципальной службы.

Предмет исследования - муниципальная служба.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Список литературы

Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 21.07.2007 N 5-ФКЗ) // "Российская газета", N 237, 25.12.1993.

2. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ // "Российская газета", N 47, 07.03.2007

Литература:

3. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2002.

4. Буравлев Д. М. Проблемы реформирования и управление системой государственной службы в России // Гос. и право. 2003. № 7. С. 17.

5. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 2006.

6. Бондарь Х.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов-на-Дону, 2006.

7. Васильев В., Лазарев В. Коллизии местного самоуправления: взгляд из провинции//Российская Федерация. 2006. №5. Ст.23.

8. Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право в России: Учебник. Екатеринбург, 2007.

9. Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Гос. и право. 2004. № 1.

10. Гришковец А. А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. № 7.

11. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. - "Юстицинформ", 2007

12. Зотова Е., Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2007

13. Иванов В.П., Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // "Журнал российского права", N 5, май 2003

14. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. / "Юстицинформ", 2005

15. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. / "Юстицинформ", 2007

16. Казаченкова О.В., Конфликт интересов на государственной гражданской службе // "Журнал российского права", N 3, март 2006

17. Корнийчук Г.А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ // СПС "ГАРАНТ", 2008

18. Куракин А.В., Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // "Гражданин и право", N 8 2007

19. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2003.

20. Кулиева С.И. Развитие механизма местного самоуправления. М., 2004.

21. Кириллова О.С. Основы формирования доходов местного бюджета в условиях конституционной реформы в России. Саратов. 2005.

22. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 2007.

23. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственного и муниципального служащих: общее и особенное // Гос. и право. 2003. № 1.

24. Лютцер В.Л., Муниципальная служба // "Законодательство", 1998, N 1

25. Мирошников С., Муниципалитеты: проблемы финансирования // "Бюджет", N 4, апрель 2007

26. Муниципальное право: Учебник//Отв.ред. д.ю.н., профессор А.И. Коваленко: М.: Новый Юрист, 2007.

27. Муниципальный менеджмент: Учебное пособие//Под ред. профессора Т.Г. Морозовой. М., 2007.

28. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика// Государство и право. 2003. №6.

29. Невзоров Т. Конституционное правовое государство и местное самоуправление//Правоведение. 2002. №14.

30. Ноздрачев А.Ф., О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // "Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007

31. Ноздрачев А.Ф., Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г., N 1, 2, январь, февраль, 2006

32. Ноздрачев А.Ф., Таможенная служба // "Законодательство и экономика", N 7, 8 2006

33. Органы местного самоуправления в зарубежных странах. Сравнительное исследование: научный аналитический обзор. М.:ИНИОН, 2004.

34. Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего // Гос. и право. 2003. № 9.

35. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 2005.

36. Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органы территориального самоуправления в системе местного самоуправления//Государство и право. 2002. №7.

37. Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ", 2008

38. Система муниципального управления // Под ред. В.Б. Зотова / "Питер", 2007

39. Старилов Ю.Н., Что происходит с институтом российской государственной службы? // "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004

40. Столярова В., Проблемы государственной гражданской службы. Социальные стандарты и нормативы // "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 1, январь 2007

41. Чаннов С.Е., Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // "Российская юстиция", N 7 N 9, сентябрь 2007

42. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. Тюмень, 2005.

43. Шаров А., "Законодательство субъектов РФ о государственной службе" // "Российская юстиция", 2006, N 7

44. Шуваева В.В., Непрерывное образование государственных (муниципальных) служащих // "Управление персоналом", N 8, апрель 2005

45. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск, 2005.

46. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебно-методическое пособие (практикум). Барнаул, 2007.

Комментарии к закону:

47. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". // СПС "ГАРАНТ", 2008

48. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. (5-е изд., перераб. и доп.) // Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко / "Проспект", 2006

49. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе" // Под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. / "Питер", 2007

50. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СПС "ГАРАНТ", 2008

Примечания:

Примечаний нет.